南非宪法法院的“合理性审查标准”介评

论文关键词：南非；社会权；合理性
　　
　　论文摘要：“合理性审查标准”是南非宪法法院对政府积极义务进行审查的主要标准，是在宪法法院的判例中形成并逐渐发展起来的。“合理性审查标准”的采用，使宪法法院可以在不侵入立法和行政功能、不与政治部门发生直接冲突的情况下，实现对社会权一定程度的保护。但是，宪法法院对“合理性”的过分关注也制约了法院对政府积极义务审查的范围和程度，对社会权的保护产生了一些不利影响。
　　
　　当法院对政府实现社会权的积极义务进行审查时，必然要对政府的政策和实践做出直接的评价，以决定这些政策和实践对实现社会权是否是充分的。但是，法院在进行这种审查时又受到自身能力和民主合法性的制约。两者之间的矛盾是法院审理这类案件必须解决的问题。南非宪法第26(2)和27(2)为政府施加的积极义务受到“合理性”、“可获得的资源”和“逐步实现”等条件的限制。宪法法院把这些限制性规定称为社会权的“内在限制条款”，并在此基础上发展出了“合理性审查标准”。“合理性审查标准”主要适用于对政府积极义务进行的审查，是在不与权力分立原则冲突的前提下保护社会权的一种现实选择。它的形成和发展都是在宪法法院的判例中实现的。到目前为止，南非宪法法院已审理了四起直接涉及宪法社会权的案件，正是在这四起案件中宪法法院发展出了它的“合理性审查标准”。
　　
　　一、“合理性审查标准”的形成
　　
　　(一)对“合理性”的初步理解：soobramoney案
　　南非宪法生效的第二年，南非宪法法院审理了第一起社会权案件erofhealth，kwazulunatal案(以下称为soobramoney案)。该案上诉人是一位无法治愈的慢性肾衰竭患者，通过肾透析可以延长他的生命。但是公立医院拒绝为他提供这种治疗，因为根据医院的资源分配政策，医院仅向那些能治愈的急性肾衰竭患者提供肾透析。申诉人主张医院的资源分配政策侵犯了他受宪法第27(3)保护的“不被拒绝紧急医疗的权利”，并认为“紧急医疗”包含了为延长慢性病患者生命而进行的治疗。法院驳回了上诉人的主张，并指出上诉人对“紧急医疗”的解释会导致优先考虑晚期患者的治疗而忽视对没有生命威胁的患者的治疗。在排除了第27(3)后，法院适用了第27(1)和27(2)的规定，主要考虑医院政策的合理性和资源的可获得性。并在判决中指出：决定哪些需要应当首先被考虑的优先性问题属于政治部门的权限。法院不应干涉政治部门和医院当局基于良好意愿做出的合理决定。法院不愿审查政治部门的决定，表明法院对政治部门持妥协和退让的立场，这和法院对自身权限和权力分立原则的保守理解有关。
　　在本案中，法院对宪法第27(2)要求的“合理性”的解释是非常宽松的。只要医院的资源分配政策是出于“良好的意愿”，就不能被认为是不合理的。而法院的任务则被局限于考虑：医院拒绝为申诉人提供治疗是否没有侵犯申诉人的接受健康医疗服务的权利。尽管如此，本案还是有一定的积极意义的。法院通过“合理性标准”的适用，至少表明了对政治部门的社会政策进行某种程度审查的意愿，并暗示不合理、不真诚的政策是禁不起宪法审查的。
　　
　　(二)“合理性审查标准”的确立：grootboom案的贡献
　　对“合理性审查标准”的形成更有意义的是稍后发生的oomandothers案(以下称grootboom案)。在该案中法院对“合理性”做了更详细、更具体的阐述。案件的被告是一群被从他们非法居住的土地上驱逐出去而变得无家可归的人。他们成功地从高等法院获得一项司法命令，要求政府为他们提供临时的充足住房，直到省政府制定住房计划为他们提供永久住房。高等法院认为政府侵犯的是被告受宪法第28(1)保护的“儿童住房权”。但是，宪法法院推翻了高等法院的判决，认为受到侵犯的是宪法第26条规定的“获得充足住房的权利”。法院认为本案的关键在于判断政府为实现宪法第26条规定的权利所采取的措施是否是合理的。
