简论诉讼监督制度改革的若干思路

关键词: 诉讼监督改革/抗诉/量刑/未决羁押

内容提要: 检察机关诉讼监督制度的实际效果存在缺憾。在我国近期刑事司法改革运动深入进行的现实背景下，应以改革的视角重新审视我国的诉讼监督制度，尤其是刑事抗诉、量刑监督、侦查监督、刑事执行监督和未决羁押监督制度。应正视这些制度所处的困境，结合一些检察机关的改革实践，全面探索新时期诉讼监督的新的改革思路。


一、引　言
按照我国宪法确立的政治体制，人民代表大会是国家权力机关，政府、法院与检察机关要由人大产生、向人大负责并向人大报告工作。在这种“人大领导监督下的一府两院制度”之下，法院与检察机关都是国家司法机关，从不同角度行使国家司法权。作为国家法律监督机关，检察机关主要通过监督侦查机关、审判机关、判决执行机关的诉讼活动，来有效地维护国家法律的统一正确实施。可以说，检察机关的法律监督职能主要是通过诉讼监督的方式来实现的。
尽管《宪法》确立了检察机关的法律监督地位，也尽管现行三大诉讼法都确立了检察机关诉讼监督的原则，这种诉讼监督的实际效果却难以尽如人意，存在着种种缺憾。这一方面是因为现行法律并没有赋予检察机关较多的法律监督措施，检察机关在诉讼监督方面不具有有效行使职权的“刚性权力”；另一方面也是因为检察机关在诉讼监督的定位方面存在着一些问题，使得诉讼监督的重点不突出，诉讼监督的方向还有需要澄清的地方。近期，一些地方检察机关出台了加强检察机关诉讼监督职能的改革措施，对诉讼监督制度的改革进行了新的探索。这是值得高度关注的改革动向。与其他法律制度一样，诉讼监督制度随着社会的转型和司法改革运动的深入进行，也有更大的探索发展空间。因此，以改革的眼光看待诉讼监督制度，将这一制度视为一种“生命有机体”，使其在改革探索中遵循某种制度形成、生长的规律，就成为一种明智的选择。
本着上述精神，本文拟对我国检察机关的诉讼监督制度作出初步的研究。笔者将结合诉讼监督制度所处的困境，根据一些检察机关改革实验的社会效果，对诉讼监督制度的改革问题提出若干新的思路。限于文章的篇幅和个人的学术兴趣，本文研究的重点对象将是刑事抗诉、量刑监督、侦查监督、刑事执行监督、未决羁押的监督等问题。笔者深信，对于诉讼监督制度，只有保持开放的心态，秉承独立的学术立场，避免教条主义和意识形态化的研究方式，才能做出令人信服的分析，并提出一些具有学术价值的命题。这是保证诉讼监督制度健康发展的必由之路。
二、刑事抗诉
对法院在认定事实和适用法律方面“确有错误”的判决和裁定，向上级法院提起抗诉，这是检察机关对法院的审判活动进行法律监督的重要形式。根据所针对的判决和裁定是否确已发生法律效力，抗诉可分为二审抗诉和再审抗诉两种。前者是启动上一级法院二审程序的重要方式，后者则是检察机关对法院进行审判监督、启动再审程序的重要途径。
但是，由于现行的业绩考核制度将法院是否接受检察机关的起诉主张、是否作出有罪的裁判结论，作为考核检察官、公诉部门甚至检察机关业绩的主要依据，现行的公诉制度是以追求最大限度的定罪结果作为其基本职业目标的，因此，检察机关的抗诉活动经常变成一种“以追求胜诉为目标的抗诉”。无论是在二审抗诉还是在再审抗诉方面，检察机关提起的几乎都是不利于被告人的抗诉，也就是针对无罪判决或者罪轻判决的抗诉，这种抗诉的目标是促使法院将无罪判决改为有罪判决，将罪轻判决改为最终判决。这种以追求有罪判决和重刑判决为宗旨的抗诉制度，客观上将检察机关置于被告人的对立面，使其在追求“胜诉结果”方面，比民事诉讼中的原告有过之而无不及。
