简析巴西检察机关在公益诉讼中的角色

从世界范围来看，由于经济的快速发展引起了整个社会结构的变化，民事诉讼中以个人诉讼为主的诉讼结构在发生变化，公益诉讼和团体诉讼案件的上升已是普遍的趋势。为了适应变化，很多国家都在探索检察机关在民事诉讼中保护社会利益的新功能。在世界各国的检察监督制度中，巴西的检察监督制度独树一帜。从上世纪80年代以来，巴西通过修改宪法以及出台一系列法律，改变了检察机关单一的公诉机关地位，使其在民事诉讼领域、尤其是涉及社会利益的公益诉讼中扮演着极为重要的角色。改革后的巴西检察机关甚至认为自己在民事诉讼中的作用比其在传统刑事公诉中的作用更加重要和有活力。同属大陆法系又都处于发展中国家的巴西，其检察机关在公益诉讼中的经验对我国应该有一定的借鉴意义。

一、巴西检察机关在公益诉讼中的监督方式
巴西检察机关由于其维护公共利益的宪法地位，因此对于涉及公共利益的案件有检察监督的权力，在公益诉讼中检察机关起着至关重要的作用。检察机关不仅通过其司法职能，而且在更多的情况下主要是以法庭以外的机制，譬如民事调查、行为整改承诺等方式维护公共利益。这些方式互相衔接又互相配合，为检察机关提供了比较完整的监督措施。
（一）民事调查
1988年巴西《宪法》第129条第3款规定了民事调查权，并且该项权力专属于检察机关。民事调查的目的主要是确定侵犯公共权益的事实，认定损害的范围和严重程度，明确应当承担责任的主体，重点在于收集可能提起公共民事诉讼所必需的证据材料，但启动民事调查程序并非是提起公共民事诉讼的必经程序。民事调查可分为两类，一类是正式的民事调查，另一类是预备性调查，后者的目的是为了确定是否需要展开正式的民事调查。检察机关在调查时，有权要求有关私人或公共机构提供相关信息资料和文件，被调查的个人和机构不得拒绝。如果被调查对象拒绝提供相关资料或不配合检察机关的调查，情节严重时会面临刑事制裁。
民事调查通常是检察机关公益诉讼法律工作的起点。检察官在收到民众的投诉或其他政府部门的报告后，得知有分散性或集体性利益受到侵害或有侵害之虞时，可以展开民事调查。因为每个区域都驻有检察官办公室，因此公民的投诉很方便，检察官也能够对投诉做出较快的反应，尤其是在中小乡镇。检察官也可以根据自行收集到的信息展开调查。一项调查立案后，检察官要会见投诉人、可能的被告人，以及其他利害关系人或知情人并收集证据。民事调查通常有三种处理结果：第一，因缺少损害的证据而结束调查；第二，依据收集的证据提起公共民事诉讼；第三，调查过程中达成和解，并签署正式的和解协议。[1]需要指出的是，如果民事调查后得出的结论是指控的侵害行为不具备提起公共民事诉讼的条件，只有检察机关的成员才能作出结束调查的建议，该建议应当上报至检察机关更高一级的管理委员会即公共起诉部门高级委员会，并由该委员会批准结束民事调查的建议。[2]如果高级委员会没有批准终止民事调查的建议，调查材料将被退回到公共起诉部门并由新的检察官继续调查直至作出新的处理意见。[3]
（二）行为整改承诺
在调查过程中，经常会涉及检察机关和被调查人的谈判和解，双方达成的正式协议称为“行为整改承诺”。行为整改承诺也可以在公共民事诉讼进行的过程中达成，无论原告方是检察机关还是其他公益团体均可。行为整改承诺一般要解决侵害一方需要采取的补救措施，以及合适的金钱赔偿方案等。行为整改承诺是实践中解决公益侵权案件非常经济有效的手段，但对于其效力问题则有争论。很显然，行为整改承诺并不意味着允许检察机关可以放弃诉权，因为这些权益属于整个社会所有。[4]放弃诉权意味着检察机关的行为将违反《宪法》第127条的规定。当然，行为整改协议并非完全没有法律效力，否则该机制就完全失效了。
概而言之，该承诺有以下四个方面的效力：第一，确定了承诺方履行整改行为的义务；第二，形成了法庭外的执行依据；第三，中止行政处理程序；第四，承诺的整改行为履行完毕后结束调查程序。事实上，行为整改承诺如果在民事调查的范围之内，可以避免公共民事诉讼的提起，或终止该案件。行为整改承诺是很高效、有力的工具，可以避免冗长的和不必要的法庭诉讼，因此被检察机关所广泛使用，尤其是当检察机关的民事调查已经显示出提起公共民事诉讼的合理性时。[5]