　　为了判断一项目的在于保证社会权逐步实现的立法或政策的合理性，法院提出了如下标准：首先，立法或政策在可获得的资源限度内必须是充分的，以便于权利的逐步实现；其次，立法或政策必须是全面的、协调的、平衡的和灵活的，必须把责任分配给政府内不同层级的机构，必须考虑处于危急状态的人群的急迫需要，不能排除任何社会组成部分，尤其是处于不利地位的人群；第三，政府必须为立法或政策的实施提供必要的资源；第四，立法或政策不仅应合理地被设计，也应合理地被实施，“没有得到合理实施的合理计划不能被视为政府已经履行了它的积极义务。”本案中法院认定政府的住房计划没有达到“合理性标准”，主要是因为住房计划没有满足不利人群的急迫需要。
　　与soobramoney案相比，grootboom案确立的“合理性标准”对政府行为提出了更明确和更高的要求。其中最值得注意的是法院根据个人的经济地位来区别政府的积极义务，而这种区别在grootboom案中是至关重要的。法院指出：在那些负担得起住房(即使仅仅是最基本的充足住房)的人和无力负担住房的人之间存在着不同。对于那些能负担得起充足住房的人，政府的主要义务是提供获得住房的机会、建立法律框架为公民自建住房提供便利。对于那些无力为自己提供住房的人而言，更重要的则是发展的问题和社会福利的问题。政府政策必须考虑这两类人群，贫困人群处于不利的地位，他们的需要值得特别关注。如果一项立法或政策忽略了那些最急迫需要帮助的人群，即使立法或政策是出于良好的意愿，也无法通过“合理性审查”。
　　二、“合理性审查标准”的发展
　　
　　(一)tac案对“合理性审查标准”的发展
　　grootboom案的判决对“合理性审查标准”的形成做出了重大的贡献，但这并不是该标准发展的最后阶段。2002年发生的entactioncampaign案(以下称tac案)在grootboom案的基础上又前进了一步。本案涉及南非政府对当时正流行的aids疫情的反应。世界卫生组织推荐了一种名叫nevirapine的药物来阻止hiv的母婴传播，但是南非政府以该药物有危害性副作用为理由拒绝把药物分配给公共医疗机构。即使在药物的安全性和功效已经得到肯定的情况下，政府仍然仅实行了一项“实验性分配计划”，将药物的使用限于每省的两个公共医疗中心。一个艾滋病的拥护者组织tac在法院提起诉讼，主张政府拒绝将nevirapine分配给其他的公共医疗机构的“实验性分配计划”是不合理的，构成对hiv阳性孕
　　妇健康医疗权的侵犯。
　　宪法法院在对政府的“实验性分配计划”的合理性进行审查时，采用了它在grootboom案中确立的标准。承认“本案涉及那些无力负担医疗服务的人群”，并注意到在能负担医疗服务的人和无力负担医疗服务的人之间存在区别。法院在判决书中认定，政府采取的阻止hiv在母婴之间传播的措施是不合理的，因为这些措施没有满足那些没有机会进入提供nevirapine的医疗机构的母亲和新生儿的需要。分配计划作为一个整体是不全面，也是不灵活的。法院要求政府为在公共医疗机构的hiv阳性孕妇提供nevirapine并满足她们的要求。另外，法院要求政府纠正现有计划，制定一个有效的、全面的、全国性的计划来阻止或减少hiv在母婴之间的传播。
　　tac案判决的最大贡献在于驳回了政府对法院发布强制性命令的权力的质疑。尽管法院承认它不适合发布会引起复杂社会结果的命令，法院在处理社会权方面的作用是有限的，即仅限于要求政府采取措施履行它的宪法义务，并对这些措施进行合理性审查。但是法院认为，尊重、保护、促进和实现权利法案中的权利是政府负有的宪法义务。当政府政策受到挑战时，法院必须审查政府采取的政策是否已经履行了宪法义务。法院坚持认为根据宪法的授权，法院有权根据案件的情况、被侵犯的权利的性质和程度向政府发出强制性命令，政府有执行法院命令的宪法义务，而无论这些命令是否影响了政府的政策。但是法院也强调法院命令并不排除政府可以选择采取更合适的措施。