这种以追求胜诉为目标的抗诉体制，与检察机关诉讼监督的职能是背道而驰的。事实上，作为国家法律监督机关，检察机关所追求的诉讼目标，都应当与“维护国家法律的正确实施”保持同步，至少不应有明显的抵触。为了维护法律的正确实施，检察机关应当对所有违反实体法和违反法律程序的审判活动，都给予重视，并通过诉讼监督途径督促审判机关予以纠正。这是检察机关、检察官履行所谓“客观义务”的理论基础。根据我国《检察机关组织法》和《刑事诉讼法》的要求，检察机关在刑事诉讼中要“尊重事实真相”，既要收集不利于被告人的证据，也要注意收集有利于被告人的证据。这种规定显然是检察机关客观义务的制度表现。我国《刑事诉讼法》对于检察机关的二审抗诉和再审抗诉，都没有限制在追求不利于被告人的诉讼结局上面，而要求针对所有在认定事实、适用法律方面“确有错误”的判决、裁定，都要提出抗诉；对于所有违反法律程序的行为，也都要提出纠正违法的意见。
检察机关的抗诉不仅有过分追求胜诉之嫌，而且也忽略了那些关系国家法律实施的重大案件。对于个别法院明显违反法律的司法裁判，检察机关往往没有做出公众期待的反应，也没有提起抗诉。例如，在2003年发生的刘涌案件中，面对二审法院存在明显违法和不当之处的生效裁判，检察机关并没有提出抗诉，这一司法裁判最终是由最高法院通过提审和启动再审程序来加以纠正的。[2]又如，在2000年发生的杨清秀、吕西娟案件中，对于发生在本院院长办公室、以本院院长为被害人的“故意杀人案件”，西安中院自行审理，并作出了重刑判决，此判决还被上级法院维持原判。对此判决，检察机关没有提起抗诉。这一严重违反法律程序的案件最终是由最高法院通过提审来加以纠正的。[3]
为维护检察机关法律监督的权威性和公信力，有必要对刑事抗诉制度进行相应的改革。首先，无论是二审抗诉还是再审抗诉，都应对不利于被告人的判决和有利于被告人的判决一视同仁，检察机关不应将追求有罪裁判和重刑裁判作为唯一的目标，是否提起抗诉，应以法院的裁判是否存在事实认定和适用法律方面的错误为唯一标准。为此，需要彻底改革检察机关内部的业绩考核制度，不单纯将“定罪率”作为主要的考核指标，适当增加“违法裁判纠正率”等客观化的指标。其次，对于那些严重违反实体法或严重违反法律程序的刑事判决，检察机关应当及时提出抗诉。特别是对那些社会公众强烈关注并有着较大期待的案件，检察机关应当通过抗诉来回应这种社会期待，真正在全社会树立起检察机关法律监督者的正面形象。这应当被确立为我国检察机关诉讼监督制度改革的一项重大战略课题。
三、量刑监督
目前，在定罪与量刑的程序关系方面，存在着英美的“程序分离模式”与大陆法的“程序一体化模式”。我国实行的是后一种模式，也就是通过同一审判组织连续不断的法庭审判过程，既解决被告人是否构成犯罪的问题，又解决有罪被告人的量刑问题。这一程序模式尽管在节约诉讼成本、减少诉讼拖延方面有着一定的优势，却难以避免法官在量刑方面滥用自由裁量权的问题。因为在法庭主要关注被告人是否构成犯罪的审判过程中，对被告人的量刑最终成为法官通过“办公室作业”或者法院内部行政审批的方式加以决策的问题，而无法经受公开、透明的法庭质证和辩论。而这种带有“暗箱操作”性质的量刑决策过程，根本无法防止个别法官利用手中的量刑裁决权进行权力寻租，甚至走上司法腐败的道路。
近期，最高法院在第三个五年改革纲要中，明确要求规范法官在量刑方面的自由裁量权，将量刑纳入法庭审理程序，制定《人民法院量刑程序指导意见》。[4]与此同时，一些地方的基层法院对“相对独立的量刑程序”进行了改革试点，尝试确立专门的量刑答辩或量刑辩论制度。[5]检察机关也开始进行“量刑建议”的改革试点工作，最高检察院为此还专门出台了一些带有改革指导性的规范文件。
