新形势下社区矫正的检察监督

　　论文关键词：社区矫正 角色定位 完善建议

　　论文摘要：社区矫正作为非监禁刑罚的执行方式，在我国现有政权及 法律 架构下，应当由 检察 机关进行法律监督。本文主要探讨了实践中社区矫正检察监督的具体作法，明晰检察机关在监督中的角色定位，探讨当前情况下社区矫正检察监督存在的问题，对此提出针对性的完善建议。

　　社区矫正（community correction），产生于上世纪七十年代的欧美国家，美 国学 者博姆指出，“从广义上讲，社区矫正系在看守所和 监狱 环境 之外监督犯罪人并向他们提供服务的一个领域，与非机构性矫正被同等看待”。[1]2009年10月，最高人 民法 院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》）指出，“社区矫正是非监禁刑罚执行方式，是将符合条件的罪犯置于社区内，由专门国家机关，在相关 社会 团体和民间组织以及社会志愿者协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪 心理 和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”根据上述意见，社区矫正适用范围主要包括被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、以及被剥夺 政治 权利并在社会上服刑的五种罪犯。

　　传统 刑法 基于报应主义和威吓观念，以刑法工具论为基础，更多地表现出泛刑主义和重刑主义的特征，认为罪犯服刑唯一的去处只能是监狱，对罪犯改造只能在监狱封闭的环境中才能实现。但监禁刑本身存在着较为明显的负效应，其弱化刑罚的 教育 矫正功能，增加罪犯刑满后再社会化的难度，从而极易引发重新犯罪。当前，刑罚轻缓化、开放化已经成为一种趋势，而社区矫正作为刑罚轻缓化、开放化的执行方式，有利于改造罪犯再社会化进程，实现“监狱人”向“社会人”的转变，合理整合司法、社会资源，应在刑罚结构中占较大比重。据司法部 预防 犯罪研究所 统计 数字，2000年，就缓刑和假释两项，加拿大适用社区矫正比例最高，达到79.76%，澳大利亚为77.48%，美国为70.25%，韩国为45.9%，俄罗斯为44.48%，在我国则不到15%。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）颂布后，在北京、上海等六省市有计划、有组织地展开了“让罪犯回家服刑”的社区矫正试点工作，2005年1月，试点工作又扩大到河北等12个省（自治区、直辖市），此后，又有9个省（自治区）开始试点工作。2008年12月，《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》(中发[2008]19号)对推进社区矫正工作提出了明确要求。2009年10月21日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在北京联合召开全国社区矫正工作会议， 总结 社区矫正试点经验，部署在全国试行社区矫正工作。该工作会议指出，截至2009年10月，全国共有208个地（市、州）、1309个县（区）、14202个乡镇（街道）开展了社区矫正试点工作，累计接收社区服刑人员35.8万人，解除矫正17.1万人，现有社区服刑人员18.7万人。当前，我国正处于改革发展的关键时期，维护社会和谐稳定的任务十分繁重。通过社区矫正，把那些不需要、不适宜监禁或者继续监禁的罪犯放到社区里，充分利用社会力量有针对性采取措施，对贯彻落实宽严相济的 刑事政策 ，最大限度地增加和谐因素，具有重要意义。

　　在我国“一府两院”的政治模式下，检察院是国家的法律监督机关。检察机关应当依据《 刑事诉讼法 》、《人民检察院组织法》和《通知》，对刑罚执行活动实行监督，而社区矫正属于刑罚执行方式，因此，如最高人民检察院副检察长孙谦在2009年全国社区矫正工作会议上所言，“开展对社区矫正的法律监督，是刑罚执行监督的重要内容，也是检察机关的一项重要任务，对于促进严格执法和公正司法，保障刑罚的依法正确执行具有重要作用。”