　　很明显，尽管法院在本案中采用的审查标准在形式上和grootboorn案中法院采用的标准是一样的，但是实际上，在两个案件中法院对“合理性”的解释是不同的。与groot-boom案相比，本案中法院对政府行为的审查更加严格，法院对政府做出了更明确、更具体的指令。法院判决不是宣示性的，而是强制性的。
　　
　　(二)khosa案对“合理性审查标准”的发展
　　khosa案是宪法法院最近审理的一起社会权案件。该案的申诉人是居住在南非的非南非籍永久居民(以下称永久居民)，他们向法院挑战南非立法中限制向永久居民提供社会援助的规定。宪法法院在该案的判决中发展了“合理性审查标准”。法院认为宪法保护每个人获得社会保障的权利，不仅包括南非公民，也包括那些合法定居在南非的永久居民。法院承认权利是相互依赖、彼此联系的，宪法第9条保护的平等权被暗含在第27条的社会保障权中。当其他宪法权利被暗含在一项社会权中时，那么该项宪法权利对于评价政府为实现社会权而采取的措施的合理性时就有十分重要的意义。因此，在对社会保障立法是否符合第27(2)要求的“合理性”进行审查时，法院充分考虑了立法排除对永久居民的影响。法院认为，由于永久居民已经成为南非社会的一部分，把他们从国家的立法框架中排除出去构成了宪法禁止的不公正歧视，是不合理的。因为向每个居住在南非的永久居民提供社会援助的重要性以及社会援助对他们生命和尊严的影响已经远远超过了政府对财政和移民政策的考虑。
　　本案的一个基本问题是：在对政府政策的合理性进行审查时，是适用宪法第27(2)的内在限制条款，还是适用第36(1)的一般限制条款，对此法院没有做出明确的表示。法院的多数意见认为，即使适用27(2)和36(1)可能对“合理性”有不同的要求，但是就本案而言，立法对永久居民的排除即使在宪法第36条的严格标准下也是不合理的。因此，宪法第36(1)的比例审查标准在多大程度上适用于社会权案件还是不确定的。尽管如此，与grootboom案和tac案相比，法院适用的审查标准更严格，更类似于“比例审查标准”。在该案中，法院衡量了立法排除对永久居民的尊严的影响和政府的立法目的，并认为那些被排除的永久居民的基本生存利益应优先于立法目的。因此，在本案中促使法院采用更严格的审查标准的最重要的因素，是立法排除对永久居民的尊严会产生严重的影响，他们会因无法维持自己的生活而不得不求助于其他人，从而使他们处于接受施舍的地位。
　　从“合理性审查标准”的发展过程我们可以清楚地看到：“合理性审查标准”是一个变化着的审查标准。在soo-bramoney案中，法院在对政府没有为上诉人提供肾透析的决定进行审查时，适用了一个“基本合理和良好意愿”的审查标准；在grootbroom案和tac案中，法院采用了更严格的“手段—目的”审查标准；在khosa案中，法院在前两个案件的基础上更进一步，采用了类似于“比例性审查”的更为严格的审查标准。宪法法院对“合理性标准”的解释从宽松逐渐转向严格，增加了对南非社会弱势群体和处于不利地位的人群的社会权的保护力度。至于哪些因素决定审查标准的严格程度，法院并没有做出明确的解释。但是，从上述案件中我们至少可以看到：申诉人的社会地位、申诉人权利被剥夺的程度、权利侵犯对申诉人尊严的影响、案件涉及政策问题的复杂程度以及权利侵犯是否同时构成了对申诉人其他权利的侵犯等，都对审查的程度产生了重要的影响。当然有一点也是我们不应忽视的，那就是法院的意愿。南非的司法实践表明：法院对政府积极行为审查的严格程度在很大程度上与司法机关，尤其是宪法法院对自身权限的理解有关。
　　三、对“合理性审查标准”的评价
　　
