基层检察人员分类改革中司法行政人员管理研究

　　在当前检察体制下，基层检察工作人员身份混同，司法行政部门职能定位不清，人员分类改革中可能面临着司法行政人员难确定，行政岗位空缺等难题。因此，基层检察人员分类改革不仅需要缕清司法行政职能，剥离业务职能，合理设置司法行政部门，而且要健全招录机制，明确司法行政人员职务保障。

　　确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权、检察权，建立符合职业特点的司法人员分类管理制度是党的十八届三中全会提出的深化司法体制改革的重大举措。当前，检察人员分类管理改革作为确保依法独立公正行使检察权的组织保障制度，已经在全国多个地区进行试点。具体来说，就是将检察机关工作人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三类，并为不同类型人员建立相应地员额比例、职务晋升、工资待遇的管理模式。在这三类人员中，无论是学界还是实务界都对检察官以及司法辅助人员给予较多的关注，而在当前的检察管理体制中，检察机关综合行政部门既有行政工作也有业务工作，一些行政人员本身是从业务岗位过来，司法行政人员的管理改革对检察人员分类管理改革来说同样是牵一发而动全身。

　　本文结合改革框架方案及试点地区改革实践，以J市A检察院的内设机构、人员等数据为样本，对在检察人员分类改革中司法行政人员管理改革面临的难题进行实证分析研究，以期对基层检察机关司法行政人员管理和改革路径提出建议。

　　一、实证分析：司法行政人员管理现状及特点

　　在当前的管理体制中，我国现行的检察人员管理制度是以行政职级区分主体的分类模式，长久以来，在晋升、考评等方面，检察官和检察机关其他工作人员之间没有明显区别，在业务部门和司法行政部门之间调整岗位也没有严格的限制，业务部门的检察官可以到非业务部门工作，非业务部门的人员只要具有检察官资格，也可以申请到业务部门从事检察业务工作。因此，检察机关内部实际上并没有真正法律意义上的司法行政人员。

　　根据司改方案以及试点地区的制度设计，检察机关的司法行政人员是指在检察院从事政工党务、纪检监察、行政事务、后勤管理等司法行政管理事务的工作人员，包括了在办公室、政治处以及机关党务、纪检监察、行装部门工作人员。以J市A区检察院为例，目前基层检察机关司法行政人员存在如下特点： 　(一)司法行政人员占比大，合同制聘用人员多

　　检察院内部人员流动相对开放，司法办案人员与司法行政人员可以相互调动。截止2015年6月30日，A区检察院实际共有工作人员74人，其中政法编制人员65人，合同制聘用人员9人。四个司法行政部门实际工作人员为23人，占到总人数的31%，其中政法编制人员为16人，占到政法编制人员的24.6%。7名合同制聘用人员占到司法行政部门人员的35%。如下图所示： 　(二)具有检察员资格人员占比大，混岗人员多

　　全院具有检察员和助理检察员资格的有34人，占到全部政法编制人员的52.3%，而在司法行政部门中具有检察员和助理检察员资格的有10人，占到了62.5%。另外，在司法行政部门有2人身份为司法警察，还有2人同时担任其他业务部门主要领导，混岗现象普遍。如下图所示： (三)法律专业居多，与司法行政岗位要求不匹配

　　由于当前司法机关在人员招录时基本以法律专业为主，考取后再进行工作分配，很少专门针对某个具体行政岗位招录专业人员。在司法行政部门的16名政法编制人员中有9名为法律专业，占到56%。目前，两名司法警察分别兼任了宣传和会计岗位。而具有保密要求如档案、文秘岗位，目前也均是由合同制聘用人员担任。司法行政岗位需求涉及文秘、档案、财务、技术、宣传等多方面内容，与法律专业并非直接相关，吸收过高比例的法律专业人才从事非法律相关的行政工作，不仅是对人力资源的浪费，而且影响相关工作的专业化发展。

　　二、对照分析：人员分类改革中司法行政人员管理面临的难题

　　2014年6月6日，上海市司法改革试点工作方案在深改组第三次会议上获得通过，不仅成为首批试点省市，也是全国最早启动的试点省市。2015年4月，上海召开全面推进司法体制改革试点工作会议，改革在全市所有法院、检察院推开，上海成为首个在省级层面全面推开司法体制改革试点的地区。课题组以上海市检察人员分类管理的制度及实践为参照，结合当前司法行政人员管理现状，分析当前我们人员分类改革中司法行政人员管理面临的难题。