　　一、实践中社区矫正检察监督的具体作法

　　石家庄长安区人民检察院于2001年5月发出“社会服务令”，对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人实施一种附条件的不起诉，是检察机关首次探索参与社区矫正。上海是最早开始社区矫正试点工作的地区，2003年发布《上海市检察机关参与社区矫正工作试行办法》，明确规定了检察机关参与社区矫正工作的主要职责、职能部门及14项具体的监督情形等。[2]2004年，北京市检察院与其他部门联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的意见》明确规定：“检察院要加强执法监督，对不符合法律规定的问题提出检察建议。”“在判决、移交、教育、奖惩、解除等环节中，充分发挥检察监督作用。”重庆市检察机关积极投入社区矫正工作，突出对社区矫正交接环节的检察，共发现和纠正未及时交付执行、法律文书不齐、执行期有误等问题500余件。

　　近年来，各地检察机关积极探索，创新社区矫正监督，较为典型的主要有以下几种方式：1、在矫正机构内设置检察官办公室。如2009年5月7日，山东省青岛市市北区检察院在台东街道办事处设立检察官办公室，积极协调政府机关、司法 行政 部门、企事业单位及社会力量，共同开展社区矫正工作，目前已为46人办理救济和低保待遇，帮助7人实现就业。同年6月25日，福建省福州市鼓楼区检察院在在温泉社区司法所成立检察官办公室，依法监督该区域21名矫正对象的刑罚执行情况。该办公室充分利用新建立的“监外执行检察系统” 电子 系统，通过建立和完善相关 档案 资料，熟悉和掌握矫正对象的基本情况。2、推行“驻所检察日制度”。如2009年，南京市秦淮区检察院结合社区矫正监督实际，推出“驻所检察日工作制度”，在定期检察与不定期检察相结合的基础上，检察人员每月在辖区内各司法所驻所办公一日，依托这一工作新平台，深入基层司法所、社区，矫正对象家中开展经常性监督工作，重点对监外服刑人员交付执行情况、社区服刑人员是否遵守刑罚执行有关规定情况、矫正工作制度、措施和活动方式是否符合法律规定情况及帮教、法制宣传、教育培训工作情况进行同步检察监督。3、与矫正对象签订帮扶协议。如上述鼓楼区检察院干警在矫正对象的 管理 上做到“四包”即包管、包教、包扶、包人，进行了“一对一”签订帮扶协议。2009年3月，绍兴市女检察官协会社区矫正志愿帮教活动正式启动，8名女检察官和2名矫正对象首批签订帮扶协议，通过座谈会等方式，实行“一对一”帮扶。4、提出量刑等检察建议。如重庆市检察院正确运用检察机关的量刑建议职能，先后建议法院对主观恶习深、社会反映不好的112名罪犯不适用非监禁刑罚，保证了社区矫正适用的质量。先后建议对350名确有悔罪表现、社区群众反映较好的社区服刑人员进行奖励，其中提请裁定减刑6人；建议对200余名不遵守社区矫正工作规定的服刑人员予以惩戒，其中2名社区服刑人员因有严重违法行为被收监执行刑罚，1人因又犯罪被数罪并罚。针对社区矫正工作偏差及时提出检察建议，发现和纠正未落实相关制度52件。建议社区矫正组织对300余名人户分离、外出务工的矫正对象实行委托管理，防止这部分矫正对象脱管失控。

　　二、 检察 机关在社区矫正工作中的角色定位

　　社区矫正试点工作开展以来，确立了对矫正对象在 法律 程序上由公安机关执行、日常监管帮教工作由矫正机构进行的工作模式。在执行主体多元化、执行形式多样化的现实情况下，检察机关在社区矫正工作中的角色定位至关重要，而这需要理顺检察机关与公安机关及社区矫正机构的工作关系，并在此基础上明确检察机关在社区矫正中的职责与功能。

