司法体制改革与法律的关系窥探

　　党的十八大以来，司法体制改革如火如荼地进行着，许多制度和举措的革新急需要法律的吸收与支撑。《人民法院组织法》的修改工作已被第十二届全国人大常委会列入立法规划，《法官法》的修改也将逐步被纳入规划。但是当我们在改革中遇到诸如主审法官制度这般的引起诸多争议的改革举措时，如何面对改革合法性质疑，如何通过完善法律来推动改革，如何将司法制度改革纳入法治化轨道等，是值得研究思考的。

　　主审法官制度改革面临的质疑与困境

　　为进一步减少司法行政化，真正做到“让审理者裁判、由裁判者负责”，党的十八届三中、四中全会都提出，要完善主审法官、合议庭办案责任制，落实谁办案谁负责。然而，主审法官这个新词汇却引来了诸多质疑。

　　质疑一：于法无据，是否合法?在现行的《人民法院组织法》和《法官法》等法律中，均没有主审法官的概念，只有院庭长、审判委员会委员、审判长、审判员、助理审判员等概念，因此，完全没有法律依据的主审法官制度改革是否具有合法性，在全面推进依法治国的背景下，推进一项“违法”的改革是否正当，难免不引发一些人的质疑，这又进而引申到整个司法体制改革合法性的问题。

　　质疑二：打破现状，是否合理?在司法改革前，行使审判权的主体是独任法官、合议庭和审判委员会，各自在简易程序案件、普通程序案件和递交审判委员会讨论的案件中发挥应有的作用，审判权运行情况总体良好。如2013年，上海法院共受理案件48.6万件，审结47.54万件，同比分别上升8.3% 和5.9%，其中独任法官审理的案件占85.8%，合议庭审理的案件占14.2%，审限内结案率99.28%，91.92%的案件经一审即息诉，经二审后的息诉率为98.71%。现在引入主审法官概念，打破原有的独任法官和审判长办案模式，是否符合司法规律，是否合理有效，是否能进一步提升审判质量和效率，引发质疑。

　　质疑三：认知不一，是否修法?由于主审法官这个概念，无法可依，无先例可遵循，因此对它的认知存在分歧。大致有以下三类：一是指独任法官，即独自审理简易程序案件的法官，将主审法官与合议庭并列提出。这种观点直接导致每一个法官皆是主审法官的结果，在案多人少矛盾突出，而法官素质又有待进一步提升的地区，每一个承办法官均要对自己案件负责，某种程度上说对确保审判质量是一种挑战。二是指改革前的审判长，是在法官中选拔政治素养好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员。但这一观点是与主任检察官[ 所谓主任检察官制度，是指主任检察官与多名检察官及若干辅助人员等组成一个办案组，对授权范围内的案件依法独立行使决定权并承担相应办案责任的制度。主任检察官一般是由在业务上有长期经验的资深检察官或业务骨干担当。]概念的混同，难以体现改革所要求的主审法官办案责任制，谁办案谁负责的基本原则。三是不特指某一个法官，在独任审判中，唯一的一个法官即为主审，而在合议制中，多数人意见的法官即为主审，将主审概念置于独任制与合议制之上。这种观点容易导致主审法官的不确定性，成为一种承担责任的主体称呼。

　　可见，任何一种观点都有其利弊，如何既能充分体现“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革精神，又能体现主审法官有别于一般法官的身份特殊性，具有更高的政治和业务素养，确保审判质量，是一个两难问题。

　　在各地试点法院的实践探索中，也因为认知不统一，各地案件数量、性质和办案人员需求等实际情况不同，导致“百花争鸣、百家齐放”。笔者以较有代表性的广东省珠海市横琴地区人民法院、广东省佛山市中级人民法院、上海市第二中级人民法院等十家法院为样本，对现有的主审法官制度改革探索进行一个梳理比较。

　　在这种对主审法官制度改革仁者见仁、智者见智的情况下，提出要求全国人大及其常委会尽快通过修订相关法律来予以明确，进行顶层设计，恐怕是一个“任性”的行为，容易引发有法难依、有法不依、朝令夕改等一系列问题。但同时，缺乏法律的依据和规制，推进主审法官制度改革又看似一项“违法”行为，那么，在改革与法律之间应该寻求何种平衡呢?

