执行机构科学设置的设想

　　论文提要：

　　近年来，全国部分法院为解决“执行难”，按照改革执行工作管理机制的要求，就执行机构的设置和运作模式进行了大胆的改革，一定程度上在局部范围内缓解了执行压力。但由于种种原因，改革未能从根本上得到突破，“执行难”问题依然存在。因此，明确执行机构的地位和性质，构建一套布局合理、运转顺畅、抗干扰能力强的执行机构，确保执行权有效运用，是彻底解决“执行难”问题的重要组织保障。

　　关键词： 执行 机构 设置 设想

　　近年来，人民法院的执行工作进入了一个崭新的发展阶段，各项执行改革正处在推进和酝酿之中，其中执行机关及其机构的改革是根本性的全局性的问题，关系重大，任务艰巨，不管从理论到实践都还需要加强科学论证。鉴于此，笔者通过近几年来对执行工作的感受反思到执行理论中，立足以执行公正与效率为核心，在现行法律规定框架内，以公开、高效、廉洁为目标，就如何在执行机构的设置方面提出一点自己的看法及设想。

　　一、执行机构设置的现状

　　现行法院系统执行机构设置模式在形式上表现为：最高人民法院执行局——高级人民法院执行局——中级人民法院执行局——基层人民法院执行局，现行执行机构的设置与人民法院的设置完全一样，是按行政区划设置的，且属于人民法院的内设机构。这种模式对人民法院充分运用国家强制力，保证生效法律文书的执行，进而维护法律尊严、保障法律有效实施起了很大作用。

　　与传统的执行机构相比，新的执行机构（执行局）无疑是个历史的进步和飞跃，对推进法院的执行工作起到了一定积极的作用，通过执行机构的改革，提高了执行机构的法律地位和社会地位，鼓舞了全国各级法院直接参与的广大干警的士气。各级法院不同程度的充实了一些优秀人员到执行局，淘汰了原来的一些执行人员，许多执行局的人员不仅在数量上有了很大增加，而且质量上也有了明显的提高，执行队伍产生了结构性变化，极大推动了执行工作的纵深开展，取得了一定的成效，执行难得到了较大缓解。

　　二、现行执行机构设置的弊端

　　以执行局成立为标志的执行机构改革对执行工作的开展起到了一定的推进，无疑是历史的进步和飞跃，但也不能盲目乐观，经过笔者近几年的亲身经历和反思，下面侧重从现实的角度，笔者认为其存在一系列自身无法解决的弊端和问题。

　　（一）执行机构设置不统一

　　有的法院执行局成立后，在工作的管理和开展上，换汤不换药。从思维观念、指导思想、管理体制、权力运行和工作方法上依然故我，没有改变。这些法院主要是执行庭局混合型，即执行局和执行庭的人员，实际上是“两块牌子一套人马”。 即执行庭和执行局同时存在，庭局长由一人担任，庭、局之间没有清晰的划分。

　　执行局的内部设置更是千姿百态：有的在局下设处，还有的在局下庭处并设；有的设两个庭（处、室），也有的法院局、庭合一，下设执行组。如此杂乱无章的设置，使执行庭的内部管理难以针对执行工作的规律和特点有序进行，无法建立和实施科学的分权制约的内部制度。这若在改革之初尚能理解和接受，但如果继续各行其是，势必会对各地人民法院之间的横向交流产生困难，对执行机构的全国整体合力产生影响。

　　（二）缺乏必要的监督制约机制及有效的执行救济途径。

　　“由于执行员（执行机构）垄断了关于执行的全部权力，对于执行中可能发生的失误只能由其自行解决，这就为救济途径的有效性留下了阴影——我们不能指望一个人能有效地否定自己，能够客观公正地处理当事人对其提出的异议。” 执行程序中，当事人或利害关系人的权利受到分割或无法行使时，国家为其提供的一种补救措施，称为执行救济。执行救济制度的建立，是解决执行瑕疵的客观需要，也是对执行权行使监督制约的有效途径。由于执行分权在执行机构内部进行，为了执行机构整体的形象，往往会出现共同遮掩问题的现象，使执行制约机制只停留在表面，很难进行深入的渗透。当事人又对案件缺乏必要的了解，致使“人为控制”、“暗箱操作”事件屡屡发生，监督制约的制度、纪律成为摆设。