　　1、检察机关与公安机关之间的关系

　　社区矫正中，公安机关主要负责对监外罪犯的出入 管理 和法律程序的执行。根据《社区矫正工作流程》规定，人 民法 院对被告人判处缓刑、单处剥夺 政治 权利或管制时，应通知地区公安机关派员参加（公安机关可以委托矫正工作小组派员参加）。人民法院对罪犯裁定宣告假释时，应通知罪犯原居住地的地区公安机关派员参加。宣告完毕后，由地区公安机关将假释罪犯带回所在社区。因矫正对象违反有关监管规定必须给予治安处罚，或需要提出“撤销缓刑”、“撤销假释”、“建议收监”的，经社区矫正工作小组提出意见后，由当地公安机关依照法律程序办理手续。矫正对象被解除管制、恢复政治权利、假释期满、缓刑期满之日，应由当地公安机关向矫正对象居住地群众公开宣布，日常的监管和 教育 由矫正专职社工执行。可见，公安机关虽然不再是社区矫正的唯一主体，但无论根据《 刑事诉讼法 》还是《社区矫正工作流程》规定，其在社区矫正中依然行使刑罚执行权，对其执行刑罚的活动，检察机关有权依法进行监督，如对公安机关在矫正工作中出现的违法执行或侵害矫正对象合法权利的行为依法予以纠正。

　　2、检察机关与矫正机构的关系

　　社区矫正机构从法律意义来说并不是一个完整意义上的执法机关，他们行使的是既具有刑罚执行的工作主体的职能，又具有部门 社会 性工作特有的职能。因此，检察机关对社区矫正工作机构不能行使《刑事诉讼法》中规定的完整的监督权。在社区矫正机构这一复杂主体中，公安和 监狱 是以执法机关的身份和社区矫正机构专职社工的名义履行着对矫正对象监管执法活动，是检察机关监督的对象。通常的社区干部和社会志愿者则是担负帮教、援助等不具有法律意义的社会行为，不是检察机关监督的职责范围。

　　3、检察机关在社区矫正中的职责和功能

　　检察机关的刑罚执行监督不仅包括发现违法、纠正违法的监督职能，还包括堵漏建制的 预防 职能，因此，在对刑罚执行监督的过程中，检察机关在纠正违法或查办案件的同时，针对违法犯罪反映出的工作漏洞提出建议，建立预防违法犯罪的机制，是检察机关预防犯罪职能在社区矫正工作中的体现。因此，对于社区矫正工作非执法机关的行为，检察机关不能直接履行相应的法律监督，但是针对其中存在的疏漏和不完善的情况，提出检察建议或意见。

　　三、社区矫正检察监督存在的问题

　　社区矫正试点工作开展以来，相应的检察监督取得一定的成效，但是，由于社区矫正本身是一种新事物，缺乏配套措施，对其进行的检察监督处于探索阶段，不可避免地存在一些问题，主要包括：

　　1、法律规定不明确。各试点省市大多根据《通知》来制定相应的社区矫正地方性立法和规范性文件，尚没有出台一部统率和调整社区矫正活动的法律法规，使社区矫正执行等一系列工作既缺乏法律依据，存在法律冲突，也缺乏可操作性。如《通知》明确检察机关对社区矫正的法律监督，但检察机关在监督中拥有哪些权力，应尽哪些义务，通过何种途径行使权力，监督的对象，矫正对象申诉的处理等问题则缺乏明确规定。同时，社区矫正相关配套制度缺失，也制约检察机关监督权的行使，如检察机关监督须弄清矫正对象的具体信息，而该信息来自不同部门，如缓刑、管制由法院提供，假释、剥夺政治权利由各监狱部门提供，而长期以来没有形成规范的传递制度与信息共享制度，造成执行、监督机关没有收到或没有及时收到监外执行罪犯的相关 材料 ，使部分监外执行罪犯失控、脱管、漏管。

