财产征收程序研究

摘要：国家为了向社会提供公共产品、实现公共利益，必须享有在特定情况下对私人财产予以征收的权力。然而财产征收是剥夺被征收人的财产所有权的行为，必须要有程序来保障其合法性与正当性。财产征收的程序是对被征收人的一种法律程序保障，是财产征收制度中十分重要的组成部分，因而，征收程序备受各国立法的重视。
　　关键词：财产征收；公共利益；正当程序
　　
　　财产征收是剥夺被征收人的财产所有权的行为，必须要有程序来保障其合法性与正当性。财产征收的程序是对被征收人的一种法律程序保障，是财产征收制度中十分重要的组成部分。因而，征收程序备受各国立法的重视。财产征收程序的设置既要在规范和制约行政机关行使财产征收权的同时有效实现财产征收的目的，又要最大限度地保障被征收人的合法权益，维持公共利益与个人利益的平衡。同时，财产征收程序在体现公正的基础上还要追求效率。
　　
　　1 国外财产征收程序立法概况
　　
　　1.1 法国的财产征收立法概况
　　财产征收程序比较复杂和完备的国家应属法国。因财产征收强迫被征收人移转不动产所有权，而按照法国传统观念，只有普通法院才是私人自由和财产的最可靠的保障主体。经过普通法院审查后才可剥夺私人的财产权。基于此，法国的财产征收分为两个阶段：行政阶段和司法阶段。财产征收的行政阶段主要解决两个问题：一是审批财产征收的目的；二是确定可以移转的不动产。行政阶段中共设置4个程序：①事前调查。它是财产征收程序的开始，目的在于收集必要的信息，以供决定批准公用目的的参考，没有经过事先调查而批准的财产征收无效。②批准公用目的。这是行政阶段最主要的环节，是财产征收合法进行的前提，也是法院裁决所有权移转的依据。⑧具体位置的调查。在做出可以移转不动产的决定前，还要经过一次调查，确定可以移转的不动产的具体位置，以及应受补偿的所有者和其他权利人，并听取利害关系人的意见。④可以移转的决定。根据具体位置调查的结论，决定可以移转的不动产的界限，但不发生实际转让的效果。财产征收程序的司法阶段主要解决两个问题：即移转不动产的裁决及补偿金的确定。
　　1.2　美国的财产征收补偿程序的立法概况
　　在美国，征收主要分两种形式：第一种称为pohee power，通常直译为警察权，是政府为了保护公众健康、安全、伦理以及福利而无偿对所有人的财产施以限制乃至剥夺的行为。第二种是有偿征收，英文称为eminedomalndemnalion，指政府依法有偿取得财产所有人的财产的行为。我们讨论的主要是指第二种征收形式。美国联邦宪法第五条修正案关于有偿征收(eminent do-main)的规定具有决定性的意义，该修正案规定了征收的3个要件：正当的法律程序(due process oflaw)、公平补偿(just compen-safion)以及公共使用(publle use)。
　　首先，什么是正当的法律程序?通常征收行为应当遵循以下步骤：①预先通告；②政府方对征收财产进行评估；③向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约。被征收方可以提出反要约；④召开公开的听证会(public hearing)说明征收行为的必要性和合理性；⑤如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变；⑥法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换；⑦双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力；⑧如果双方不能达成一致。将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数；⑨判决生效后。政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。