面对我国量刑程序可能发生重大改革的现实，我国检察机关在加强量刑监督方面有着较为广阔的空间。长期以来，法院将对定罪问题的调查、质证和辩论作为法庭审判的核心问题，检察机关也将说服法院作出有罪裁判作为公诉工作的主要目标。出庭支持公诉的检察官将证明被告人构成犯罪作为公诉工作的重点，即使在被告人当庭认罪、案件事实争议不大的情况下，也要连篇累牍地宣读各种案卷笔录、出示各项证据材料。但对于有罪被告人的量刑问题，却没有进行任何有针对性的公诉活动。检察官既没有提出明确的量刑意见，也没有将各种与量刑有关的法定情节和酌定情节依次向法庭展示，更没有对辩护方提出的某种从轻、减轻处罚的情节和意见作出有针对性的辩驳。结果，检察官只满足于法院的定罪结局，而将量刑权拱手转交给了法官，对于量刑裁判的过程和结果都无法发挥有效的制约作用，更谈不上有针对性的法律监督了。[6]

在减刑、假释领域，我国法律目前实行的是监狱提出减刑、假释的建议，报请中级法院作出相应裁定的制度。应当承认，由于存在着监狱与法院的相互制衡，这一审批机制对于遏止减刑、假释决定过程中的权力滥用问题，还是有一定可取之处的。但是，面对监狱提出的减刑、假释的建议，法院既没有采取听证的方式，通过公开、透明的司法程序对监狱的减刑、假释建议进行质证和辩论，也没有吸纳检察机关派员参与减刑、假释的决定过程，甚至就连申请减刑、假释的在押犯本人都没有参与这一决策过程的机会。至于犯罪案件的被害人，就更是被排除于减刑、假释的决策过程之外了。法院通过书面审批的方式作出减刑、假释的裁定，排斥了检察机关的参与，也使得检察机关对这些刑罚变更活动的合法性难以进行有效的监督。

而在保外就医、监外执行领域，监狱就连报请法院审批的程序都省略了，而直接报请监狱主管部门——通常是司法行政机关下属的监狱管理局——进行审批。作为对法院已生效判决所确立的刑罚执行方式的最大变更，保外就医无疑是极具争议的一项刑罚执行措施，尤其是被害人以及其他社会公众会对这种变更刑罚执行方式的决定存在各种各样的非议，直接导致监狱主管部门公信力的危机。这种刑罚变更方式一旦操之不当，还会带来监狱官员甚至司法行政官员的权力寻租行为，甚至出现司法腐败现象。而对于保外就医、监外执行，检察机关更没有有效制约的途径，监狱既不向检察机关报告这种执行方式的变更，也无需通过检察机关的审查批准。
在死刑执行过程中，个别法院也存在着自由裁量权滥用的情况，而检察机关对这种刑事执行活动的合法性缺乏有针对性的监督。比如说，极个别法院存在的向医疗机构贩卖死刑犯的人体器官问题，就属于一种令人担忧的问题。对于这一问题，检察机关迄今还没有加强法律监督的迹象。
在财产刑的执行过程中，检察机关对法院的罚金刑、没收财产刑的执行活动也缺乏有效的监督措施。个别法院动辄将罚金、没收财产所得的钱款，不是上缴国库，而是直接截留，或者采取其他变通手段，使其最终变成本单位的办公经费。另外，在罚金、没收财产刑罚的执行过程中，执行人员动辄作出减免刑罚的决定，享有较大的自由裁量权。