　　2、社区矫正执法主体、工作主体相分离，造成检察监督对象的模糊性根据 刑法 和刑诉法有关规定，非监禁刑的执法机关为公安机关，基层组织或者罪犯所在单位仅仅配合和协助公安机关进行帮教考察，但在社区矫正实践中，根据《通知》及地方制定的矫正工作流程，真正承担起日常社区矫正任务的是社区矫正机构，即在公安机关作为社区矫正执法主体的前提下，司法 行政 机关却担负具体的矫正工作，成为社区矫正的工作主体。这种情况下，人民检察院究竟应以执行主体即公安机关为监督对象，还是以工作主体即司法行政部门为监督对象，或以两者同时作为监督对象呢？这造成社区矫正检察监督对象的模糊性。

　　2006年李某犯盗窃罪被重庆市大足县人 民法 院判处有期徒刑两年六个月，缓期四年，李某在社区矫正执行过程中多次向所在司法所请假想外出打工，未果，便擅自离开外出打工，司法所立即报告并通知公安机关，公安机关接报后未及时采取相应措施，导致该罪犯脱管。该案中司法所没有强制执行权力，而派出所又没有实际进行 管理 ，直接导致双方都认为自己对于矫正对象脱管不负责任，大足县人民 检察 院很难决定责任到底由谁来承担，导致对社区矫正执行的监督困难。

　　3、检察机关自身定位不准确，机构设置不健全。当前，检察机关对社区矫正往往重配合轻制约，即社区矫正中，检察机关的身份往往是社区矫正工作的参与者、司法 行政 机关的帮手而不是独立的监督者。如《上海检察机关参与社区矫正工作试行办法》第2条规定：“市各级检察机关应当积极参与社区矫正工作，结合履行检察职能，支持配合社区矫正工作机构的领导下，积极主动地开展工作，努力完成社区矫正工作机构分配的各项任务”，该规定根本没有提及检察机关的监督地位。在检察机关机构设置方面，目前只有在辖区内有 监狱 或看守所的检察机关内部才设有刑罚执行监督部门，该机构的工作重心是看守所和监狱，其工作流程和模式基本围绕着看守所和监狱展开，对社区矫正比较陌生，只能临时抽调人员参与社区矫正工作。对社区矫正的监督，其行使的职权也远远超过了现有监所检察部门行使职权的范围，直接导致检察机关对社区矫正重视力度不够。

　　4、监督方式的事后性及监督手段的单一性。根据现行 法律 ，检察机关对减刑、假释、暂予监外执行的监督属于事后监督。检察机关无法介入减刑、假释、暂予监外执行的申报和审批过程，执行机关也不移送相关 材料 ，检察机关审查的对象仅仅是人民法院作出的裁定书，无法进行有效的实质审查。同时，根据最高人民检察院2008年颁布的《人民检察院监外执行检察办法》，无论是交付执行、还是变更执行、终止执行等，检察手段无非是书面检察、实地考察，与有关人员或组织谈话；对于交付执行的有关法律文书的传递，主要依靠法院送判决书、外地监所部门邮寄等方式进行。上述方式具有时间上的滞后性。在实践中，监所检察部门感到这种事后监督存在监督效果不佳、司法资源浪费等问题。[3]

　　目前的社区矫正实践中，检察机关监督手段较为单一，主要通过发出纠正违法通知书和检察建议等，如《 刑事诉讼法 》第222条规定，“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后20日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后1个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”最高人民检察院的相关批复指出，检察院认为法院的最终裁定仍然不当的，还可以提出纠正意见，但如果法院仍然作出同样裁定，检察院则没有进一步的监督措施。2010年《意见》第三点指出，“人民检察院要加强对社区矫正各执法环节的法律监督，发现有违法情况时应及时提出纠正意见或者检察建议，保障刑罚的正确执行。”但纠正意见书和检察建议没有相应的法律执行力，[4]被监督单位可执行也可不执行。

　　5、社区矫正对象合法权益的救济渠道和程序不完善

　　社区矫正中，矫正对象合法权利容易被执行机关所忽视，有时甚至对这些合法权利不依法定程序而予以侵犯或剥夺，但由于矫正对象合法权益救济程序缺失或渠道不畅，往往得不到及时合理的救济。另一方面，社区矫正检察监督中，由于无明确的法律依据和人员配备、经验不足，检察机关无法及时提出纠正意见。此外，社区矫正中普遍采用的公益劳动、日常奖惩等矫正措施，直接涉及矫正对象的实体性权益，往往由矫正机构和社区矫正人员操作，缺乏必要的制约，也缺乏法律法规的支撑，得不到社区矫正对象的认同，严重影响矫正工作的权威性。

