试析法官独立
发布时间：2015-07-04 09:47
论文关键词：法官独立；司法制度改革
论文摘要：法官独立是司法独立的必然要求。但在我国，法官独立的实现还有相当的距离。只有从整体上推进司法体制改革，才能最终实现法官独立。
司法独立是现代法治的一项基本原则，法官独立是司法独立的必然要求。但在我国，由于认识上的偏差和制度设计上的缺陷，法官独立的实现还有相当的距离。积极推进司法体制改革，实现法官独立，对于促进司法公正，提高司法效率有着积极的意义。
1.法官独立是司法独立的必然要求
司法独立要求司法权的行使过程完全自主，即只服从法律而不被外部因素特别是政治系统中的其他因素所干扰。司法独立作为司法文明的一项基本原则已被国际社会广泛接受，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立或法官独立，占73.9%①。
完整的理解司法独立，应包括三个层面的内容：其一是司法权独立于立法权和行政权。司法独立意味着司法权从立法权与行政权中分离出来，司法权在国家权力结构中处于不依赖于其他权力的地位，其行使不受其他权力的干预。正如孟德斯鸠所言，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫者的力量”②。其二是法院的独立。司法独立的实现，要求法院具有独立的、自主性的地位，不能受到其他主体的干预。不仅不能受到法院系统外部其他主体的干预，也不能受到系统内部其他法院的干预。其三是法官的独立。法院作为审判机关，其审判权的行使必然要通过法官来实现，因此法官独立也是司法独立的必然要求。正如马克思曾指出，“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律……独立的法官既不属于我，也不属于政府。”③美国著名法学家亨利·密斯对此也曾有一段精辟的论述，“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。宣布决定的法官，其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响，他也不是法官”④。
2.实现法官独立的障碍分析
我国宪法明确规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，人民法院组织法和三大诉讼法也作了类似的规定，但在实践中，法院独立行使审判权却常常受到法外干涉，法官独立的实现任重而道远。究其原因，主要有以下几点：
2.1对司法独立在认识上存在偏差。对于宪法和法律规定的“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，长期以来，有部分学者认为是“法院作为一个整体行使审判权时独立”⑤，而否认法官在法院内部的独立，认为“不是合议庭独立审判，更不是审判员独立审判”⑥。
2.2立法对法官独立的规定不到位。虽然我国宪法、人民法院组织法和三大诉讼法明文规定了法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但能否被除此之外的其他主体干涉，并没有明确规定。其实，早在新中国成立不久，1954年宪法就规定了“人民法院独立进行审判，只服从法律”，1954年的法院组织法也作了同样规定。但1982年宪法却将“只服从法律”修改为“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，1983年修订的法院组织法和三大诉讼法也作了同样的规定。虽然法官法第八条将法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”规定为法官的权利，但也没有明确规定“法官只服从法律”。
2.3司法体制存在弊端。建国后相当一段时间，我国都把法院作为政府的一个部门。实行一府两院体制后，法院建制也都是同行政区划捆绑在一起的。一方面，地方各级法院法官的人事任免权归属地方。根据我国宪法、人民法院组织法和法官法的规定，地方各级人民法院由地方各级人民代表大会产生，并对产生它的地方国家权力机关负责；地方各级法院院长由各地人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请人民代表大会常务委员会任免。在实践中，地方各级党委对地方各级法院院长、副院长等的选任又起着至关重要的作用。另一方面，地方各级法院的经费来源于地方财政，其物质保障也是依靠地方政府。而且在实践中，很多地方法院的法官还要同行政机关一样，参与地方的一些行政性工作，例如扶贫、招商引资等等。正如肖扬所说，“人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力的地方化”⑦。