　　（三）未能从根本上形成所谓的“上下联动、统一管理”的执行管理体制。虽然最高院于2000年下发通知确定由高级法院统一管理本辖区的执行工作，以形成联动局面，但要落到实处是不敢想象的，统一管理的核心内容不过两项：第一是对人的管理，按照法院现行干部管理制度，执行局的人员及其职位职级主要取决于当地法院党组。第二是管物，目前的实际是执行局的经费、装备没有独立，都是所属法院管理。

　　（四）不能形成力量和权威。既然执行局的人、财物的管理均在当地法院，那么执行局仍然是当地法院的一个组成部门，与其它庭室和本法院的关系没有实质性的区别。怎么能逃脱和避免传统执行机构在实践中的许多实际问题呢，诸如人员不够、装备落后、靠吃“政策饭”、缺乏相对独立性等。

　　（五）不能从根本上解决执行难。“从最高人民法院党组的《报告》可以看出，造成人民法院'执行难'的重要原因是地方和部门保护主义”。在现行财政人事管理体制下，地方各级法院的人、财、物都隶属于地方，机构产生于地方，院长也由地方人大选举，经费由同级政府拨付。在这种情况下，某些地方党政领导就有可能为了他们的政绩，要求同级法院服从其意志，保护区域经济的发展。实践表明，不少基层人民法院的执行机构在执行案件时常常会遇到乡镇党政部门，甚至区县党政部门的干扰，而基层法院抵御这种干扰的底气不足，能力不强，甚至不自觉地成为地方部门保护主义的工具。加上现在执行局多重领导体制（实质上主要是当地法院的领导），执行员在执行案件时要受到多方面的管理层次，有上级法院及执行局，本院及执行局，有时还要受到来自当地党委政府的巨大压力。因此，目前的执行机构体制，想从根本上攻克地方保护主义和部门保护主义是无能为力的。

　　（六）执行机构体制不顺。长期以来，我们把执行权简单地等同于司法裁判权，忽视执行权的特殊性和规律性，一味照搬审判的管理模式来设置执行机构。上下级法院执行局之间同其他审判业务庭一样，仅是审判监督及业务指导关系，并无管理关系，由此导致执行力量分散，难以形成“合力”。尤其是跨辖区执行困难较大，委托执行形同虚设，各法院执行工作区域一体化效能在司法体制中不够顺畅，违反司法统一性的现象时有发生。

　　（七）基层执行机构级别配置低。目前全国大部分的高级法院和中级法院都较好地解决了执行机构级别的问题，但基层执行机构因受制于地方政府的人事编制，基本停留于原地。而全国法院80%的执行案件在基层，基层执行机构困难大，任务重。级别配置上不去，管理权限和范围小，难以建立行政模式所应具备的快速、有力的执行机制。往往出现案件几经汇报后，错失了执行的良机。当事人不满意，基层执行机构也很无奈。

　　综上所述，不管是传统的执行机构，还是近年改革设置的执行机构都存在一系列自身无法解决的弊端和问题，都一定程度上制约着执行工作的有效开展，已不适应日益复杂的执行工作需要，更与法治国家的要求格格不如，因此建立一个相对独立，科学合理又能尽量避免上述弊端和问题的执行机关已刻不容缓。

　　三、执行机构科学设置的设想

　　新世纪人民法院工作的主题是公正与效率，实现司法公正与效率的内容之一就是要深入推进司法体制改革与创新，其中，以建立民事审判新格局和执行工作新体制为重要标志。 执行机关的科学设置是建立执行工作新体制的根本问题。