　　“合理性审查标准”是宪法法院在判例中逐渐发展起来的。从宪法法院的司法实践可以看出：法院通过“合理性审查标准”的适用，一方面对社会权的保护起到了一定的积极作用；另一方面，也对社会权的保护产生了一些不利影响。
　　
　　(一)“合理性审查标准”对社会权保护的意义
　　南非宪法法院在对政府积极行为进行审查时采用“合理性审查标准”，强调司法机关的有限作用。既能达到一定的保护社会权的效果，又能避免与政治部门的直接冲突。使法院有可能在不违背权力分立原则的情况下实施社会权。这主要体现在以下两个方面：

　　1、法院拒绝对政府行为进行“相对效果”的审查
　　在对政府的积极义务进行审查时，采用不同的审查标准决定了法院对政府行为审查的严格程度。不同的审查标准的审查方式和结果也是不同的。“比例审查标准”是建立在宪法第36(1)基础上对政府限制权利的行为进行审查的一般标准。它主要是根据限制行为的性质、效果和严重程度来衡量限制行为要达到的目的和限制行为能获得的利益，并通过考虑限制行为在实现它的自的时的相对效果来决定限制行为是否是正当的。因此，“比例审查标准”为法院审查政府行为留下了一个很大的空间，并且在政府行为被判定为没有正当理由时，法院可以要求政府采取其他具体措施。原则上，“比例审查标准”可以适用于所有政府对权利加以限制的情形。但是，在对政府的积极义务进行审查时，法院用“合理性审查标准”代替了“比例审查标准”。
　　“合理性审查标准”通常只对政府行为进行中等程度的“手段—目的”的效果审查，作为一项规则，它不允许法院考
　　虑被挑战的政府措施与其他可能的措施相比较的相对效果。例如，在grootboom案中，法院判断政府行为合理性的标准是政府采取的措施是否有利于权利的实现。对于如何才能更好地满足无家可归者对住房的需求这样的政策问题，政府可以有不同的解决方式，而且可能很多解决方式都能满足合理性的要求。但是法院认为“问题的关键在于政府已经采取的措施是否是合理的”，因此法院只对当前的措施进行审查。法院在它审理的大部分案件中都尽力强调它不愿进行“相对效果”的审查，即法院既不审查政府是否还有其他更可行、更有利的措施可以选择，也不审查政府是否能对公共资金进行更好地利用，而是把满足合理性要求的政府措施的具体内容留给立法和行政部门去决定。由此可见，通过“合理性审查标准”的适用，法院对政府积极行为的审查采用了更宽松的标准，对自身的权限做出了更多的限制。到目前为止，宪法法院只在极其特殊的情况下才会突破这种限制，达到“比例审查”的程度。如在khosa案中，政府排除永久居民的政策被判定是不合理的，因为排除所要达到的目的(阻止移民进入南非给政府造成负担)可以通过其他对永久居民权利限制更小的方式达到。本案之所以采用了更严格的审查标准，与政府的排除行为本身也构成了对平等权的侵犯有关，如果案件仅涉及宪法第27条，法院可能会采用相对宽松的标准。
　　法院适用“合理性审查标准”，拒绝对政府行为进行“相对效果”的审查，缓和了反对者对法院能力和民主合法性的质疑。可以避免与政府政治分支的直接冲突，使法院有可能在不违背权力分立原则的情况下，实现对社会权一定程度的保护。
　　2、法院拒绝直接对预算问题进行重新安排
　　如果一项计划要满足合理性的要求，政府就必须为该计划提供适当的可获得的资源。宪法法院对政府预算问题的审查一直持谨慎态度，尽量避免对预算问题做出直接安排。当权利保护要求法院进行政策选择时，法院把资源分配的最终政策决定权留给了政府。
