全面推进司法改革中立案登记制度之实施

　　2014年11月1 日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，新《行政诉讼法》于今年5月1日起实施。新行诉中改立案审查制为立案登记制，立案登记制有助于解决行政案件“立案难”题。然而，同时改为立案登记制后，行政案件数最可能会出现较大幅度的增长。在新一轮的司法改革的路程中，为了保证立案登记制度发挥预期的效果，应保证立案以审判为中心，确实保障公民诉权，依托司法改革的春风提高司法工作人员素养，建构法治社会，最终通过立案登记制等新行政诉讼制度的不断推进，实现解决纠纷的诉讼目的，提高司法公信力。

　　十八大以来简政放权不断推进，为了不断保障公民权利，提高公民监督，此次新行政诉讼法的修改加大了对原告方诉权的保障力度，强化了法院对行政行为的审查力度，完善了督促行政机关参加行政诉讼、执行行政裁判的制度和措施，对倒逼行政机关进一步推进依法行政、加强法治政府建设具有重要意义，解决了行政诉讼中存在的诸多突出问题，其中之一就是广为诟病的“立案难”。 新《行政诉讼法》体现并落实了党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的精神，改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。新《行政诉讼法》的实施，给法院提出了更高的要求，同时对公民的法治观念也是极大的考验，可以说登记立案制的实施可能大幅度增加法院审判，同时也有可能导致公民的滥诉，从而导致审判资源的浪费。所以，实施好登记立案制度是检验司法改革成败的试金石。

　　一、新行政诉讼中的立案登记制度

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对深化司法改革、建设法治国家做了全面部署， 其中提出改革法院案件受理制度，变立案审査制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。

　　第一，对符合法律规定的起诉、自诉和申请，一律接收诉状，当场登记立案。第二，对提交的材料不符合形式要件的，及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。第三，对在法律规定期限内无法判定的，应当先行立案。第四，对不符合法律规定的，应当依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由。当事人不服的，可以提起上诉或者申请复议。禁止不收材料、不予答复、不出具法律文书。第五，强化责任追究，对有案不立、拖延立案、人为控制立案、“年底不立案"、干扰依法立案等违法行为，依法依纪严肃追究有关责任人员和主管领导的责任。

　　如此立案程序实则对司法工作者的法律素养提出了更高的要求。在立案的过程中，由于司法工作者对行政诉讼目的的忽视加之缺乏对公民法治观念的引导很容易导致：(1)收案激增，案多人少矛盾加剧;(2)部分当事人滥用诉权，浪费司法资源;(3)审判程序性事项审查增多，裁定不予受理、裁定驳回起诉情况增多，既无法实质解决行政争议，更带来审理难度加大，信访维稳压力增高等问题。

　　二、立案登记制度如何保障公民诉权

　　畅通行政诉讼的入口，加强诉权保护已经成为立案登记制度的总原则。原《行政诉讼法》第42条对法院立案规定的相对简单，当然虽说后来《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第32条，对其进行了规定，但立法上留下了制度漏洞，即立案前的审查过于严格、接诉后不作答复无处理结果、起诉状的反复补正、不接收起诉状等。某些现实现象，也放大了制度设计上的缺陷，如有的行政纠纷产生后，行政机关不愿当被告。行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难，社会反响剧烈。

　　有破才有立，原先立案中存在的各种不足、不规范、不适应，需要破题、破解、破局。唯有改变积习、革除积弊，真正从保护诉讼权利的角度去思考、理解、落实、执行，新法下的法院立案登记制度才能焕然一新。

　　三、登记立案制度如何保障审判

　　登记立案不等于不审查，新法实施下的登记立案，需要重新确立审查标准，理顺审判机制，构建立、审的有效分工，促成新法实施后法院受案制度的转型升级。

　　新法规定的登记立案属于一种技术性的借鉴，是基于本土问题而采取的解决方式，以解决在受案范围内应该依法予以立案而不予立案的问题，解决实践中因法外因素故意规避不接收材料的问题。因此逻辑上，应按照这个程序步步推进，在立案阶段对形式要件进行审查，并对诉讼要件先进行初步审查，再对涉及实体事项的诉讼要件及实体要件在庭审程序中通过公开开庭方式由双方当事人在程序保障的条件下做出充分的论证后作出裁判。登记立案制度应始终遵循以审判为中心的原则进行。

　　立案前，立案庭进行形式性审查，包括：起诉状内容，可参照《民事诉讼法》规定，审查诉状必要记载事项;诉讼请求，必须以被诉行政行为为基础，指向明确具体的行政争议，诉讼请求的表述方式能明确为确认、履行职责、撤销等法律明定的判决方式，不允许意思含糊、不允许存在不确定性;事实理由要求为表述清楚行政决定或行政行为已成立及其具体内容、诉讼理由即可;同时包括当事人的签名是否有漏缺。如有必要记载事项欠缺的，经指导释明一次性告知补正，当事人不予补正或补正后仍不符合要求的，可以不予收取起诉材料。除诉状必要记载事项外“，起诉状内容欠缺或者有其他错误”还会涉及明显不符合受案范围、存在滥诉等较为特殊的情况，对此，进行释明后可以不接收起诉状。

　　案件受理后，行政庭对诉讼案件应当再作进一步的可审性审查。只有经过审查后合议庭认为符合新法规定的全部起诉条件的，方能转入下一阶段——对行政争议进行实体性审理。

　　四、立案登记制度如何解决行政纠纷，保障司法公信力

　　行政诉讼制度的本质特征是提供司法救济。新法在这一方面的体现主要是对立法目的和适用范围的修正。立案登记制度作为刑事诉讼中的一大环节，应该以此为原则。正如新法第1条规定，强调公正及时审理、解决行政争议、保护合法权益、监督依法行使职权。新法第2条规定的行政行为有别于具体行政行为，成为贯彻整个新法的基石、定海神针。新法第12条规定的合法权益也不再仅限于人身权、财产权。新法第25条将原告资格界定标准从与行政行为有“法律上利害关系”改为“有利害关系”。新法第53条规定诉讼时可以一并请求对规章以下的规范性文件进行审查。新法第61条规定对部分民行交叉案件可以一并审理民事争议。新法第46条将起诉期限放宽。这些新的规定，是对诉权限制的纠偏，也是对司法审查权的更多赋予。立案登记制度是实现这些目标的前提保障，以往以“具体行政行为”、“原告资格”等由头限制司法救济、阻碍行政诉讼发展的阻力应该得以大大减轻。

　　新法的实施，伴随着司法改革的不断推进，好比行政诉讼制度搭上了司法改革的顺风车，行政审判制度的改革同样也应该跟上时代的浪潮，新的情势下，立案登记制度及相关工作机制应当顺应立法变化、法治潮流，随着社会民主法治程度的发展和现实需求，依法逐步拓展权利保护的范围，真正在源头上加大司法救济的窗口，实现行政诉讼制度的立法本意。

　　作者：黄兆然 来源：西江文艺 2016年16期