2.4法官素质亟待提高。据1997年统计，在全国25万法院干部中，研究生层次仅占0.25%，本科层次仅占5.6%⑧。2001年法官法修订后，提高了进入法官队伍的门槛，在职的众多法官也纷纷参加各种各样的培训，提高学历层次。到2005年，全国法官中具有大学本科以上学历的增至9万余人，占法官总数的比例提高到51.6％⑨。不可否认，这种突击补课式的培训在一定程度上对法官的专业素质也有一定的提高，但这些培训大多水分较大，标准不高，教育质量和培训效果不容乐观。虽然从表面上看法官的学历层次有了大幅度的提高，但并不能准确反映法官队伍的整体专业素质水平。
2.5相关的制度设计存在问题。在审判运作机制上，法官审理具体案件时，要向庭长、院长请示，法官没有独立的决定权；遇有重大的或疑难的案件，要经审判委员会讨论决定，使审判委员会取代法官、合议庭成为众多案件的裁判者；有时甚至还会以口头或书面的形式向上一审级的法院请示，给上审级法院干预下审级法院的审判有了可乘之机。在法官管理上，法官的职务任免、工资收入都受制于地方，使得法官在履行职责时容易受到法外干预。从法官身份保障机制上看，法官职务缺乏很好地保障，组织人事部门可以定期或不定期地将法官调离交流至法院系统外部，使法官的职务处于不确定状态。从法官物质保障上看，法官的收入不太高，使得法官在履行职务时很难超脱。
3.推进司法体制改革，实现法官独立
法官独立的实现，不仅仅是法官制度本身所能解决的问题，而是涉及整个审判体系、司法制度、人事制度、组织制度的一个系统工程，是一次涉及整个司法体制的、全面的、系统的深层次变革。它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且和整个司法体制改革，乃至整个政治体制改革的进程密切相关；它不仅是司法体制内各部各因素的自我完善，还有赖于司法体制外部环境的优化。因此，必须从整体上推进司法体制改革，才能实现法官独立，从而为司法公正和司法效率奠定基础。
3.1提高法官选任条件。对法官法律专业素质的要求要进一步提高，对法官的任职最低年龄、法律工作经验、法律职业道德的要求也应逐步提高，以保证新进入法官队伍的法官具有较高的素质。法官的任职条件要高于检察官和律师的任职条件，要逐步建立从具有法官助理、检察官、律师、法学教授等法律工作经验的人当中选任法官的制度，并建立健全从检察官、律师、法学教授向法官流动的机制。建议在条件成熟时，修订法官法，规定通过司法考试后如在法院工作，只能先担任法官助理，法官助理任职满五年后才能具备法官任职资格；任职满五年的检察官、律师或法学教授也具备法官任职资格。
3.3对法院工作人员实行分类管理，减少和控制法官数量。要建立健全法院工作人员进行分类管理机制，将法院工作人员分为法官和司法辅助人员两大类。法官队伍是法院的主体，仅承担审判工作任务。司法辅助人员是辅助法官进行审判工作的人员，主要包括法官助理、书记员、执行员和法警，他们的主要职责是协助法官完成审判的辅助性工作。要合理确定法官员额，逐步减少和控制法官数量。由于对法院工作人员实行分类管理，明确了司法辅助人员的职责，法官得以从复杂的事务性工作中脱离出来，因此，法官数量可以大幅度减少。当然这个过程是渐进的。
3.4完善法官培训制度。要进一步健全法官培训制度，完善培训内容，改革培训方式。在培训内容上，必须紧扣司法实践，提高其审判业务技能，提高其解决实际问题的能力，同时，对法官职业道德的培养，以及法学之外的其它学科、其它领域知识的培训也应加强。在培训方式上，要改变填鸭式的灌输教学方法，采取互动式、研讨式、案例式培训方法，提高其学习的自主性和实用性，以取得较好的培训效果。要通过法官培训，努力使法官在知识、能力、思维、道德、人品等诸方面都要获得提高。
3.5改革法院财政经费保障机制。法官审判权的行使、法院的运转和司法职能的实现，不应当存在物质利益的干扰。为此，建议将法官的收入和法院的办公经费都改由中央财政直接拨付，地方财政不再承担，从而避免和减少地方对法官行使审判权的干扰，促进法官独立、公正地履行职责。
3.6逐步提高法官待遇，完善法官身份保障制度。应逐步提高法官的物质待遇，法官的在职收入和退休金均应高于其它公务员，从而为法官独立奠定物质保障。同时，要建立法官不可更换制，法官一经任用，便不得随便更换，只有在严重违法或出现其他法定情形才被弹劾、撤职或令其提前退休，否则，不得调离法官岗位。建立健全法官身份保障制度，免除其后顾之忧，可使法官不致因正当执行职务而失去自己的职位，有利于法官放心地、公正地、独立地行使审判权。
3.7明确规定法官独立审判，只服从法律。在提高法官任职条件和加强法官培训的基础上，法官队伍整体素质得以提高；在提高法官物质待遇、完善法官身份保障机制和法院财政经费保障机制的基础上，法官独立审判的各种条件基本具备。这样，法官整体素质提高了，法官履行职务时可能遇到的法外干扰的体制障碍也排除了，再在立法上明确规定“法官独立审判，只服从法律”，完全具有可行性。
参考文献：
[1][荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐.《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第75页.