　　第二，公平补偿(juet compensation)。主要体现在3个方面：①主体的公平。即有权得到补偿的不仅仅包括财产的所有人。还应当包括财产相关的收益人，如房地产的承租人。②客体的公平，即取得补偿的对象不仅仅包括房地产本身，还应当包括房地产的附加物，以及与该房地产商有关的无形资产(good will)。③估价的公平，这是指法律要求补偿的价金应当以“公平的市场价值(fair market value)”为依据。至于什么才是公平的市场价值，目前最有效的方式是：双方分别聘请的独立的资产评估师提出评估报告，如果各自的评估报告结论相差悬殊，则由法庭组成的陪审团裁定。
　　第三，公共使用。在此，法律对公共使用的内涵采用了广义的解释。首先，公共使用的规则排除了政府利用行政权利损害某个个体利益的同时使另一个体收益，比如征收a的住房给b开设零售商店，就不能构成公共使用。但公共使用并不意味着政府征收的财产只能或给一般公众使用，政府征收财产又立即转让给多数私人使用。同样构成公共使用。
　　
　　2　中国财产征收程序的立法现状及完善
　　
　　由于中国长期“重实体，轻程序”的观念，从而导致立法、执法和司法过程中，程序问题都不受重视。在财产征收补偿领域，本身立法规定就较为欠缺，已有征收补偿规范有概括、原则，很不具体，导致财产征收补偿程序往往无法可依，甚至有了规定也得不到很好的执行。违反正当程序是中国财产征收补偿过程中一个突出的违法问题。此外，中国已有财产征收补偿立法的指导思想存在严重问题，这直接影响到财产征收补偿程序立法的科学合理设计。中国财产征收补偿制度的设定通常是以方便公权力行使、强化国家管理为目标，以公权力为本位的色彩较为浓厚，公平服务理念和公民权利保护意识较为淡薄。这种情况突出表现在土地征收补偿、城市拆迁补偿等方面。
　　2.1 中国土地征收程序的立法现状
　　土地征收程序的设置正是为了平衡国家、集体和个人的利益，维护各方的合法权益，实现社会公平正义，并促进土地征收的顺利进行，带动经济和社会发展。土地征收程序在土地征收中起着重要的作用，中国《土地管理法》及其《实施条例》对土地征收的程序作了较为详细的规定。国土资源部又发布了《征用土地公告办法》与《国土资源听证办法》，对征地补偿程序作了部分规定。1998年《土地管理法》对土地征收程序进行了修改。因此，《土地管理法》修改后，中国就存在单独选址建设项目征地程序和为实施城镇建设规划分批次征地程序两种不同的征地程序。中国在2003年12月30日颁布了《国土资源听证规定》(2004年5月1日起施行)，规定了主管部门应当组织听证的事项。应当书面告知当事人有要求举行听证的权利。但针对土地征收合法性能否举行听证未明确规定，土地征收程序透明度和公示性不够、土地征收范围过宽以及征地受偿主体不明确等等。

　　2.2　中国土地征收程序的立法
　　正当的法律程序能够提供一种有效的监督，并限制政府权力的滥用。还能使相对人积极参与到土地征收法律行为中，从而使相对人权利得到切实保障，因此程序的完善在土地征收制度中显得尤为重要。中国应该借鉴先进国家成功的立法经验。吸收中国实践操作中成熟、合理的部分，补充、完善土地征收程序，使中国的土地征收程序更细致、科学和具有操作性。具体如下：
　　一是将土地征收程序明晰化。中国大陆地区可以借鉴台湾地区的做法，在土地征收法律中专设“征收程序”的章节。将土地征收程序清晰、集中的规定下来，并将其与农用地转用审批程序、建设用地审批程序等内容作更为明显的区分。=是设立土地原所有人(收)买回权程序。为了防止假借公用事业的名义滥用征收权，应赋予被征收土地的原所有人，在需用土地人逾期不使用或不按原征收核准的目的使用时，有以相当对价收回其土地所有权的权利，即收回权。中国《土地管理法》既然为土地的使用权已规定了收回程序，则更有必要设立农地所有权的收回程序。具体行使的要件包括：申请主体、适用买回权的情形、申请的期限、受理机关。此外，“无救济就无权利”，为了保障买回权的实际享有，立法还应规定倘若申请人买回的要求遭到拒绝，可以申请复议，也可以提起行政诉讼。三是土地征收范围的决定。