　　（一）统一执行机构的名称。人民法院执行机构的工作任务和性质同其他审判业务庭有显著的或本质的差别，对外称“庭”，一是混淆了这种差别，二来不能体现执行机构的工作性质。早在1990年9月26日，全国人大常委会法制工作委员会《关于如何理解和执行法律若干问题的解答（四）》中就明确规定“人民法院组织法第四十一条规定，'地方各级人民法院设执行员'，对是否设立执行机构，可以由最高人民法院规定。但是名称最好不要与法院组织法明确规定的审判庭相混淆，执行机构不称'庭'为好。”遗憾的是，实践中这一解释未能得到严格的执行。直至上个世纪末，法院的执行机构才纷纷改成执行局。但有的法院仍没有抛弃“执行庭”的帽子。对于人民法院来说，执行机构应该统称为执行局，不要再挂两块牌子。执行机构的名称由执行庭改为执行局，使执行机构的名称与执行工作的主要内容相符合，与执行工作的主要特点、规律相符合，达到了“名副其实”的正名目的。

　　（二）执行机构的规模和级别。最高人民法院早就对执行机构的规模和级别作了规定，即：人员不得少于全体干警的15%，执行局比其他庭室在行政上高半级，局长高配。规定得很具体，因此，在执行机构的编制上应向基层法院倾斜，并应和地方政府协调，单独核定执行机构的人员编制，以使执行工作和执行人员有一个科学的配比。执行机构的级别上，升格和高配已是大家的共识。当前比较突出的问题是，大多数法院仍然把执行局视作同其他庭室一样的内设机构，安排一个副院长分管，执行局局长再向分管副院长负责。这样的体制太“中国特色”，实际上无畏地造成工作环节的增加和工作效率的低下。执行局既然升格和高配，局长就应是直接向院长负责，在院长的授权下，有权直接决定执行工作中的相关事宜。

　　（三）执行机构的人员配备。执行机构是法院中的一个部门，故它首先应配备法院中最主要的两大人员：法官和书记员，通称为执行法官和执行书记员。而法官和书记员的性质是文职人员即文官，他不应直接去冲锋陷阵搞执行。故根据人民法院组织法的规定，执行机构应配备执行员，由执行员去实施具体的执行行为。然而我国法律对执行员制度还没有一个明确统一的规定。从理论上将，执行员只是裁判文书的实施者，他不能等同与法官，不应具有法官的裁判权力。故执行员可以由不具有法官资格的人去担任。为切实解决执行队伍的建设问题和法院的体制建设问题，最高人民法院应尽快制定有关执行员制度的规定，明确执行员的身份、资格和职权等。人民法院的执行大都是强制执行，强制执行过程中遇到的暴力和冲突屡见不鲜，因而执行中法警的参与是必不可少。根据《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定<试行>》第八条规定，“执行人员执行任务时，应向有关人员出示工作证和执行公务证，并按规定着装。必要时应由司法警察参加。” 因此笔者认为，执行局应统一调配法警，设立法警分队。

　　（四）各级人民法院执行局内部机构的设立模式上应当统一。

　　笔者认为，各级人民法院执行局的内部机构设置，亦应坚持借鉴这些年来执行工作改革的一些成熟经验，把握既遵循防止权力滥用、又提高执行效率的原则，依据强制执行权的属性及充分保障发挥其效能来进行科学设置。在防止权力滥用方面，要有有效的监督机制；在提高效率方面，要有完善的内部运行机制；在执行权的属性方面，要能充分体现其司法性和行政性的双重属性。

　　1，设立执行局综合科（处）。

　　综合科主要发挥管理和监督职能。其一是负责日常的内部管理工作，如调查研究、法制宣传、情况综合、业务培训、司法统计、业务经费管理等工作；其二是负责对本级或下级执行局管理工作，如工作指导、对下考评、执行装备等工作；其三是上下级的协调工作，如办理指定管辖、提级执行、委托执行事项等工作；其四，负责对查封、扣押的财产等进行管理以及在执行处查封、扣押被执行财产后，主持对查封财产拍卖或者以物抵债，并将执行到的财产交付申请人等工作。