[2][法]孟德斯鸠.《论法的精神》，商务印书馆，1961年版，第156页.
[3]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第76页.
[4][美]罗杰·科特威尔.《法律社会学导论》，潘大松译，华夏出版社1989年版，第307页.
[5]参见柴发邦.《民事诉讼法学》，法律出版社1987年版，第71、72、74页.
[6]参见鲁明健主编.《中国司法制度教程》，人民法院出版社1991年版，第110页.
[7]肖扬.《人民法院司法改革明确八大目标》，《中国青年报》2002年12月9日.
[8]卫理.《中国需要大批法律人才》，《法制日报》1997年10月3日.
[9]翟墨.《该如何判断法官检察官的整体素质》，《中国青年报》2005年7月21日.
论文摘要：法官独立是司法独立的必然要求。但在我国，法官独立的实现还有相当的距离。只有从整体上推进司法体制改革，才能最终实现法官独立。
司法独立是现代法治的一项基本原则，法官独立是司法独立的必然要求。但在我国，由于认识上的偏差和制度设计上的缺陷，法官独立的实现还有相当的距离。积极推进司法体制改革，实现法官独立，对于促进司法公正，提高司法效率有着积极的意义。
1.法官独立是司法独立的必然要求
司法独立要求司法权的行使过程完全自主，即只服从法律而不被外部因素特别是政治系统中的其他因素所干扰。司法独立作为司法文明的一项基本原则已被国际社会广泛接受，据对世界142部成文宪法的统计，有105部宪法规定了司法独立或法官独立，占73.9%①。
完整的理解司法独立，应包括三个层面的内容：其一是司法权独立于立法权和行政权。司法独立意味着司法权从立法权与行政权中分离出来，司法权在国家权力结构中处于不依赖于其他权力的地位，其行使不受其他权力的干预。正如孟德斯鸠所言，“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权和立法权合二为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫者的力量”②。其二是法院的独立。司法独立的实现，要求法院具有独立的、自主性的地位，不能受到其他主体的干预。不仅不能受到法院系统外部其他主体的干预，也不能受到系统内部其他法院的干预。其三是法官的独立。法院作为审判机关，其审判权的行使必然要通过法官来实现，因此法官独立也是司法独立的必然要求。正如马克思曾指出，“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律……独立的法官既不属于我，也不属于政府。”③美国著名法学家亨利·密斯对此也曾有一段精辟的论述，“在法官作出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权势或压力所控制或影响，法官就不复存在了。宣布决定的法官，其作出的决定哪怕是受到其他意志的微小影响，他也不是法官”④。
2.实现法官独立的障碍分析
我国宪法明确规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，人民法院组织法和三大诉讼法也作了类似的规定，但在实践中，法院独立行使审判权却常常受到法外干涉，法官独立的实现任重而道远。究其原因，主要有以下几点：
2.1对司法独立在认识上存在偏差。对于宪法和法律规定的“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，长期以来，有部分学者认为是“法院作为一个整体行使审判权时独立”⑤，而否认法官在法院内部的独立，认为“不是合议庭独立审判，更不是审判员独立审判”⑥。