鉴于刑事执行领域存在着较为突出的滥用自由裁量权的问题，加强检察机关对这一领域的法律监督就变得格外重要了。在这一问题上，我们可以提出以下几个基本的改革思路：第一，可以考虑将“驻监狱检察官”制度改变为“巡回检察”制度。为避免检察官与所派驻的监狱形成利益共同体，或者产生较为严重的利害关系，有必要停止派驻检察官，而采取检察官定期巡回检查监狱刑事执行情况的制度；第二，有必要推动减刑、假释程序的公开化和透明化，确立司法听证制度，使法官在作出减刑、假释之前，举行公开的听证会，检察机关可以派员出席听证会，申请减刑、假释的在押犯以及该案的被害人都应当出庭作证，监狱官员当庭陈述减刑、假释的理由和根据，各方就减刑、假释的合法性问题进行质证和辩论；第三，保外就医、监外执行的权力应当由法院通过司法听证的方式行使，检察机关可以派员出庭，这样可以有效地行使法律监督权，同时吸收在押犯以及该案被害人出席听证过程，就在押犯是否符合保外就医、监外执行的条件进行公开的辩论；第四，对于死刑、财产刑的执行活动，检察机关不仅应当参与刑罚执行过程，而且还应拥有干预执行的权力，对于违法执行行为有权当场予以制止；第五，加大对刑事执行领域的监督力度，检察机关应当对在这一领域中存在的犯罪行为，及时地行使立案侦查权，通过立案侦查这一最后的“杀手锏”，来遏止那种滥用职权、司法腐败的行为。
六、对未决羁押的监督
作为公安机关的重要职能部门，看守所是专门负责羁押犯罪嫌疑人、被告人的法定场所。作为未决羁押场所，看守所承担着防止未决犯逃跑、自杀或者采取其他社会危害行为的功能，同时对未决犯的人身安全也起到一定的保护作用。但是，由于公安机关是大多数刑事案件的侦查机关，对这些犯罪案件的侦破负有责任，而负责羁押未决犯的看守所又在该机关的直接控制之下，因此，公安机关在行使侦查职能与行使未决羁押职能方面就可能存在程度不等的利益冲突。这种利益冲突主要表现在：作为未决羁押机构，公安机关应当秉承中立、超然的立场，对在押的嫌疑人、被告人负有防范和保护的责任；而作为侦查机关，公安机关则不得不通过运用各种司法资源来达到侦查破案的目标，甚至就连作为其监管对象的嫌疑人、被告人本身，都可以成为侦查破案的证据之源。结果，看守所就对公安机关的侦查活动承担一定的配合和保障职能。甚至在近年来，越来越多的看守所开始承担“深挖余罪”的职能，通过从在押嫌疑人、被告人获取新的犯罪信息和线索，来达到“挖余罪”、“找同伙”的目的。根据2006年的统计，全国公安机关看守所通过这种“深挖余罪”的方式破获的刑事案件，已经占公安机关破案总数的10%以上。个别地方的看守所通过这种方式破获的刑事案件甚至还要超过这一比例。而“深挖余罪”的数量和比例，有时还直接被作为看守所被评选为“一级看守所”、“二级看守所”的重要指标。
在公安机关直接控制看守所的司法体制下，看守所被赋予了延伸侦查或者侦查保障的职能。而通过行使这种职能，看守所对在押嫌疑人、被告人的人身自由乃至整个生存状态施加了全面的控制。为配合侦查部门的侦查破案活动，看守所几乎肯定会对辩护律师会见在押嫌疑人的行为施加干预甚至予以干涉；为了保障侦查部门有效地侦破案件，看守所也可能放任侦查部门将未决犯带出看守所，由其通过直接控制嫌疑人、被告人的人身自由，来达到获取有罪供述的效果，因此任意变更羁押场所、任意延长讯问时间甚至直接采取酷刑的行为就非常容易发生了；为了达到“深挖余罪”的效果，看守所不仅会对特定在押嫌疑人实施布控措施，而且还会动用“牢头狱霸”或者监仓内的特情耳目，对未决犯采取虐待甚至酷刑措施……结果，这种管理体制不仅纵容了刑讯逼供、超期羁押、虐待在押犯、剥夺律师会见权等程序违法行为，而且还会因为看守所采取“犯人管犯人”管理手段，而带来未决犯受到人身伤害甚至出现非正常死亡的事件。最近，由云南“躲猫猫事件”所引发的有关看守所体制改革的广泛讨论，就充分说明了这一问题。
