对法官考评制度若干问题的探析

论文摘要：我国法官素质已经引起了社会各界广泛的关注。如何使我国法官成为法律职业群体中的精英，是一个非常重要的问题。必要和经常性的法官考评制度应当逐步健全，这有利于激励法官在审判工作中充分施展自己的才干．为法官个人或群体提供需要改进或变革的重要信息。合理的法官考评机制将有利于推进法官职业化建设。
论文关键词：法官素质：考评机制；必要性
在今日的中国，民众对司法权普遍缺乏应有的尊重，法律的权威性从未在民众心中建立。司法信誉不彰．一个重要的方面在于法官品质及审判品质的低落。随着法院各项改革的全面推开和深入，法官素质问题已无可争议地成为掣肘改革全局和决定改革成败的一个非常重要的问题。法官考评制度，就是对法官履行职责的情况进行考察和评价的制度，也有论者将法官考评制度称为法官考核机制．其基本含义是：法官考核机制是指由专门的考核机构对法官审判工作实绩和职业道德情况进行调查并作出评价的制度。
我们授予法官以“审判独立”的绝对权．但享有此影响人民生命、身体自由、财产权益的绝对权的法官是人，而不是神。如果没有相当的制衡、监督，难免会滥用权力，会反过来使人民受害。事实上，依我国司法过去的实证经验．法官的确有不少滥权和贪污的事情，以致司法不为人民所信赖及接受，甚至被评论为“司法已死了”!要医治这一司法弊病．法官考评实为对症良药。因此，法官考评制度的建立，不但有其理论基础，且具有实证经验上的必要。目前，我国在法官考评方面缺乏详细和具体的法律条文，即使有一些规定在实践中也往往会有很大的走样。在本文中．笔者先介绍一下美国在法官考评方面的运作，试图以此为我国法官考评制度的完善提供一些参考。
1国外的相关实践——以美国法官考评制为观察对象
美国的法官考评制度由来已久．在美国人看来对法官考评乃理所当然的。前美国最高法院首席大法官华伦·博格(warrene·burger)曾说：“在我们这样的国家，任何公共机构或者负责运作该机构的人，都不能免于公众的讨论。”
要具体考察美国的法官考评，我们先简单地了解美国的法官是如何选任的。首先，美国有五十一个不同的法律体系，亦即五十个州加上联邦法，每州选任与留用法官的机制都有些许不同，但整体而言，制度上同多于异。
我们以加利福尼亚州为例来说明这个问题。在加州，要成为法官，必须加入州法律工作者协会五年以上才能担任区法院法官．十年以上才能担任高等法院法官。任何合格律师均可参选法官。在选举期外如有空缺．由州长任命合格律师担任，大多数的事实审法官是因任命而就职。选举时，再以现职身份竞选．通常没有对手竞争。
州长任命所有最高法院(最高的上诉法院)与上诉法院(中级上诉法院)法官。此种任命，须经过司法任命委员会(commissionofjudicialappointments)的多数表决认可。该委员会成员有州最高法院首席大法官、司法部长与上诉法院的资深主审法官。委员会在投票表决是否认可前，举行公听会听取对被提名人资格的评语。
提名之前．被考虑提名的人选由州法律工作者协会的法官被提名人评议委员会(commissiononjudicialnomineesevaluation)调查．就其担任法官的资格、能力各方面向州长提出秘密报告。州长通过其任命权可以塑造州司法特色和品质。加州就事实审与上诉审法官分别举行选举。事实审法院的法官任期为六年．法官候选人以非党派方式竞争。在偶数年的六月及十一月选举。州最高法院与上诉法院法官任期是十二年，每四年接受一次投票。决定其是否继续留任，选票上简单列出是或否。如投票结果不留任，则由州长任命他人取代．四年后再接受投票考验。
加州的制度是很有代表性的，与其他州在处理法官选任、留用的方式上。在许多方面相同。美国各地法官考评的标准并没有太大差异。美国佛罗里达州的棕榈郡法律工作者协会分以下项目考评：
1)法律知识与适用：
2)中立、客观、公正与常识；
3)对当事人、证人、律师恳切倾听、礼节；
4)法庭秩序维护：
5)司法行政与案件管理能力：
6)守时以及作成裁定、判决的适时性。
律师就上述各项．针对每位法官给予“优秀、满意或有待改进”的评语。
进行考评的方法也很有讲究。协会会分发详细的问卷，问卷回收以后统计。除了问卷以外，协会调查员会进行上百次深入的访谈．访问最近与受考评法官有接触的律师．协会调查员也审阅法官的书面判决。根据这些调查资料，协会作成法官评议的结果，以叙述性的语句体现法官的表现情况。协会调查员不是律师就是法学院毕业的有法学学位的人。协会雇佣他们为全职工作人员．有坚强的法律背景是进行上述访谈或审阅法官裁决的前提要件。
以下是两份芝加哥律师协会准备的评议结果的真实案例。被考评的法官正寻求在一九九八年十一月普选中获得留任。该协会认为一位适任。另一位不适任：
robertw·bertucci——适任。
robetrw·betrucci，四十一岁．一九九二年就任法官，现任刑事庭法官，第二十六庭。他曾任夜间毒品庭以及第一区法院的法官。在成为法官前。他担任库克郡的州助理检察官。
betrucci法官被认为有良好的法律能力及无可置疑的品格。他对检辩双方均公正以对。办案勤恳守时。不过，有些律师报告说他的脾气不太好。根据他们所说，他会发脾气，有时不可预料。然而．这些律师大多也表示，betrucci法官在工作中成长．尽管他的脾气仍有问题，但已有改进。总而言之。本协会认为他适合留任。
