司法改革之最高人民法院巡回法庭

　　党的十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，是中国特色社会主义法治体系建成以来进一步推进依法治国的重大决策。司法改革作为我国当前全面推进依法治国战略的重大部署，《决定》提出要设立最高人民法院巡回法庭，把巡回法庭作为司法改革的“排头兵”，无论从时代背景还是长远目标考察，这项制度都将是中国司法改革进程的闪光点。

　　一、巡回法庭的设置背景

　　(一)法院人财物管理体制改革

　　党中央在十八届三中全会提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”的改革目标，通过人财物统一管理的手段破除司法地方化，明确司法权作为中央事权，以期达到独立司法、法制统一、维护司法公正的目的。随后的试点改革中将基层人民法院和中级人民法院的人财物由省高级人民法院统一管理，但省级高院的人财物并不统归中央，省高院仍有可能因此而受制于同级党政机关，无法做到真正的独立司法，显然这次改革力度并未毕其功于一役。

　　根据我国诉讼法体系中的法律规定，省高院基本上是终审法院，而省高院在改革中仍存在司法地方化的可能性，这对于独立司法、法制统一无疑是一种缺陷，也有可能成为此次司法改革的败笔。对于司法改革中的潜在风险，顶层设计者必然会通过制度设计来解决，巡回法庭作为最高法院的派出机关，审理跨地区的重大案件，可以对省高院进行有效的审判监督，打破其存在的司法地方化风险，抑制地方司法保护。

　　(二)最高人民法院案件审理压力

　　依据最高人民法院近三年的工作报告数据：2013年，受理案件11 016件，审结9 716件;2014年，受理案件11 210件，审结9 882件;2015年，受理案件15 985件，审结14 135件。最高人民法院在个案审理的数量上日趋增长，法官的办案压力不断增大，加班成为常态。纵观世界各国最高法院的模式，精英化法院已成为趋势，而截至2013年5月，最高人民法院机关在编人员1 169人，[1]在现实职能需求下的人员增长和最高法院精英化发展的主流路线选择上，将是最高法院当前阶段面临的两难选择。

　　最高法院作为全国最高的审判机关，其职能不仅在于审理案件，更应承担制定司法解释，监督指导各级人民法院工作的任务。《决定》虽然将最高法院巡回法庭受案范围设定为“审理跨行政区域重大行政和民商事案件”，但是《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》的第三条和第四条更加明确其范围，在不违背党的政策规定的前提下，最高法院赋予了巡回法庭更多的职责和使命。通过设立巡回法庭，最高法院将具体案件的审理工作分流，促成审判工作重心下移，将本部法官从繁重的审判任务中解放，集中精力于定司法解释、监督指导下级法院工作，更好的发挥司法风向标的作用。[2](P.70-71)

　　二、巡回法庭的比较分析

　　(一)英国的巡回审判制度

　　近代巡回法庭制度最先在英国建立，经历了漫长而艰辛的历程。11世纪中叶诺曼征服后，英国的司法状况及其混乱，威廉一世设立王室法院，通过司法权的集中以消除教会贵族等势力对王权的威胁;同时派多名法官定期至各地巡回审判，制约地方贵族的权利分割。[3](P.352)及至亨利二世执政，颁布《温莎诏令》、《北安普敦法》、《大巡回审判诏令》等法规，将全国划分为6个巡回区，并分别派遣6个各由3名资深法官组成的巡回法庭进行巡回审判，巡回审判制度至此在英国初步设立。该制度的设立通过司法权的统一，有效的抑制了地方权力分割，将封建王权渗透至各个地方，并避免了地方法与国家法的冲突。

　　近代英国法院巡回制度开始分向发展，形成了两种主要的制度：一是巡回法官巡回审案，1971年英国《法院法》规定设置了专门法官职位，通过遴选的方式选出较资深的法官，分配到各区域内的县法院或刑事法院办案。二是高等法院的法官巡回审案，高等法院法官在审理其职权内的特定诉讼案件外，承担审理普通案件的职责，在审理普通案件时须到高等法院设置在伦敦周边的8个审判中心巡回审理。[4](P.36)

　　英国的巡回法庭制度和我国最高法院巡回法庭除了在根本性质上有着区别外，英国更侧重于法官个体的巡回，并配备了专门的巡回法官，同时它的审级依据法官所巡回到的法院审级而定，这都和我国巡回法庭有着较大差别。

　　(二)美国的巡回审判制度

　　在美国，巡回法院伴随着美国的建国史而建立发展起来的，1776年美国宣布独立并通过了《联邦条例》，但该条例并没有涉及到司法，随后于1787年通过的《美利坚合众国宪》也只规定了最高法院，下级法院则由国会随时下令设立。1789年美国国会通过了《司法法》，规定每州设立地方法院及其地方法官，同时将全国划分为三个巡回区，设立巡回法院，由最高法院大法官连同地方法院法官组成合议庭进行巡回审判。[5](P.128-129)但是伴随着经济发展，人口与案件数量不断增加，最高法院大法官不堪重负，巡回法庭制度逐渐被舍弃，并最终由巡回上诉法院所取代。