　　(一)上海市人员分类改革中司法行政人员管理概述

　　2014年以来，上海市检察院党组会相继审议通过了《关于上海检察改革试点工作若干问题的意见》、《上海检察机关关于检察人员分类管理的若干意见(试行)》等相关制度，在具体改革实践中，关于司法行政人员管理主要有以下几点：一是司法行政人员的含义及范围。其是指在各级检察院从事行政管理事务的工作人员，包括在办公室、政治部以及机关党务、纪检监察、行装部门的工作人员。二是司法行政人员的比例。上海市全市的司法行政人员的比例为队伍总人数的15%，具体到上海市院、分院和基层院比例有调整，基层院司法行政人员比例肯定低于15%，目前暂定为14%。三是司法行政部门不再配备检察官和检察辅助人员，全部为司法行政人员。四是司法行政人员职务序列和职数，按照综合管理类公务员的有关规定执行和《中华人民共和国公务员法》及配套法规进行管理。

　　(二)司法行政人员管理改革面临的难题及原因

　　1.司法行政部门职能定位不清——司法行政人员确定难：上海市在进行人员分类管理等司法改革过程中，并没有同时进行内设机构的改革，而从当前的现实状况来看，由于司法权与行政权缺乏合理界定，加上基层检察院内设机构并没有省、市院那么齐全，实践当中，司法行政部门在履行司法行政管理事务的同时，也担负着部分司法权和司法事务管理权，司法行政部门人员在履行司法行政管理职责时还兼有检察业务性工作。这不仅导致司法行政人员不断“膨胀”，而且也是当前我们司法行政部门本身职能定位不清的表现。如果人员分类改革仅仅从内设机构来划分司法行政人员范围，既不科学也不合理。在具体司法行政人员人数范围难以确定的情况下，相关员额比例等改革措施也就无从谈起。下面以A检察院办公室、行装科、监察室为例，对其目前承担的工作职能分析如下：

　　(1)办公室。目前，A检察院办公室除了作为处理检察政务的主要部门，负责文件起草、信息、档案管理、保密、人大代表联络工作等工作外，还承担检委会办公室、人民监督员办公室、检察调研和宣传等工作职能。从对应的上级院的内设机构来看，有办公室、政治处，还有研究室(如下图所示)。对照上海市司法改革要求，他们将研究室是作为非办案的业务部门，要适当配备检察官员额，也就是说其并非属于司法行政部门，这也从一个侧面反映出当前的办公室的工作职能中包含了不属于司法行政管理职能的内容。

　　(2)行装(技术)科。基层检察院的行装科除了作为后勤保障部门负责本院机关的财务、固定资产、交通通信装备、接待等工作外，还承担了为计算机网络和应用系统提供技术保障、配合办案部门做好视听资料证据的收集、提取、固定和运用等技术性工作。根据《上海市司法改革试点工作若干问题的意见》规定，其中技术性工作是作为司法辅助人员的检察技术人员的工作职责。

　　(3)监察室(检务督查室)。作为主要负责党风廉政建设、检察人员违纪行为的控告、举报，查办检察人员的违纪案件的部门，根据《浙江省检察机关执法办案内部监督暂行规定》，其还要负责对一些重点案件如不立、不捕、不诉等案件遵守和执行法律、法规、纪律情况进行监督。在工作实践中，这些必然与作为综合业务部门的案件管理部门的流程监控、案件评查等职能存在着交叉重叠。

　　2.司法行政人员转岗——面临“空心化”难题：检察人员分类管理改革关系到每个检察人员的切身利益，也必将带来人事工作上的变动，这其中影响最大的应该是司法行政人员。在此次改革中，很多司法行政人员可能会重新回到业务科室，而从业务科室人员很少会到司法行政岗位上来，必将造成司法行政人员“空心化”问题。主要原因是：

　　(1)管理体制问题。长期以来，检察人事在单一制行政化管理模式下，行政色彩较浓，职业化意识不强，业务部门与司法行政部门混杂在一起，检察人员与行政人员相互交流。从而造成目前在司法行政岗位的检察人员很多曾在一线业务部门从事过办案工作，有的还是业务骨干，基层检察院从事行政管理的人员基本是检察官或者书记员，还有很多是兼职，混岗现象普遍。

　　(2)人员招录问题。如前文所述，在过去司法机关招录的过程中，主要以法律专业为主，没有根据具体行政岗位的对专业的要求来招录工作人员，造成政岗位上的人员很多都是法律专业的本科生、研究生，有的甚至还通过了司法考试，只是因为组织上的安排在司法行政岗位上工作。