　　司法体制改革合法性的遵从与突破

　　中国的改革历程，是中国共产党追求合法性续建的过程，党的十一届三中全会以来的三十五年间，党通过一系列的社会变革措施，不断改变过去与人民群众根本利益不相符的举措来获取人民群众对执政党的认同。正如十八届三中全会所提出的，“让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。”此次，深化司法体制改革的目标是坚持和完善中国特色社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个案件中都感受到公平正义，这种符合普遍民意，以维护人民群众根本利益和社会公平正义为出发点和目标点的改革无疑具有实质合法性。[ 西方的学术研究将合法性分为实质合法性与形式合法性。实质合法性指政治制度、法律制度等上层建筑体现了一定的正义、公平的标准，形式合法性指合乎现行法律规定。实质合法性是根本，是基础。]

　　但同时，所谓改革，就是革新、变革，是在很大程度上对现有法律规范的某种突破，改变现有的不合时宜的法权关系。也就是说，一方面现行法律否定了改革具有的形式合法性，另一方面改革又否定了现行法律具有的实质正当性和价值。究其本质，改革是“法律变迁”的一种重要方式。正如美国著名宪法学家布鲁斯·阿克曼所指出的，在美国，最重要的宪法变迁，往往是通过法律以外(甚至不那么合法)的方式进行的。[ 参见孙文恺：《走出二元对立的思维困境——阿克曼对美国宪法变革机制的检讨》，载《法制与社会发展》2009年第4期，第22页。]在中国，每一次改革都是在某种“危机”状态中开始的，换言之，中国的改革实际上并不是领导人或专家设计的结果，而是制度本身存在不符合社会变迁阶段性规律才开始的。比如，司法活动中存在的冤假错案，如内蒙呼格吉勒图冤杀案、佘祥林案、赵作海案等，审判权力运行过程中存在的行政化倾向，以及司法腐败、金钱案、权力案、人情案等问题，严重影响社会公平正义和人们对司法的信赖，对法律的信仰，司法体制改革因此顺势而生。主审法官制度的改革设计，也正是基于司法行政化色彩过重，司法责任弱化等现实弊端，而提出“让审理者裁判、由裁判者负责”的改革理念，以符合司法规律和靠拢现代司法原则。正如伯尔曼所说：“每次革命最终产生了一种新的法律体系。”[ [美]伯尔曼：《法律与传统》，贺卫方等译，中国大百科全书出版社1993年版。]司法体制改革作为法律变迁的一种方式，其内容、方向应当成为最重要、最紧迫的立法内容之一。

　　司法体制改革法治化的逻辑与路径

　　中国的改革是社会改革和法制重建同步进行的，这不仅意味着法律要成为改革的规范和依据，在改革的过程中发展和完善，也要求改革在法治化进程中推进，在法律的框架内进行。2014年2月28日中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。在全面推进依法治国基本方略的今天，司法体制改革必须在法治轨道内推进是毋庸置疑的，从习近平总书记的这段话来分析，正确处理司法体制改革与法律的关系，确保司法体制改革法治化推进，至少应做到以下四点：

　　第一，重大司法体制改革事项于法有据。当重大改革事项突破不合时宜的法律时，要先立法后行动，先立后破，加强顶层设计，以法律的形式将司法体制改革的重大部署确定下来，使重大改革事项按法律程序有序进行。司法权是中央事权，对于司法体制改革中涉及到的社会主义司法制度、司法管辖制度、审判组织与职权以及人员分类与职责、职业保障等重大事项要尽快立法。

　　第二，需要地方先行试点的改革事项进行立法授权。在改革突破法律的最初试点阶段，由于法律完善的先天滞后性，需要立法授权试点地区停止适用与改革有关的现行有效的法律。如在上海、广东等司法体制改革先行试点地区，可以根据《立法法》第十三条的规定，由全国人大及其常委会授权在一定期限内，部分试点地区法院暂时调整或者暂时停止适用《人民法院组织法》和《法官法》的某些条款。[ 如2013年8月30日，十二届全国人大第四次会议审议通过关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。]

　　第三，存在较大分歧需要实践探索的问题，可由地方立法或由最高人民法院制定相关司法解释。如前述的主审法官的概念和职责定位，以及改革推进中法官遴选委员会的职责定位，法官员额岗位配置比例、范围、条件，目前认知的分歧较大，不宜仓促立法，可以在总结各地改革经验的基础上，逐步形成共识，由最高人民法院出台相关司法解释予以明确。又如法院人财物的中央统一管理问题，由于现在条件并不成熟，各地经济发展情况差别较大，需要先行推动省级以下法院人员统一管理改革，因此可以由地方人大及其常委会先行制定地方性法规予以明确。

　　第四，以立法来引领和推动司法体制改革。在修订《人民法院组织法》和《法官法》的过程中，不只是要紧跟司法体制改革的步伐，不断确认和巩固司法体制改革成果，还要发挥引导和指导司法体制改革的作用，协调好改革中各项利益关系，为改革留出必要的空间，并在必要时能够限制和约束改革。

　　可以说，法治化的司法体制改革是符合法治要求的改革，也是适应改革需要的法治。

　　(高佳运，上海市高级人民法院司改办助理审判员。)