　　众所周知，作为联邦制的国家，联邦各州拥有相对独立的司法权，因此美国法院划分为联邦和各州两大系统。联邦法院系统将全国划分为94个司法管辖区，同时配备一个联邦地区法院，在其上设立13个巡回上诉法院。但各巡回上诉法院具有固定的机构、人员以及办公地点，由此可见，虽然仍沿用“巡回”之名，但已无“巡回”之实。

　　三、巡回法庭的职能定位

　　(一)派出机构

　　根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》，巡回法庭是最高法院派出的常设审判机构，巡回法庭作出的判决、裁定和决定，是最高人民法院的判决、裁定和决定，笔者认为巡回法庭在职能及性质上既给予了明确的定位。据此我们分析得出：1.行政关系，没有自己独立的行政级别，人员配置等个方面均隶属于最高人民法院，是最高人民法院的组成部分;2.审级关系，没有自己独立的审级，区分与巡回区内的高级人民法院，并与最高人民法院同属一个审级;3.裁判效力，最高人民法院属于终审法院，而巡回厅隶属于最高人民法院，与本部相关审判庭相同，加盖最高人民法院印章，其裁判效力具有终局性。[6](P.29)由此可以看出，最高人民法院巡回法庭不同于我国建国之初的大分区法院;不同于美国的联邦巡回上诉法院;不同于我国传统的巡回审判。它是我国司法体制改革中的创新，有其独特的定位和性质。 (二)审级定位

　　部分专家学者对于最高法院与巡回法庭的审级关系上认为，“二者之间关系不是上下级关系，也不存在审判级别高低的关系，巡回法庭的判决就是最高人面法院的判决”，[7](P.128-129)同时根据《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》也可以明确这种观点。巡回法庭代表着最高法院，它与本部的业务庭有着地域设置，办案方式等形式上的区别，但实质上仍是最高法院的办案庭，代表着最高法院，其判决的效力于最高法院本部的判决相同，因此巡回法庭的判决就是终审判决，不存在上诉等问题。由此可见，巡回法庭不是一级独立的审判机构。

　　对于此种观点部分学者也提出自己的见解，认为巡回法庭应该，具有其特定的审判管辖权，作为一级独立的审判机构。在审判管辖权上与高级法院相同，但在和受案范围上做出区分。[8](P.57-58)无论是否成为独立的审级，巡回法庭作为我国司法改革的“试验田”都将发挥其功用，笔者认为在两个巡回法庭不断实践探讨下，审级如何定位也将更加明确，正如费尔巴哈所讲“理论所不能解决的疑难问题，实践将为你解决。”

　　(三)受案范围

　　《规定》指出巡回法庭的受案范围，即“审理跨行政区域的重大行政案件和民商事案件”，但是这一规定并不具体明确具体，如果仅从字面含义去理解，巡回法庭的受案范围是否过于拘束而导致无案可审，因此对于巡回法庭的受案范围我们应进一步分析探讨。

　　首先，“跨行政区域”应当以设置巡回法庭的目标为基础来理解，即结合“去司法地方化”。依据巡回法院的审级，笔者认为跨区案件应解释为“当事人不在同一省或直辖市的民商事案件以及外地原告诉省或直辖市政府及其职能部门的行政案件”。

　　其次，“重大”应当结合最高法院本部的受案范围来理解。巡回法庭与本部如何就重大案件进行分工，巡回法庭是否排除了本部审理重大案件的职能，笔者认为，针对“重大”可以通过司法技术来甄别分工。通过形式审查和实质审查来确定办案的主体：1.对于事实争议不大的案件可以直接由巡回法庭审理;2.对于审理过程中发现所涉及法律有较大争议并具有典型性的案件，巡回法庭可移交本部审理。[9](P.67)

　　(四)设置区域

　　目前，最高法院已经在深圳和沈阳分别设立了第一和第二巡回法庭，对于巡回法庭的设置选址，最高法院并未给出具体说明，但从地域上来看，南北两地经济发展、历史传统、司法氛围等都具有较大差异，极具代表性，作为司法改革的试点可以提供更多可参考的经验。

　　从长远发展看，两个巡回法庭并不能满足司法改革的需求，未来巡回法庭的设置数量以及区域是当前应该探索的问题。主流性的观点是设立六大巡回法庭，[7]这种观点参照了建国初期的大行政区划，但笔者认为巡回法庭不能简单的参照已有的经验，而应结合现实需要。

　　首先，对于巡回法庭的设立地点，应该结合未来设立的跨行政区划法院来规划，最好能够使巡回法庭与可能出现的跨省高级法院管辖区域一致，同时设立的地点需要以便利民众诉讼为出发点。其次，巡回法庭的数量需应结合区域面积，案件数量以及人员配备等各方面考虑。