　　2、设立执行裁决科（处）和执行科（科）

　　在执行局内部设职级并列的执行裁决科和执行科，执行科设财产调查组和执行实施组。执行裁决科实施执行程序中的裁决权监督权，执行科实施执行程序中的调查权、强制执行措施权、搜查权、执行财产处分权、行为实施权、具体分配或发放执行款等。

　　（1）执行立案后，被执行人可供执行的财产一经发现，由执行裁决科作出裁定，签发查封、扣押令，执行员可凭法院执行裁决庭发布的查封、扣押令采取强制措施，对需查封、扣押、冻结、划拨的事项不再做出裁定。

　　（2）裁决科作出裁决签发查封、扣押令后，将案件转到执行科财产调查组，由财产调查组调查被执行人的财产，如当事人提供的可供执行财产属实或财产调查组查明被执行人有财产可供执行，案件再转到执行实施组强制执行；如经财产调查组调查，未发现当事人有可供执行的财产且申请人也不能提供可供执行财产的，案件报执行裁决科裁决，裁定中（终）止执行。

　　（3）有可供执行财产的，执行实施组强制执行，在执行实施过程中对强制措施等提出异议的，由执行裁决科裁决。

　　（4）有可供执行的财产而在六个月内没有法定理由未处置又未经申请人同意的，执行局应将此案移交到上级执行局或申请人申请提交到上级执行局执行，如在六个月内没有法定理由仍未处置的，申请人可申请国家赔偿（应制定相应法律）。

　　3、设立法警分队

　　司法警察作为法院的一支武装力量，有其自己的特点，主要是为法院的审判工作服务的，参与执行应该说在法警职责中在以前的情况下不是作为一个重点来考虑的，但是通过现在的制服改革，以及近几年来在执行过程中通过暴力抗拒执行的情况越来越多，不单单是审判上维护正常的审判活动的顺利进行，在执行中作为制止暴力的责任也就落在了司法警察的身上。司法警察在执行中的作用越来越突出。因此，应在执行局设立法警分队，人数最少要在2人以上。

　　法警分队设在执行庭，不仅使法警们可以熟悉案情，而且在执行过程中，有的执行行为可以由司法警察负责处理。这些执行行为有：各类执行文书的送达、各类执行措施的实施、司法拘留等强制措施的执行、财物或票证的交付、土地和房屋的强制退出或迁出、执行证据的调查等等。

　　（五）上下级执行机构的关系要充分体现“三统一”原则

　　各级人民法院执行局在设立上，应当树立全国执行一盘棋的思路，体现最高法院要求的“三统一”的原则，即省院执行局对辖区内的案件实行统一管理、统一指挥、统一协调。同时，在人事权、财务权上应当相应的有所调整，率先使执行局的管理上由过去的“块块管理”为纵向的垂直管理体制，当前急需解决的是上级法院必须承担起“三管”，即管案、管事、管人，尤其是要发挥管案的作用。在人财物的管理上割断与地方、部门的紧密联系，最大限度地排除地方和部门的权力介入，最大限度的发挥执行局的功能和职能作用。最高人民法院的执行局，统一对全国的执行工作进行管理、监督、指导和协调；高级人民法院的执行局，负责本省执行工作的领导管理、指挥和协调工作；中级人民法院和基层人民法院的执行局，负责本辖区的案件管理和具体执行事项；中级人民法院执行局具体指挥监督管理基层人民法院的执行局的工作。在人事任免上，上级人民法院执行局建议本级人民法院提请本级人大任命下级执行局长和执行员。法院执行经费由省级预算中单独列支，省财政拨款，省法院执行局统一管理。

　　结语

　　执行机关的改革是执行改革中的头等大事，是建立执行新体制的重中之重，事关执行改革的全局，因而是最艰巨、最基础的。执行机关的重新设置要涉及到国家司法体制的一次重大改革和调整，不管外部设置到内部设置都涉及到一系列的理论和实践问题，这些问题也在不断的认识，发展和完善中，其中的许多问题还需进一步思考和论证，相信包括执行机关在内的执行改革问题已得到国家和社会的关注，随着执行理论和实践的不断发展深入，即将出台的执行机构设置办法一定会针对执行机关的重新设置做出科学合理的规定。

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