　　(3)职务保障问题。在司法体制改革中，目前关于办案责任制、人员分类管理改革的研究全部都集中于“检察官”一身，突出强调检察官的待遇保障和地位作用，对司法行政人员的关注较少.没有对其职务保障措施、职业晋升通道进行充分的研究论证，使许多司法行政人员转岗交流至检察官序列的意愿更加强烈。

　　三、改革建议：在人员分类改革中完善司法行政人员管理的思考

　　(一)缕清基层检察机关司法行政职能

　　党的十八届四中全会要求“探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。此次司法改革方案中就要求所有检察官、检察辅助人员必须配备在检察业务部门，司法行政部门全部为司法行政人员，也就是要求司法行政部门专职履行司法行政职能。针对当前司法行政部门职能混乱的情况，有必要对检察机关司法行政职能进行梳理，将检察院的司法行政事务同诉讼活动以及与诉讼活动密切相关的检察管理活动相区别。凡是依据相关的法律程序规则从事的行为都应当做诉讼行为，运用诉讼法加以调整，而不应归入行政管理事务，包括司法辅助人员履行的直接服务检察权的也应是司法性活动，属于检察事务管理权范围。据此，当前司法行政部门担负的一些职能不属于司法行政事务，应予以剥离。具体包括：

　　1.检察委员会办公室。检察委员会是检察机关内部的一种极为重要的组织形式，是人民检察院实行集体领导、讨论和决定行使检察权等重大问题的业务决策机构，其决定具有法律效力。检委办作为检委会的办事机构具体是根据检委会的要求，组织、安排、落实检委会讨论案件、事项，做好记录、起草检委会决定，并督促落实的工作，从事的是直接辅助业务职能的司法性活动，应当定为检察业务机构，而不能归为司法行政部门的职能，这一点从各个改革试点地区的实践来看基本无异议。

　　2.人民监督员办公室。一直以来，该职能都是由检察机关办公室承担，主要负责人民监督员的选任和培训、考核、奖惩等管理和对被监督的案件、事项进入监督程序，履行催办、督办职责。2014年9月，最高检、司法部联合出台意见对人民监督员管理进行了试点改革，人民监督员的选任管理这些行政性工作改由司法行政机关具体负责。改革后，人民监督员办公室与检察委员会办公室的职责基本相似，区别在于人民监督员的监督意见只具有程序性效力，没有实体上法律强制力。课题组认为该项工作由案件管理部门负责较为适合，主要理由：一方面，其作为一种外部监督程序仍然是直接作用于相关司法性活动，可以对案件程序直接产生影响，与案管部门业务监督职能切合;另一方面，从工作方便性而言，案管部门负责统计等工作，对被监督案件、事项也较为熟悉。

　　3.检察调研。目前，基层检察院检察调研工作确实存在行政化倾向，主要工作就是对接上级院研究室的工作，组织协调干警承担课题、统计发表文章数量等，而实际上按照高检院2002年《人民检察院法律政策研究室工作条例(试行)》的规定，研究室作为综合业务部门，主要职责除了组织协调本院检察调研工作，主要是对本院检察工作中具体应用法律和执行政策问题和检察实践中遇到的新情况、新问题进行调查研究，向本院领导和有关部门提出意见、建议，为领导机关和本院领导提供决策参考意见等，并且还承担检察委员会办公室的相关职责。课题组认为对于基层检察院本身没有必要单独设立研究室，建议将检察调研工作与检委办合在一起，工作职责主要是对本院重点案件、事项进行调查研究，而对干警个人研究成果统计等事项作为个人绩效考核部分由负责人事管理的部门统计存档。

　　4.检察技术工作。根据司法改革要求，检察技术人员归为检察辅助人员，主要工作是从事司法鉴定、勘验、技术取证，检察信息化建设以及为计算机网络和应用系统运行提供技术支持和安全保障等。因而基层检察机关行装科技术人员应当从司法行政人员分出，但要注意计算机等设备管理作为后勤保障，属于司法行政管理职责。

　　5.案件管理监督工作。要正确把握纪检监察部门和案件管理部门的工作职责区分。纪检监察部门的监督重点应该是执法人员的纪律作风、检察工作纪律的遵守情况和检察干警违法违纪的调查处理。案件管理部门通过流程对检察干警在办案中是否严格执行法定程序和检察机关的有关规定进行同步监测、实时监控以及事后案件评查。二者的工作联系在于，案件管理部门对违法违纪行为的监督具有发现和示警功能，最后应当移交纪检监察部门，无权进行实质性的调查处理。