　　四、社区矫正检察监督的完善建议

　　针对社区矫正实践中检察监督存在的问题，笔者建议，从以下几个方面对检察监督予以完善。

　　1、在立法上，应借鉴发达国家社区矫正成功经验，结合我国社区矫正试点工作开展的实际情况，修改目前相关法律规定，制定一部统一的与《 刑法 》、《刑事诉讼法》及《人民检察院组织法》相协调、相配套、相衔接的《社区矫正法》来统率和协调社区矫正活动，对社区矫正的法律性质、适用范围、监督管理措施、保障体系、工作程序及社区矫正机构和人员设置、职责、权利义务、执法监督、法律责任等方面作出明确规定，特别要明确公益劳动、日常奖惩等矫正措施的法律性质，解决社区矫正检察监督法律依据不足、监督主体模糊等问题。同时，制定与《社区矫正法》相配套的人民检察院社区矫正实施细则，其内容包括谈话制度、回访制度、救济制度、矫正对象申诉、立功及减刑制度等可操作性强的矫正考察评价体系，使社区矫正有法可依。

　　2、在检察机关内设立专门社区矫正监督机构。从社区矫正工作开展较好的国家来看，社区矫正工作均有相对专门的检察监督机构，如加拿大设有专门的司法检察监督机构，即联邦矫正 调查 员办公室。建议在当前情况下，可在现有监所检察部门的基础上，增设专门负责社区矫正监督的分部门和人员，或者将监所检察机构升格为 刑事执行法 律监督机构，并在社区中设立检察派出机构和专门人员。待条件成熟，成立单独的社区矫正检察部门，其职能是按现行法律和社区矫正规定，对社区矫正决定的做出、运作、社区矫正机关及其工作人员执行职务、社区矫正对象权利保障进行检察监督。

　　自2004年8月启动试点工作后，山东省检察院成立了社区矫正监督工作领导小组，各市、县检察院也成立了相应的组织，出台了社区矫正监督工作的文件和规定，并将对社区矫正工作的监督延伸到乡镇、村居的社区矫正监督管理、 教育 矫正活动，形成了覆盖社区矫正全区域的监督工作体系。重庆市万州区检察院在太白街道设立社区矫正检察官办公室，江苏省泰兴市检察院成立社区矫正工作领导小组等，都取得良好的成效。上述地方的经验值得推广。

　　3、将事后监督改为事前监督、事中监督和事后监督并重，将静态监督改为动态监督。人民检察院对社区矫正监督的视角应延伸至矫正前对剥夺 政治 权利、管制、缓刑、假释和监外执行的适用过程，即赋予检察机关量刑建议权。人民检察院在对可能判处管制、宣告缓刑及单处剥夺政治权利的被告人提起公诉时，可以与司法行政机关密切配合，对犯罪嫌疑人的人身危险性、平时表现等情况进行调查评估，提前掌握相关情况，确定其是否具备社区矫正的条件，如符合条件，可提出社区矫正的建议，人民法院可以参照此建议进行决定，如果人民法院的判决明显不公，人民检察院可以通过抗诉等形式行使监督权。同时，提前介入假释和暂予监外执行活动的监督，认真审查执行机关提请假释和暂予监外执行的材料，发现问题及时提出纠正，防止违法假释、暂予监外执行情况的发生。

　　同时，可尝试在各级监所 检察 部门内设立矫正对象信息网络中心，该中心连通公安机关和社区矫正机构的相关网络，可以便捷地浏览所在区域所有社区矫正对象的资料，包括个人基本情况，犯罪的性质、罪名，所判的刑罚种类，刑期或罚金数额，以及社区矫正部门对其开展社区矫正形成的情况，为社区矫正实施动态化监督。

