构建大调解机制之管见

【内容提要】当前，我国经济社会发展正处于黄金机遇期与矛盾凸显期交汇的关键时期，为减少人民内部矛盾纠纷，全国各地都对大调解机制进行了有益探索。但由于没有前车可鉴，大调解机制的某些概念和相关理论一直处于探讨和争论之中，而各地实践也是五花八门，各行其是，仍存在不少问题。因此，如何进一步深化大调解机制建设，更好地发挥大调解的社会综合治理功能以及维护社会稳定作用，是亟需我们深入探讨的一个重大课题。
　　【关键词】矛盾纠纷大调解机制
　　党的十七大报告中指出，“最大限度激发社会活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。2006年11月，中共中央政治局常委罗干同志在全国政法工作会议上讲话强调，“要建立和完善多方面、多层次的矛盾纠纷解决机制”，“不能把依靠政治优势可以解决的矛盾都引向司法渠道”；发挥政治优势，要求各级党委、政府搞好矛盾纠纷排查调处，“注重发挥调解手段化解社会矛盾纠纷的作用，着力构建在党委领导下，以人民调解为基础，加强行政调解和司法调解，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系”①。这一重要指示立足和谐建设，以人为本，顺应了当今多元化、多途径解决民事纠纷的世界潮流。同时承继了中华民族“和为贵”的传统观念，发扬我国民间调解历史传统，符合先进的诉讼理念和先进文化的前进方向。当前，积极构建以人民调解为基础，行政调解为主导，司法调解为保证“三位一体”的大调解机制，实现三种调解手段的有效衔接，使其联通互动、优势互补、协调一致，形成规范、长效的工作机制，是摆在政法工作部门面前的一项重要而紧迫的任务。
　　一、现代社会构建大调解机制的必要性
　　大调解机制的本质在于调解。在我国，调解具有悠久的历史传统，无论是在几千年的历史文明长河，还是近现代社会主义革命和建设以及改革开放的各个阶段，调解作为一项法律制度，为维护社会稳定、实现群众自治、保障人民权益方面作出了突出贡献，在国际上享有“东方经验”、“东方一支花”的美誉。
　　（一）大调解赋予了传统调解新的价值与使命
　　我国传统的诉讼文化价值取向以“无讼”、“和为贵”为指导思想，并追求社会秩序的稳定和人际关系的和谐。调解，作为这一传统观念的重要载体，在中华大地上实践和延续了数千年，对解决民间纠纷发挥了无可替代的作用，并由此形成了世界罕见的一整套的制度规范，积累了丰富的经验。直至现代，主张法院调解的“马锡伍审判方式”仍备受推崇，一度取得巨大成绩。但随着上世纪90年代改革开放以来，加之全球化趋势的急剧扩张，传统的以调解为主的审判方式受到了西方司法理念的强烈冲击。全国法院民事调解率从上世纪80年代的80％一度下降到90年代初的60％、直至2003年的30％，来自各方的压力使我们不得不对我国的调解工作进行重新定位。大调解的产生实质上是一次调解理念的升华和革命，其摈弃了传统调解的非理性手段，与现代司法形式主义有机结合，实现了人民法院、公安机关、司法行政机关等多部门的联动，为传统调解注入了新的生机与活力。
　　（二）大调解体现了构建和谐社会的时代精神和要求
　　我国正处于矛盾的多发期，改革改制、征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、贫富悬殊等带来了新的不稳定因素，与此同时，我们的社会体制难以在社会分化的过程中迅速健全，不足以切实保护好弱势群体的利益，从而导致当前社会矛盾纠纷的数量急剧上升，大量的上访、群访事件层出不穷。据《瞭望东方》报道，仅从2003年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间里，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批，到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，创改革开放以来的历史新高。群众上访和信访的问题绝大部分是民间纠纷，是可以通过调解加以解决的。此外，从成本和效益的原则上看，调解通过简便、快捷的方式解决纠纷，可以节约诉讼成本，避免造成司法资源的浪费。
　　（三）大调解顺应了替代性纠纷解决机制的世界潮流
　　目前，世界各地普遍利用替代性纠纷解决机制解决矛盾纠纷。替代性纠纷解决机制源于英文alternativedisputeresolution，简称概念源于美国，原指上世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，现已引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。西方发达国家在经历了数百年的法治发展历程后，相继兴起adr诉讼外纠纷解决方式，并逐步被纳入法制轨道，已经或日益成为当代社会中与民事诉讼制度并行不悖、相互补充的重要纠纷解决机制。有数据表明，现在美国95%的民事案件经过和解和在法院内附设的强制仲裁或调解等代替诉讼解决纠纷程序中得到解决，只有不到5%的案件进入法庭审理阶段②。由此可见，用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为许多国家认同的较好方法之一，成为当今世界各国司法改革方兴未艾的趋势和潮流。