　　(二)坚持大部制改革，合理设置司法行政部门

　　基层检察院普遍存在“案多人少”的矛盾，其中原因之一就是机构设置过多，从而导致职能交叉、工作重叠的问题比较突出。目前司法改革试点地区如吉林、广东等在人员分类改革中同时进行内设机构改革，主要是试行大部制，将职能相近的部门合并，实现人员优化和资源配置最大化。通过对司法行政管理部门职能的梳理，检察机关的行政管理工作可以简单概括为两项即管人和管事，现有的司法行政部门也可以合并为两个部门，分别为政治监察部和行政事务部。

　　1.政治监察部。主要包含现在的政治处和监察室的职能，具体负责检察机关人事管理，管理对象包括检察官、检察辅助人员和司法行政人员等所有检察工作人员。具体工作职能有组织人事、机构编制、社会保障及监督检查等，如检察官人选的考察、推荐、考评、晋升、福利、保护，人员的编制、工作分配、考评等，当然还包括检察人员的思想政治工作，廉政监督以及对检察官惩戒等。

　　2.行政事务部。主要包括现在的办公室和行装科的职能，具体负责行政事务管理即司法政务管理与服务保障。工作职责主要是协调检察院工作运转过程中的各种问题，包括决策部署、行政管理、会务管理和事务管理等，如案卷档案管理、信息报送、新闻媒介与对外宣传、后勤保障等实体事务性工作，以及检察机关与同级人大、政府之间的关系协调，上下级检察院之间的事务协调、检察院与其他机构之间等事务性对外协调工作。

　　(三)健全招录机制，明确司法行政人员职务保障

　　针对司法行政人员“空心化”问题，有必要通过招录的方式补充司法行政岗位人员。在人员招录过程中，需要改变过去单一的招录方式方法，进一步健全招录机制。同时，明确司法行政人员待遇及晋升渠道，加强职务保障。具体来说：

　　1.坚持定向招录原则，以保持队伍的稳定性。检察行政人员由省级检察机关统一招录，可以由省级检察院会同省级公务员招录部门进行，也可以委托省级公务员招录部门进行统一招录，但是对于改革后招录的司法行政人员必须明确只能在司法行政岗位，不能转任到检察官岗位以及检察官助理等检察辅助人员岗位。

　　2.坚持按岗招录原则，以保证人尽其才。根据不同行政岗位对专业要求的不同来招录相关专业的人员，比如财务、宣传、档案、文秘等可以直接招录相关专业的人员，从事专业性工作，还可以招录人力资源专业从事人事管理工作。

　　3.坚持定期招录原则，建立长效招录机制。改革后，无论是在检察官还是在司法行政人员招录中，更要考虑好退休、调离、辞职等人员流失因素，因为改革将使每个岗位、每个人员的职责更明确，不能再随时从其他岗位调配人员，当然也不能等到人员离职后再招录，当前一年一次的招录显然不能满足要求，这就要求我们要随时做好补充人员的准备。

　　4.明确司法行政人员职务保障。合理设定并明确司法行政人员待遇及晋升渠道，尽量打通司法系统内部行政人员同普通党政系统公务员之间的流通渠道，避免司法系统内部的行政人员成为体制内的孤岛。根据司改方案，司法行政人员参照公务员管理，司法行政人员的选任也应当按照办事员-科员-副主任科员-主任科员-执行副处级工资并享受相应经济待遇的主任科员这样的渠道晋升。

　　(四)完善工作机制，加强对司法行政人员的科学管理

　　施行检察人员分类、缕清司法行政职能、合理设置司法行政部门，是实现司法行政管理目标的前提保障，而管理的核心问题是人的问题。加强对司法行政人员的科学管理，还需要进一步完善司法行政管理工作机制。具体可以从以下两点入手：

　　1.加强制度建设，细化司法行政管理职责。科学管理必须通过规范制度这一载体来实现。目前检察院行政管理方面的制度措施很多，除了最高检、省检出台的规定外，各检察院还结合自身特点，制定并实施了一批管理制度。结合当前检察体制改革实际，应重新对各司法行政部门的职能、工作程序进一步细化，对司法行政部门同检察业务部门的工作联系和配合进一步明确，从而达到各项工作都有据可依，有章可循。

　　2.实现定编定岗，建立岗位目标责任制。对司法行政管理部门要根据工作量核定人员编制，明确岗位职责，制作详细的职位说明书，实行绩效管理，以提高工作效率为导向，设定合理的激励机制。可以借鉴最高检针对各检察业务部门已经着手编制的岗位素能标准，对每个司法行政岗位编制《岗位说明书》，每一项工作均有一名负责人或司法行政人员负责，建立以岗位目标责任制为核心的工作运行、监督制约、后勤保障、队伍管理等机制。

　　作者：嘉兴市南湖区人民检察院课题组 来源：法制与社会 2016年6期