　　四、巡回法庭的探索完善

　　(一)未来法院的模板

　　周强院长指出，“巡回法庭的今天就是最高法院乃至全国法院的明天”，[10]做我国司法改革的“试验田”，巡回法庭不仅承载着现实功用，同时也是我国未来法院的模板。从第一巡回法庭和第二巡回法庭的落成审案的实践来看，巡回法庭做出了许多制度上的创新。

　　1.切实落实主审法官、合议庭责任制

　　首先，与以往传统的分案方式不同，巡回法庭通过技术手段，案件全部通过电脑自动派分，主审法官以及合议庭人员也都由电脑自动挑选，在分案阶段规避了庭领导的干预风险。其次，巡回法庭切实发挥庭审功能，坚持庭审中心主义，创造性的创设了“阶段性合议”、“磋商式庭审”等新的审判方式，提高当庭宣判率，真正的做到“证在法庭、辩在法庭、判在法庭”。再次，落实主审法官独立办案与裁判尺度的统一，主审法官作为案件的负责人，负有检索同类案件的义务，并将检索结果报送合议庭。主审法官及合议庭对承办案件意见不一或较难把控时，可将案件提交法官联席会进行讨论，由各主审法官从不同角度分析，给予主审法官和合议庭较为妥当的意见。但最终的判决仍由主审法官和合议庭做出，做出判决后其他人不得干预，切实落实主审法官、合议庭的责任制。

　　2.构建与律师的互动机制

　　法官与律师同属法律职业共同体，都是为了维护法律的尊严，追寻法治下的公平正义。巡回法庭作为审理案件的前线，必然会与律师有频繁的互动，为了避免律师通过“走后门”的方式接触法官，巡回法庭通过“开前门”为律师提供会见法官的正常渠道。同时巡回法庭对律师职业群体给予高度尊重，设立了律师专门的更衣室、阅卷室、休息室等。第一巡回法庭还建立了法官与律师的职业交流机制与平台，与律师定期举行会议，进行业务交流。

　　3.建立防司法干预登记制度

　　司法权威不仅需要司法机关内部成员的同心协力、自律自勉，同时也需要依靠社会各界对法律的信任与尊重，共同维护法律的尊严、保障司法的公正。第二巡回法庭在第一槌敲响之际，胡云腾大法官掷地有声地反干预宣告，不仅是一个庭的宣告，更应是整个司法系统的宣告;不仅是对少数人的警钟，更应是对所有有权干预司法者的警钟。破除司法干预不仅仅需要掷地有声的宣告，同时也要设立长效可行的机制，作为司法改革的“排头兵”，巡回法庭应建立起防司法干预的登记制度，凡遇到打招呼、递条子等各种情况，办案人员均应进行及时登记，并向合议庭报告，同时收录进案卷。

　　(二)与跨行政区划法院相协调

　　司法改革是一个循序渐进的过程，需要注意局部性和整体性的协调，巡回法庭的设立只是党中央关于全面推进依法治国的一个局部性战略措施，这就需要在设置巡回法庭的时通盘考虑党中央的整体部署。《决定》中不仅对最高法院设立巡回法庭作出要求，同时也规定探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。这两项举措有着密切的关系，都是去司法地方化，解决跨区域案件公正审判的重要举措，而巡回法庭和跨行政区划的人民法院功能上是否有重合，如何更好的发挥各自的作用，为此法院体系改革必须要统筹考虑、长远规划。 最高法院作为全国最高审判机关，其应在指导、监督全国法院审判，制定司法解释等职能上发挥更大的作用，巡回法庭的设立可以有效的将审判中心下移，减轻最高法院本部审案压力。当前由巡回法庭的案件在跨行政区划法院设立后是否更适宜由其审理，笔者认为并无不妥。跨行政区划法院层级相较于巡回法庭更低，可以就更广泛的案件进行一审，同时可以常态化存在以避免巡回法庭人员外派导致最高法院人手不足的影响。但是否跨行政区划法院就可取代了巡回法庭?根据“最高法院统一司法”的审级原理来讲，作为最高法院组成部分的巡回法庭，更应充分发挥“巡回”的特色，以审判监督为重点，监督、指导巡回区内法院司法工作，化解地方社会矛盾，维护巡回区内的司法公正与统一。

　　五、结语

　　巡回法庭作为我国司法改革中的一项特殊制度，在当前时代背景下它被赋予了特殊使命，去除司法地方化、维护国家法制统一、保障司法权威、优化最高法院职能等。同时我们也应清醒的认识到，作为一项制度创新，在实践中必然会面临各种问题，甚至激化矛盾。改革需要我们勇于创新，巡回法庭也将会在落地实践后而不断完善。

　　作者：张亮 来源：世纪桥 2016年8期