　　4、拓宽检察机关履行职能的方式。除了发出检察建议、纠正违法通知书，还应通过职务犯罪立案 侦查 权，加强对社区矫正的通知。应明确检察机关制作的纠正违法通知书的 法律 效力，即对检察机关发出的纠正违法通知书，接收单位必须按照纠正违法通知书中的要求，限期审查自己的行为是否违法，如果确有违法情况的，要及时纠正或采取有效措施，并将纠正或改进情况书面通报发出纠正违法通知书的检察机关；如果认为没有违法情况的，应当及时书面回复发出纠正违法通知书的检察机关。监督对象没有正当理由拒不纠正违法的，提出纠正违法意见书的检察院应当按监督程序向人 民法 院提出抗诉。

　　在矫正监督中，发现矫正对象长期脱管、漏管等情况时，检察机关可向公安机关提出顺延执行期限的建议，建议矫正机关向公安机关提出延长执行期限的意见；对矫正对象在矫正期间有违反 社会 治安 管理 条例的违法行为及构成犯罪的，履行立案监督职能，建议、监督公安机关及矫正机关对其予以治安处罚或收监或追究刑事责任。此外，对于矫正对象实行的司法奖惩有错误或与事实不符的，人民检察院可向矫正工作小组提出撤销奖惩的建议。

　　检察机关要把查办职务犯罪案件与社区矫正的监督检察在机结合起来，确保社区矫正对象符合法律规定的条件，避免社区矫正过程中贪污贿赂现象与渎职行为的发生，并对发生的贪污贿赂犯罪和渎职犯罪案件进行立案管辖。

　　5、建立公、检、法、司、 监狱 及社区矫正组织机构之间的工作衔接机制，必要时建立相互间的联席制度。要做好法律文书的送达和有关情况的通报，相关机关在向社区矫正机构送达相关文书的同时，另抄送一份送达检察机关备案；社区矫正机构执行矫正终结、变更或终止的行为时，应当将相关的法律文书送检察机关备案。公、检、法、司、监狱及社区矫正组织机构通过建立联席制度，共同研究、解决社区矫正试点工作中遇到的重大问题，可以在政法委的协调和主持下定期或不定期召开联席会议，交换和沟 通信 息，畅通社区矫正过程中的信息沟通渠道。

　　参考文献

　　1、黄瑞：《社区矫正中的检察机关角色定位与程序设计》，载《人民检察》，2009年第19期。

　　2、陈义华等：《论检察机关在社区矫正工作中的地位及作用》，载《法治论丛》，2005年第5期。

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　　4、杨家庆等：《人民检察院社区矫正监督权诠释》，载《人民检察》，2006年第3期。

　　5、贾学胜：《社区矫正试点中的检察监督新解》，载《常熟理 工学 院学报（ 哲学 社会科学）》，2008年第3期。

　　6、程林等：《论检察机关在社区矫正中的法律监督》，载《河南科技大学学报（社会科学版）》，2009年第2期。

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　　8、孟晓燕：《我国社区矫正制度运行中的主要问题探析》，载《犯罪与改造研究》，2005年第7期。

　　[1] 郭建安、郑霞泽：《社区矫正通论》，法律出版社2004年版，第23页。

　　[2] 陈义华、龚宜：《论检察机关在社区矫正工作中的地位及作用》，载于《法治论丛》，2003年第5期，第127—130页。

　　[3] 刘颖：《加强刑罚执行监督能力》，载于《国家检察官学院学报》，2005年第2期。

　　[4] 依据最高人民检察院2008年颁布的《人民检察院监外执行检察办法》，如果被监督单位不纠正违法，对违法纠正通知书或者检察建议置之不理，可以向上一级人民检察院报告，由上级人民检察院向同级被监督单位提出，但这只是将矛盾转移到上级部门之间，问题仍然可能不能解决。