2.2立法对法官独立的规定不到位。虽然我国宪法、人民法院组织法和三大诉讼法明文规定了法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但能否被除此之外的其他主体干涉，并没有明确规定。其实，早在新中国成立不久，1954年宪法就规定了“人民法院独立进行审判，只服从法律”，1954年的法院组织法也作了同样规定。但1982年宪法却将“只服从法律”修改为“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，1983年修订的法院组织法和三大诉讼法也作了同样的规定。虽然法官法第八条将法官“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”规定为法官的权利，但也没有明确规定“法官只服从法律”。
2.3司法体制存在弊端。建国后相当一段时间，我国都把法院作为政府的一个部门。实行一府两院体制后，法院建制也都是同行政区划捆绑在一起的。一方面，地方各级法院法官的人事任免权归属地方。根据我国宪法、人民法院组织法和法官法的规定，地方各级人民法院由地方各级人民代表大会产生，并对产生它的地方国家权力机关负责；地方各级法院院长由各地人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请人民代表大会常务委员会任免。在实践中，地方各级党委对地方各级法院院长、副院长等的选任又起着至关重要的作用。另一方面，地方各级法院的经费来源于地方财政，其物质保障也是依靠地方政府。而且在实践中，很多地方法院的法官还要同行政机关一样，参与地方的一些行政性工作，例如扶贫、招商引资等等。正如肖扬所说，“人民法院的产生、法官任免、司法人事、司法经费都在同级地方控制之下，导致了司法权力的地方化”⑦。
2.4法官素质亟待提高。据1997年统计，在全国25万法院干部中，研究生层次仅占0.25%，本科层次仅占5.6%⑧。2001年法官法修订后，提高了进入法官队伍的门槛，在职的众多法官也纷纷参加各种各样的培训，提高学历层次。到2005年，全国法官中具有大学本科以上学历的增至9万余人，占法官总数的比例提高到51.6％⑨。不可否认，这种突击补课式的培训在一定程度上对法官的专业素质也有一定的提高，但这些培训大多水分较大，标准不高，教育质量和培训效果不容乐观。虽然从表面上看法官的学历层次有了大幅度的提高，但并不能准确反映法官队伍的整体专业素质水平。
2.5相关的制度设计存在问题。在审判运作机制上，法官审理具体案件时，要向庭长、院长请示，法官没有独立的决定权；遇有重大的或疑难的案件，要经审判委员会讨论决定，使审判委员会取代法官、合议庭成为众多案件的裁判者；有时甚至还会以口头或书面的形式向上一审级的法院请示，给上审级法院干预下审级法院的审判有了可乘之机。在法官管理上，法官的职务任免、工资收入都受制于地方，使得法官在履行职责时容易受到法外干预。从法官身份保障机制上看，法官职务缺乏很好地保障，组织人事部门可以定期或不定期地将法官调离交流至法院系统外部，使法官的职务处于不确定状态。从法官物质保障上看，法官的收入不太高，使得法官在履行职务时很难超脱。
3.推进司法体制改革，实现法官独立
法官独立的实现，不仅仅是法官制度本身所能解决的问题，而是涉及整个审判体系、司法制度、人事制度、组织制度的一个系统工程，是一次涉及整个司法体制的、全面的、系统的深层次变革。它不但受制于整个法律体系的改革与完善，而且和整个司法体制改革，乃至整个政治体制改革的进程密切相关；它不仅是司法体制内各部各因素的自我完善，还有赖于司法体制外部环境的优化。因此，必须从整体上推进司法体制改革，才能实现法官独立，从而为司法公正和司法效率奠定基础。
3.1提高法官选任条件。对法官法律专业素质的要求要进一步提高，对法官的任职最低年龄、法律工作经验、法律职业道德的要求也应逐步提高，以保证新进入法官队伍的法官具有较高的素质。法官的任职条件要高于检察官和律师的任职条件，要逐步建立从具有法官助理、检察官、律师、法学教授等法律工作经验的人当中选任法官的制度，并建立健全从检察官、律师、法学教授向法官流动的机制。建议在条件成熟时，修订法官法，规定通过司法考试后如在法院工作，只能先担任法官助理，法官助理任职满五年后才能具备法官任职资格；任职满五年的检察官、律师或法学教授也具备法官任职资格。