如果承诺方不履行协议，检察机关可以申请法院强制执行。强制执行的案件几乎都会得到法院的支持，因为行为整改协议表明被申请执行人承认造成了损害并且接受了协议的条款。检察机关以行为整改承诺结案的案件要超过通过诉讼解决的案件。
（三）提起诉讼
《宪法》第129条第3款明确规定了提起公共民事诉讼属于检察机关的职权范围。宪法新的授权以及机构职责的扩大使检察机关能够代表社会利益提起公共民事诉讼，并致力于保障公共利益法律的实施，检察机关因此被誉为国家的“第四权”。从宪法上规定检察机关的该项职权并非偶然，它表明了检察机关以往在保护社会利益方面的巨大努力和投入。
检察机关在提起公共民事诉讼时首先必须确定所指控损害的类别以及应当负责的当事人。检察官在起诉中可以针对已经造成的损害，也可以针对潜在的损害。如果损害已经发生，法院可以命令侵害人进行赔偿，赔偿款交入国家设立的相关基金，或者命令侵害人采取一定得补救措施或发出禁令禁止作出某种行为。如果被告的行为有造成侵害的危险并且情况紧急，检察官可以在法院作出最终判决前请求法院采取保全措施，命令被告采取或者不得继续某种行为。检察官申请保全措施必须证明案件有充足的法律依据，并且证明所要保护的公共利益将受到不可弥补的损害，如果不采取保全措施则提起该公共民事诉讼的目的可能落空。[6]
尽管其他政府部门和社会组织依据有关立法也有资格提起公共民事诉讼，但检察机关提起的公共民事诉讼占到90%以上。公民个人和公益组织也有权提起公共民事诉讼，但他们更多的是选择向检察机关提供信息或者投诉。[7]以环境公益诉讼为例，行政机关和民间环保组织按照法律的规定都有提起环境公益诉讼的资格，检察机关也可以刑事起诉环境犯罪案件，但实践中检察机关提起的民事环境公益诉讼起着最为主要的作用。[8]
（四）参与诉讼
尽管检察机关提起的公益诉讼案件占大多数，还是有一部分案件是由公益团体或者公民个人提起的。在这些案件中，检察机关仍然起着重要的作用，主要体现在登记备案制度和检察机关的参与诉讼制度。前者是指其他团体提起公益诉讼时原告应当向检察机关备案，后者是指检察机关作为法律监督者介入他人已经提起的公益诉讼中。
1988年《宪法》第127条至第130条规定检察机关是“对于国家司法功能至关重要的永久性机构，负责维护法律秩序、民主体制和不可剥夺的社会和个人权益”。这里宪法使用“永久性机构”，表明该条款内容的稳定性，即其职能不能被其他的权力所取代。另外“，至关重要”意味着在一些案件中，如果检察机关的介入是强制性的，检察机关没有被通知介入时，该案件的程序就是绝对无效的。该条款同时也是从宪法上规定了检察机关作为法律监督机关的地位，即维护法律的秩序。该条款所规定的维护民主体制则是检察机关参与选举案件的宪法依据。[9]
另外，根据《巴西民事诉讼法》第82条规定，检察机关在民事诉讼中首要的职责就是法律监督，因此只有在法律明确规定和授权的时候检察机关才能作为当事人提起民事诉讼。在检察机关作为当事人起诉的案件中，检察机关其实也同时具有法律监督者的身份。因此，检察机关作为当事人参加诉讼并不排斥其在诉讼中同时作为法律监督者的身份。所以在检察机关提起诉讼的案件中就不能认为检察机关仅仅是一方当事人。事实上，检察机关参加诉讼本身就和其法律监督的职能是连在一起的。[10]当然从广义上讲，检察机关不论是作为当事人提起诉讼还是介入诉讼，都应当主要关注集体利益的保护，因为宪法规定检察机关是维护“不可剥夺的个人和社会利益”的机构。在介入个人权益的诉讼中，检察机关也主要是帮助那些没有能力维护自己权益的个人，或者基于案件的重要性，其影响已经超出个人处分范围之外的案件。
二、巴西检察机关在公益诉讼中成功的机构因素
巴西检察机关在公益诉讼中的成功，不能仅仅归功于其法律地位的改变，它和巴西检察机构本身的建设以及人员的素质是密不可分的。

（一）独立的法律地位
巴西《宪法》明确规定了检察机关是社会利益的维护者，并赋予其较高的独立性。《宪法》规定了检察机关在职权、行政以及财政方面均独立于国家政权结构中传统的三个分支。每个检察官都享有相对独立的权力，他有权选择如何展开民事调查和采取何种司法措施。为了保障检察官的独立性，宪法还规定其职业的终身性，并在降级、调任和降薪方面给予特殊保护。检察机关在财政和行政上也很独立，它有权独立设置新职位，编写自己的预算以及决定自己的薪资水平。虽然检察长由州长任命，但州长只能够从其他检察官推荐的三名检察官名单中选择。巴西检察机关从宪法层面上已经上升为一个权力强大并且独立的机构，这也是其被称为“第四权”的原因。