susanj·mcdunn——不适任。
susanj．mcdunn，四十三岁，一九九二年被选为法官，她曾任职许多不同的职位。自一九九八年六月起任职郡法院。律师报告说mcdunn法官处事公正、勤勉、准时而且独立。不过。许多律师抱怨说她似乎对有效、及时处理大量的案件有困难。数个律师也报告说她在法庭发脾气，且似乎不能控制法庭秩序。此外．一些律师报告说她并没有适当的法律能力。这些律师表示，他们不认为她适当了解法律并予以适用，而且她欠缺对证据法的适当了解。本协会认为她不适合留任。
这两项评议结果使我们了解了美国典型的法官考评的最终产品是什么样子。可以发现这两份考评结果都包括正面肯定与有待改进之处。这些法官考评结果用于以下几方面：
1)提供公众资讯，作为法官选任的参考；
2)提供律师资讯，了解其要出庭面对的法官。例如。该法官的长处、弱点各为何处；
3)可作为正式的法官惩戒程序的证据；
4)提供全体法官有待改进之处的资讯：
5)提供个别法官有关其表现的批评与改进的方向．类似员工工作表现评估；
6)可以作为法官选举时。竞争对手攻击现职法官的“弹药”：
7)也可作为寻求连任法官选举时的“弹药”。
2建立法官考评制度需注意的问题

2．1要明确法官考评的目的
法官考评作为一项激励机制。不是为了“整人”，也不是为了瓜分利益。而是最大限度地激励法官创造性地努力工作，始终以高昂的士气、忘我的精神来达成目标。发挥自我的最大潜能。促进法官自觉提高自身素质。使优秀人才得到锻炼并脱颖而出。并最终达到培养法官的职业素养。提高法官队伍的整体素质。形成良好的法官职业气质的目的。
2．2“法官考评”与“考评结果”应予区别
考评委员会只负责考评的工作，将考评结果公布，它不过问法官奖惩升迁等有关事项。至于考评结果应如何加以评价?对法官事前奖惩有何影响?则是另外一回事，应由人大、法院等相关机构自行决定。
如此区别，实有必要。考评制度本身对法官已能发生相当大的监督力量，没有法官敢无视考评的结果，如果我们试图赋予考评结果一定的奖惩效果，基于对法官地位的应有保障．我们必然需要回答以下问题：考评所依据的资料是否符合严格的证据要求?有无给予法官以应有的答辩机会?考评程序是否符合严格程序正义?等等。这些问题一旦发生。其结果势必反而导致考评事务的无法开展。限制考评功能的发挥。
考评的结果。虽无直接的法律效果，但是。考评委员会会把它适当的公布并送给与奖惩有关的机关单位参考。它还是有可能成为另一类奖惩程序发动的基础。因此，它虽无直接的法律效果但却有间接潜藏的法律效果。不赋予考评结果以直接的法律效果，使考评委员会的职权只局限于规划并执行考评，而不具有奖惩的权限。可以保持考评委员会的“中性”及“超然”立场．防止其与司法行政权结合而侵害审
判独立。
2．3考评委员会的任务及组织
考评委员会负责规划、执行法官考评工作并适当公布其结果。委员会有委员若干人，由法官、律师、学者、民意代表、社会公正人士共同组成，其聘任须经法官投票过半数同意为之。以取得受考评法官的信任。委员会下设秘书处。承担日常事务。
3关于考评项目及方法的建议
关于法官考评的项目和方法。笔者尚没有很完善的考虑，只是想粗浅地谈谈自己的想法。限于篇幅，笔者觉得法官考评的内容应当包括以下几个方面：
3．1审判品质的评议
3．1．1程序正义品质的考评此项评议主要是针对法官审理案件，在程序上是否尊重诉讼法律关系参与人，给予当事人、代理人及律师充分的陈述机会。其评议方法有：1)开庭采取全程录像、录音，委员会得随时调取有关录像、录音予以评议；2)考评委员会可随时对特定对象，派员去法院旁听，以了解开庭状况。
3．1．2实体正义品质的考评此项评议主要是针对法官就具体个案裁判是否妥当。于案件确定后做品质评议。其方法有：1)考评委员会聘任资深法官、资深律师及法学教授组成个案评议小组，就个案评议。受评议案件之来源可以抽样，也可以接受申诉；2)就法官判决遭上级法院因事实认定不清或适用法律错误而改判、撤销的比例，作为一般品质的考评依据。
3．2品德、能力、办案态度等考评
就法官一般的品德考评。可以由辖区律师以多元及普遍性的方式参与问卷调查。
对受裁判之当事人进行问卷式的评议时，应区分受有利判决当事人及不利判决当事人的意见，而给予不同评价。因受不利判决当事人一般对承审法官为否定评价，事属常态，因而不予过分重视，但如竟有为肯定评价，则应予以重视；同理，如受有利判决之当事人为肯定评价，不必予以过分重视，但如克有否定的评价，则应予以重视。
考评结果。由考评委员会以适当方式公布并函送有关机关、单位参考。
考评标准必须明确．不能用“x法官得分是y”
这样单纯的总分方式。必须针对每个具体项目对法官评分。否则，仅打单纯的总分难以提供有用的信息，考评不仅仅在于目前的、短期的奖惩，而在于为法官提供哪些地方需要改进或变革的重要信息。
合理的法官考评机制有利于推进法官职业化建设。有利于逐步形成一个拥有共同专业的法律知识结构、独特的法律思维方式。具有强烈社会正义感和公正信仰的整体，从而形成特有的职业传统和职业气质的法官职业群体。