　　二、大调解机制的设置价值
　　尽管我国各个地方都为构建大调解机制进行了积极探索，但各地对“大调解”一词的理解和使用仍极不规范。一般认为，大调解是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾进行协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等其他各种调解资源整合在一起，把矛盾纠纷化解在基层③。
　　人民调解、行政调解、司法调解在制度设置上是相互联系、互为补充、协调一致的关系。人民调解被誉为政法工作的第一道防线，其特点在于“民间性、自治性”，此为人民调解区分其他调解的根本特征，也是其生命力所在。人民调解的权威来自于群众对法律和道德的尊重，来自于公平、公正的公信，而不是国家的强制力。开展人民调解工作必须遵循依法调解、平等自愿、不妨碍当事人诉讼权利的三条原则，人民调解委员会这种非公权力的居间调解，双方当事人达成的调解协议，具有合同性质的法律效力。行政调解体现的是“权威性、公信力”的特点，由于其以政府部门为依托，较易为纠纷当事人信服。因此，由政府出面调解的纠纷大都能顺利解决。但是，行政调解属于行政行为，其达成的调解协议、作出的处理决定并不具有法律强制效力，行政调解、处理权的实现最终要依靠人民法院的认定、执行。并且，由于一些行政调解的性质、地位、职责、权限尚无法律界定，行政调解的作用一直没有得到长足发挥，其工作基础与实践经验相对薄弱。司法调解体现的是“国家强力保障、不告不理”的特征，分为庭前调解与诉讼调解。庭前调解的性质与行政调解一样，诉讼调解因司法权的参与，其形成的调解协议作为法院结案的一种方式，具有法定效力。司法调解制度的设置，是国家强力保障公民私法自治权利的体现，对节约司法资源、构建和谐社会具有重要意义。
　　三、大调解机制的运行缺陷
　　近年来，大调解机制在全国各地得到普遍推广并取得明显成效，但在认识和实践中，仍存在一些不容忽视的问题。
　　（一）机构名称不统一
　　一是机构设置紊乱。全国冠以大调解名义的机构名称各异，如司法调解中心、调处中心、调访办、“三位一体”大调解、“四位一体”大调解、“三所一庭”联动调解等，五花八门，各不相同。二是组成单位混乱。有综治、司法、公安、法院、信访、民政、农业、房管、税务、劳动、监察等，少则两三家，多则十几家，而调解机构有设在乡镇（街道）政府，有设在司法所，也有的设在派出所，林林种种，不一而足。三是隶属关系错乱。有隶属于党委、政府领导的，有隶属政法部门领导的，还有的隶属综合治理部门领导，各显其能，各行其道④。
　　（二）职能权限不一致
　　一是人民调解与行政调解混为一谈。司法所是街镇一级的人民调解委员会，从调解人员的组成来看，这种调解具有浓厚的行政性质，与人民调解委员会群体自治性组织的性质相差甚远；从调解协议的效力来看，又具有人民调解的性质。对于这类调解组织的定性，理论界争议很大。二是人民调解与行政调解的衔接不甚规范。如在医患纠纷、劳动争议、社会治安等纠纷的行政调处中，人民调解介入的工作理念、体制机制、机构建设、功能定位等方面都具有较大差异。三是越位或违规调解行为时有发生。如对个别专属行政机关的确权、资格认定、行政许可与处罚、党纪政纪处分等纠纷进行人民调解，有碍法律适用和程序上的公正；少数调解员在涉及本单位、部门利益的调解中，为促成调解，对当事人进行诱导，或故意不告知纠纷当事人应享有的法律权利，侵犯了当事人的合法权益。
　　（三）制度保障不到位
　　大调解机制存在诸多问题，归根结底在于该机制缺乏一种自上而下的系统规划和整体设计，没有形成一整套行之有效的制度。由于立法的缺失，大调解机制无法获得机构、人员、经费等强有力保障，从而使各个部门难以达成一致共识。一是三大调解制度存在立法上的疏漏。人民调解的性质、范围、地位、组织结构和调解协议的效力等没有以法律形式明确规定；行政调解的调解范围偏小，调解原则、程序和法律责任等不清晰；司法调解的程序启动、方式、期限和次数等没有明确，任意性较大，有失调解工作的权威性。二是没有建立相应的激励机制。各部门开展大调解工作往往只作一般性倡导，缺乏硬性要求和奖惩措施，致使部分部门责任意识不够，参与意识不强。三是调解经费得不到保障。人民调解组织自身没有“造血”机能，调解工作经费和调解员的报酬得不到很好的落实，影响了调解员队伍整体素质的提高和战斗力的增强。

　　四、完善大调解机制的几点思考
　　当前，人民内部矛盾已成为影响社会稳定的突出问题，维护社会和谐稳定的难度正逐步加大，如何进一步深化大调解机制改革，是我们急需深入和积极实践的一个重大课题。