政府有关部门应将决定征收的土地的范围予以公告并通知被征收者，允许被征收者乃至社会公众提出异议。如果对征地范围有争议的，可以向政府有关部门提出复议或者申诉，对复议或者申诉不服的，可以向人民法院提起诉讼；当然，也可以直接向人民法院提起诉讼。这样的规定，既有利于对行政机关行使权力进行监督，加强对其约束，防止其滥用征收权，同时也为被征收者提供了有力的救济途径，切实维护其合法权益。四是土地征收的补偿。征收者与被征收者对征地的补偿标准等问题进行谈判、协商，由政府和农户选派的代表组成委员会共同确定征收赔偿方案，意见不一时，由批准征收土地的人民政府裁决，对裁决不服的，可以向人民法院起诉，由人民法院裁定，以保证补偿方案的公正性。五是土地征收的执行与完成。如果双方达成协议或法院裁决维持征收决定，则可确定具体征收事宜。首先，由需用地人按照补偿方案缴纳土地征收补偿费用，之后双方到土地管理部门进行登记，需用地人获得征收土地的所有权。同时，也要设置科学、合理的救济措施，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径，有效地维护自己的合法利益。允许被征收者采取复议、申诉或者诉讼等救济措施。在条件成熟时，还可设立由专业人员组成的征地仲裁机构，主持有关征地过程中产生的异议仲裁，以更好地维护被征地者的合法利益。同时，中国可以考虑在政府内设立专门负责土地征收事务的机构，对土地征收进行统一管理。
　　综上所述，科学合理的征收程序起着重要的作用。但当前中国的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要进行改革、完善。以构建严格、周密的土地征收程序。进一步补充、完善土地征收程序中的具体制度。
　　2.3　中国现行房屋拆迁程序的立法
　　房屋拆迁实际上是国家针对相对人房屋的一种强制征收行为，也即房屋拆迁是公益征收行为，中国现行城市房屋拆迁的基本程序如下：—是申请。二是审批。三是房屋拆迁行政公告。四是签订拆迁协议。五是实施拆迁。拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁入或者房屋出租人在搬迁期限内拒绝搬迁的、拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。完善城市房屋拆迁的几点立法建议如下：
　　一是进行模拟拆迁。“模拟拆迁”的具体做法是：先确定模拟拆迁区块；充分调动模拟拆迁区块内的骨干力量和居委会干部说服本区块居民，由居民主动联名写申请拆迁报告，拆迁工作人员深入模拟拆迁区块，开展丈量、评估等拆迁前期工作，及时将有关情况向居民进行公告，对出现的矛盾和问题给予解释、说明和解决，尽量将矛盾化解在拆迁之前，由拆迁人与被拆迁人自愿签订拆迁安置意向书，最后拆迁主管部门才正式发出拆迁公告。二是补偿标准要合理。采取市场化的评估办法，使房屋拆迁补偿评估与市场交易价格接轨，这种“市场+保障”的补偿办法源于全国首创的南京拆迁新政策，即市场化评估加上政策保障托底。在地段补偿标准的基础上，委托独立的中介机构根据二手房价格给房屋定价，同时划定最低单价和最低总价两条保障线。三是加强对房屋拆迁的监督管理。首先，加强对拆迁人的监督管理力度，防止违法拆迁、损害被拆迁人合法权益的事情发生。其次，加强对被拆迁人的监督管理力度，对乘拆迁之机漫天要价、敲竹杠的，也应及时制止，依法维护拆迁人的合法权益。最后，拆迁补偿安置资金要合理监管，补偿安置基金的监管有多种途径：可以由房屋拆迁管理部门与被拆迁人代表共同监管。也可由专业机构如银行等统一保管，其使用由相关部门和拆迁地区的群众代表共同监管，实行专款专用。但不管采取哪种方式，拆迁补偿安置资金应当全部用于房屋拆迁的补偿安置。不得挪作他用。四是实行拆迁服务“动迁与评估相分离”。动迁工作由具有动迁服务资质的拆迁服务单位实施，评估工作由具有价格评估资质的拆迁服务单位从事，各负其责。动迁单位受拆迁人委托从事动迁工作，对拆迁人负责；评估单位居中服务，如实评估，对法律负责、对评估结果承担法律责任。