按照我国的法律制度，检察机关负有对看守所实施法律监督的职责。一般情况下，我国各级公安机关都设立一所看守所，而各级检察机关则都在同级公安机关的看守所设有驻监所检察机构。从理论上看，这些驻看守所检察机构对看守所未决羁押行为的合法性进行监督，对于非法羁押以及侵犯在押嫌疑人、被告人权益的行为，可以直接采取纠正措施。但实际上，由于检察机关派驻的检察官长时间地在特定的看守所工作，而很少采取定期轮换制度，加上大多数检察官都可以直接从看守所获得一定的经济利益，因此，驻监所检察官能否秉持中立的立场对未决羁押活动进行有效的法律监督，就成为一个严重的问题。另一方面，相对于反贪部门、渎职侵权侦查部门、侦查监督部门以及公诉部门而言，监所监督部门在检察机关内部并没有受到应有的重视，检察机关派驻看守所的检察官未必都是素质较高、能力较强的检察官，而这些驻监所检察官对于看守所的未决羁押行为也缺乏强有力的监督手段，他们既不能直接接受在押嫌疑人、被告人的投诉，也不能对那些虐待在押犯的行为进行直接的调查，甚至在发生在押犯受伤或出现非正常死亡事件之后，驻监所检察官都无法自行委托法医或其他专业人员进行独立的鉴定活动。因此，驻监所检察官究竟能否对看守所乃至侦查部门的违法行为展开独立调查，并最终加以纠正，就成为另一个严重的问题。
应当承认，尽管法学界和司法界长期以来主张彻底改革看守所的管理体制，使看守所从公安机关的控制之下解脱出来，转由司法行政机关来加以统一管理，但由于种种原因，这一体制改革在短时间内还不具有切实的可行性。这种由公安机关直接管理和控制看守所的司法体制，可能还将持续相当长的时间。在这一现实面前，加强检察机关对看守所的法律监督，就属于一个既迫在眉睫又非常现实的问题。
为了对看守所的未决羁押行为进行有效的法律监督，检察机关需要对驻监所检察官制度进行大规模的改革。首先，应改革那种由同级检察机关派驻同级公安机关看守所的制度，建立由上一级检察机关对下级公安机关看守所巡回检察的制度。也就是说，负责对公安机关看守所进行监督的应当是上一级检察机关，而不应是同级检察机关，由此可以增强检察监督的权威性和中立性；上一级检察机关对下级公安机关看守所的监督，应当采取巡回检察的方式，而不宜继续采取驻所监督的形式，以避免检察官与看守所发生过于密切的利益关系，以至于失去应有的独立性。其次，检察机关应当重视监所监督部门的工作，提升该诉讼监督部门的地位，配备高素质的专业人才，避免那种将“老弱病残”检察官充斥监所监督的失败做法。再次，应当赋予负责监所监督的检察官一系列的调查权。这些检察官应拥有接受在押嫌疑人、被告人投诉的权利，并对这些投诉进行独立的调查；检察官应拥有定期或不定期巡视看守所的权力，以便及时发现可能存在的刑讯逼供、超期羁押、虐待在押犯以及其他违法行为；检察官应拥有独立的人身检查权，对于在押犯出现人身伤害和非正常死亡的，可以聘请与公安机关没有任何关系的专业人士，从事独立的鉴定；对于非正常死亡事件，负责监所监督的检察官应拥有全面的调查权，不仅要将公安机关看守所的官员作为调查的对象，不使其获得主持或者参与死因调查的机会，而且还要全权控制死因调查的程序，避免公安机关自行得出调查结论，避免公安机关自行对在押犯的尸体作出草率的处置。
七、结　论
很长一段时间以来，法学界的主流观点一直坚持一种“原教旨法治主义”的司法改革思路。根据这一思路，只有建立各种司法审查机制，扩大法院的司法裁判范围，加强法院在提供权利救济方面的作用， 那种理想的“法治秩序”才能建立起来。这种从西方法治经验中获得的改革灵感，在