　　（一）谋求立法突破困局
　　当前大调解面临的问题，不仅是借助政府、发扬传统、依托社会的问题，还有如何立法以顺应时代潮流、适应社会演变、满足人民需求的问题。一要明确职能定位。通过立法，对人民调解、行政调解、司法调解在大调解工作体系中的地位、职能和作用加以明确，以解决目前在实际运行中定性不足、职能交叉等困难和问题。同时，要统一规范大调解的机构名称、组织部门、隶属机构及工作权限等，使各地开展大调解工作有章可循。二要规范程序设置。出台人民调解与行政调解、诉讼调解相衔接的司法解释，积极探索适用于三大调解制度通用的调解程序，最终达到同一案件、同一程序、同一调解结果。三要建立奖惩制度。将“大调解”工作纳入党建经济一体化目标，统一管理，统一考核，对调处化解矛盾纠纷成绩突出的单位、部门和个人进行表彰奖励，对调处工作不力致使社会矛盾纠纷高发的予以责任追究。四要促进人民调解、行政调解和司法调解的协调发展。人民调解组织要做到机构、队伍、设施、经费和待遇“五落实”，消除调解员的后顾之忧；切实保证制度、档案、文书和程序规范化，不断提高人民调解工作水平和规范化建设。各级行政机关包括公安、交通、文化、工商、税务、环保和城管等部门，在处理涉及自身职能范围的矛盾纠纷时，应当倡导优先调解，建立调解与裁决分离制度。人民法院按照能调即调，当判则判，调判结合，案结事了的要求，扩大法官主导下的调解；探索法院委托调解和法院附设调解的做法，明确哪类纠纷、在什么情况下可以委托或诉前调解，鼓励、倡导婚姻家庭纠纷、小额债权债务纠纷诉前调解。
　　（二）整合资源形成合力
　　一是整合各方资源，加强协调机制。将综合治理部门、司法行政部门、维稳办、信访办、纪检监察部门以及大调解领导协调等机构及其功能进行整合，改变多头管理的局面。建立区、县（市）及街道两级社会矛盾调处中心，由区司法局设驻人民调解委员会，区法院派驻调解速裁组，公安、综治、信访、城管部门等联合接访，分工合作，协同作战，搭建便捷、高效的服务平台。对涉及跨地区、跨部门、跨行业的矛盾或重大、疑难纠纷，在区、县（市）中心统一组织下，由各单位共同参与、协同作战、多管齐下、联动调处，实现信息联网、部门联手、上下联动、条块联合的工作格局⑤。二是强化隐患排查，完善预警机制。大力加强行业性、区域性调委会建设，借助社会组织和社会力量，主动介入社会难点、热点纠纷排查，做到情况早预测、工作早介入、问题早处理、苗头早控制。积极引导群众树立正确的权利意识，了解正确的维权渠道，防止矛盾纠纷激化，减少和预防群体性事件的发生。三是加强队伍建设，健全育人机制。鼓励优秀的法律人才加入到人民调解队伍中去，积极培养“专家型”人民调解员；充分发挥律师在大调解工作中的作用，开展司法所与律师事务所“所所结队”活动，组建律师信访工作接待志愿团，积极参与市长、区长、局长大接访；加强业务指导，司法行政部门与法院建立工作联席制度，由人民调解员担任人民陪审员，参与调解和审理非经本人调解过的民事案件，提高调解能力和艺术；大力表彰和宣传人民调解员的先进事迹，要借鉴“十大优秀法官”、“十大优秀检察官”等评选活动的做法，推行“十大优秀人民调解员”、“十大首席人民调解员”等评优活动的开展，并通过新闻媒体将他们的工作成绩向社会广泛宣传。
　　（三）无缝衔接共创多赢
　　一是将人民调解与治安调解相结合。建立人民调解进驻公安机关调解制度和调查取证协作等制度，遇到重大、复杂、疑难并可能激化的矛盾纠纷或群体性事件，由司法所干部和派出所干警共同出面，进行疏导，稳定局势。然后根据纠纷性质，由有关部门进行处理。二是将人民调解与司法调解相结合。完善诉前告知、诉中委托和信息反馈三项制度，将争议不大、案情简单和不符合起诉条件的案件，及时移交人民调解委员会解决，积极探索将轻微刑事案件和刑事自诉案件移交人民调解组织调解的工作模式。通过法院确认，赋予人民调解协议以强制执行力。三是将人民调解与行政调解相结合。注重发挥司法所依法代表基层人民政府居间主导行使行政调解的职能，积极引导当事人将行政单位受理的民事纠纷、经济纠纷、合同纠纷及轻微刑事纠纷案件等选择人民调解。四是将人民调解与信访工作相结合。建立工作交流制度，信访部门将人民调解组织能够调解解决的纠纷，及时分流到人民调解组织进行调解，对信访部门分流来的纠纷，不属于人民调解组织受理范围或调解不成的，人民调解组织及时移交有权管理的行政机关或人民法院处理。
　　注释：
　　①罗干：“政法机关在构建和谐社会中担负重大历史使命和政治责任”，载《求是》2007年第3期，第6-7页。
　　②章武生等：《司法现代化与民事诉讼制度的建构》，法律出版社2000年版，第520页。
　　③章武生：“adr与我国大调解的产生和发展”，载《纠纷解决多元调解的方法与策略》，中国法制出版社2008年版，第6页。
　　④参见陈粤闽：“我市人民调解参与构建大调解工作体系的若干思考”，《闽西调研》2008年第54期，/.
　　⑤沈阳市司法局研究室：“树立服务新理念构建调解新格局积极打造更加和谐稳定的社会环境”，中国沈阳普法网，/.