3.2推进法官任命和选拔制度的改革。建议将法官任免权收归中央。在法官人选的考察提名上，应在全国人大成立专门机构，如法官提名委员会，负责法官的提名。在任免程序上，由法官提名委员会负责提名，全国人大负责最高法院法官的任免，全国人大常委会负责其它法官的任免。对法官的晋升，也通过这一程序。这样，一方面有利于避免和排除地方对法官的影响和控制，有利于保障法官独立，另一方面，也有利于增强法官的职业荣誉感和责任感，有利于促进法官的公正和廉洁。
3.3对法院工作人员实行分类管理，减少和控制法官数量。要建立健全法院工作人员进行分类管理机制，将法院工作人员分为法官和司法辅助人员两大类。法官队伍是法院的主体，仅承担审判工作任务。司法辅助人员是辅助法官进行审判工作的人员，主要包括法官助理、书记员、执行员和法警，他们的主要职责是协助法官完成审判的辅助性工作。要合理确定法官员额，逐步减少和控制法官数量。由于对法院工作人员实行分类管理，明确了司法辅助人员的职责，法官得以从复杂的事务性工作中脱离出来，因此，法官数量可以大幅度减少。当然这个过程是渐进的。
3.4完善法官培训制度。要进一步健全法官培训制度，完善培训内容，改革培训方式。在培训内容上，必须紧扣司法实践，提高其审判业务技能，提高其解决实际问题的能力，同时，对法官职业道德的培养，以及法学之外的其它学科、其它领域知识的培训也应加强。在培训方式上，要改变填鸭式的灌输教学方法，采取互动式、研讨式、案例式培训方法，提高其学习的自主性和实用性，以取得较好的培训效果。要通过法官培训，努力使法官在知识、能力、思维、道德、人品等诸方面都要获得提高。
3.5改革法院财政经费保障机制。法官审判权的行使、法院的运转和司法职能的实现，不应当存在物质利益的干扰。为此，建议将法官的收入和法院的办公经费都改由中央财政直接拨付，地方财政不再承担，从而避免和减少地方对法官行使审判权的干扰，促进法官独立、公正地履行职责。
3.6逐步提高法官待遇，完善法官身份保障制度。应逐步提高法官的物质待遇，法官的在职收入和退休金均应高于其它公务员，从而为法官独立奠定物质保障。同时，要建立法官不可更换制，法官一经任用，便不得随便更换，只有在严重违法或出现其他法定情形才被弹劾、撤职或令其提前退休，否则，不得调离法官岗位。建立健全法官身份保障制度，免除其后顾之忧，可使法官不致因正当执行职务而失去自己的职位，有利于法官放心地、公正地、独立地行使审判权。
3.7明确规定法官独立审判，只服从法律。在提高法官任职条件和加强法官培训的基础上，法官队伍整体素质得以提高；在提高法官物质待遇、完善法官身份保障机制和法院财政经费保障机制的基础上，法官独立审判的各种条件基本具备。这样，法官整体素质提高了，法官履行职务时可能遇到的法外干扰的体制障碍也排除了，再在立法上明确规定“法官独立审判，只服从法律”，完全具有可行性。
参考文献：
[1][荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐.《成文宪法的比较研究》，陈云生译，华夏出版社1987年版，第75页.
[2][法]孟德斯鸠.《论法的精神》，商务印书馆，1961年版，第156页.
[3]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1972年版，第76页.
[4][美]罗杰·科特威尔.《法律社会学导论》，潘大松译，华夏出版社1989年版，第307页.
[5]参见柴发邦.《民事诉讼法学》，法律出版社1987年版，第71、72、74页.
[6]参见鲁明健主编.《中国司法制度教程》，人民法院出版社1991年版，第110页.
[7]肖扬.《人民法院司法改革明确八大目标》，《中国青年报》2002年12月9日.
[8]卫理.《中国需要大批法律人才》，《法制日报》1997年10月3日.
[9]翟墨.《该如何判断法官检察官的整体素质》，《中国青年报》2005年7月21日.
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