检察机关在其新角色中的成功表现反过来又进一步扩大了其权力范围。检察机关在保护公共权益中的积极参与对于巴西公益诉讼制度每个方面的发展都起着重要作用，尤其是在相关法律的起草、推动、先例的发展以及学理解释等方面。事实上，巴西检察机关的人员在一系列公益诉讼法律的起草过程中一直扮演着非常活跃的角色。因此，检察官是公益诉讼最为积极的实践者，同时还是公益诉讼法律解释中最为权威的学者。在与政府的关系中，巴西检察官也表现出很大的独立性。巴西检察机关将自己视为社会利益的代表，而不是政府利益的代表，因为政府利益有些时候和社会利益并不一致，事实上巴西检察机关在过去的几年经常将政府列为被告。[11]

（二）高素质的检察官队伍
自1988年《宪法》修正以来，为了适应公共民事诉讼的新职能，检察机关在机构上也经历了重新调整和改革。新的检察机关在规模和专业性方面都有明显的增强，检察机关对新招聘人员的要求越来越高，检察机关职位的竞争也日趋激烈。检察机关已经成为一个在保护公共利益方面人员配备素质很高、人员薪酬丰厚又充满朝气的机构。
在人员上，尽管巴西公共机构在上世纪90年代很少招收新人，但检察机关新招聘的人员确有大幅度的上升。检察机关人员的扩大也使得检察机关的业务水平更加专业化，尤其是在公共利益保护方面。成为检察官必须通过竞争激烈的公务员考试，被录用后的前两年是实习期，在基层检察机关跟随检察官学习。两年实习期满，就可以获得职位有保障的正式检察官资格，然后被分派至人口较为稀少的地区，一般是去农村地区作为该地区唯一的检察官。因为是唯一的检察官，因此要负责该地区包括刑事起诉以及保护公共利益在内的所有检察职责。之后，如果职位得到升迁，就会被调到人口更多、检察官也更多的地区，从而有机会使自己的工作更加专业化。几次提升后，检察官也有可能被提拔至首府城市。在首府城市，检察官会更加专业于一个更窄的领域，譬如专注于环境保护领域。最后，经过多年的职业生涯，检察官或能升任至“上诉法院检察官”，仅负责处理到上诉法院的案件，但案件涉及的法律领域更广。通常这个层级的检察官一般也担任机构的领导职务，如机构委员会的成员、秘书长、检察长等职务。
检察官招录考试竞争非常激烈，录取比例在百分之一到百分之三左右。而检察官的收入在公务员中是很高的，经过两年实习期的检察官，工资是刚进入政府工作公务员工资的四倍，是当地最低工资标准的三十五倍，而且随着工作年限的增加和职位的提升，工资水平的增长更快。工资水平从一定程度上也说明了检察官职业在巴西的社会地位很高，而且随着检察官门槛的提高，更进一步提高了检察官的社会地位。[12]
三、巴西经验及其对我国的借鉴意义
从法律地位上来看，我国的检察院并不像很多西方国家一样隶属于政府，相对于政府具有较大的独立性。在宪法的规定上，我国的检察机关除了公诉职能外，也是法律监督的专门机关。因此无论从宪法的规定还是机构的设置，我国检察机关应当说都具有很高的法律地位，其宪法地位与巴西检察机关相比较而言甚至更高。但毋庸讳言，相比于巴西的检察机关，我国检察机关在涉及公共利益的民事诉讼中的法律监督应该说还很不够。具体原因是多方面的：首先，法律的规定多为原则性的规定，公益领域的法律监督职能不明确；其次，检察机关对民事诉讼的检察监督措施规定还不完善；再次，我国还没有建立公益诉讼制度，检察机关通过公益诉讼的方式保护公共利益的潜在功能无法得到发挥。另外一个重要的原因是，我国法律对于涉及公共利益的民事诉讼检察监督多落于抽象规定，缺少可操作性的法律条文和实践经验的积累。而巴西检察机关目前的法律地位是从实践中逐步树立起来的，先有学者的提倡，再有检察机关在公益诉讼中的不断投入和努力推动，而后才有宪法和法律不断地提高和强化其法律地位，可以说是“自下而上”的实践型立法。
我国虽然有各种各样的公益团体，但作为民间团体它们所能起到的作用有限，尤其是在面对政府部门侵犯公共利益的时候它们更无所作为。因此，