　　例如在soobramoney案中，法院简单地接受了政府提出的资源有限的抗辩理由，并据此做出判决。在grootb-room案和tac案中，资源限制不是案件的直接问题。即使在那些预算问题不能避免的案件中，宪法法院也只是要求政府为它的财政限制提出正当理由，然后法院再对政府的理由进行审查。也就是说，法院首先会承认政府现有预算分配的限制，而不对最初的宏观经济层面的预算决定进行审查。如在khosa案中，政府以资源限制为理由拒绝为永久居民提供社会援助。法院审查了政府的理由并驳回了它的抗辩。法院的依据是政府没有提供明确的证据来证明向永久居民提供社会援助将增加政府额外的开支。因此，法院无法评估是否额外的开支会给政府造成无法承受的负担。此外，政府向法院提供了目前政府社会援助开支的证据，法院据此指出即使做出最悲观的估计，将社会援助延伸到永久居民而为政府增加的额外负担也是非常小的。
　　关于审查预算问题的方法和审查的结果，宪法法院在tac案的判决中做了最集中的阐述。法院认为，它的审查本身的目的并不是“直接进行预算的重新安排”，但是审查“可能在实际上会产生对预算的暗示”。这表明，法院既不会直接介入政府的预算安排，也不会对政府最初在宏观层面的分配决定做出指令。但是由于法院会审查政府措施的合理性，一旦法院做出政府措施不合理的判决，政府将不得不重新安排它的预算。
　　在法院自己重新安排预算和法院做出判决导致政府必须重新安排预算之间的差别可能不是那么明显。例如，在khosa案中，尽管法院没有直接重新安排预算，但是判决的结果是政府不得不为那些它本来不愿支出的项目分配资源。虽然两种做法的结果是一样的，但是后者允许法院在不对政府发出直接指令的情况下，在一定程度上介入政府的预算分配选择。这样，既可以通过间接的方式达到保护社会权的目的，又可以避免法院和政治部门的直接冲突。
　　(二)“合理性审查标准”对社会权保护的不利影响
　　虽然通过采用“合理性审查标准”，宪法法院可以在不违背权力分立原则、不与政治部门发生直接冲突的前提下，实现对社会权一定程度的保护。而且实践也证明，宪法法院在保护社会权方面确实采取了重要的步骤，也产生了一些积极的效果。但是，宪法法院在上述案件中表现出的对自身权限的限制和对权力分立的妥协，都大大制约了法院审查政府积极义务的范围和程度，也会在未来的案件中对社会权的保护产生不利影响。
　　从宪法法院的判例中我们可以发现，最让人忧虑的是法院把宪法第26(2)和27(2)提出的“合理性”性要求与26(1)和27(1)保护的权利合并在一起。这种对权利的解释可能会使政府保护社会权的义务仅仅停留在制定合理的计划上。在grootbroom案和tac案中，法院几乎没有对相关权利，如住房权和健康权的界限和范围进行分析。相反，它把注意力都放在了对一个术语，即“合理性”的关注上。而这种对“合理性”的过分关注使法院忽视了其他为受害人提供救济的可行方法，这些方法可能存在于国际人权法中，也可能存在于南非宪法的权利法案中。在宪法法院的判例中表现得最明显的就是对“最低核心义务”标准的拒绝。
　　“最低核心义务”标准是划定最基本的政府义务的方法，是在国际人权法，尤其是《经济、社会和文化权利国际公约》中发展出来的。联合国经济、社会和文化权利委员会认为：“每个缔约国均有责任承担最低限度的核心义务，确保至少使每种权利的实现达到一个最基本的水平。”虽然南非不是《公约》的缔约国，但是南非宪法明确要求，法院在解释权利法案时应充分考虑国际人权法的精神。可惜的是，在grootbroom案和tac案中，宪法法院都明确拒绝承认在宪法第26条和第27条中存在一个类似的最低核心义务。
　　在grootbroom案中，法院认为阐释一个内在于宪法第26条的最低核心义务对它而言太复杂，尤其是在缺乏与这样的一项义务的内容相关的信息的情况下。法院进一步指出，它面对的真正问题是被挑战的住房计划根据第26(2)是否是合理的，以及不符合最低核心义务是否会影响到被挑战的法律或政策的合理性。而对于最低核心义务本身，法院断言：“我们没有充足的信息来决定什么构成我们宪法文本中的最低核心义务。”实际上，法院在对政府行为进行审查时采用了“合理性标准”而排斥了“最低核心义务”的概念，即使在提到“最低核心义务”的场合，也只是“把它作为判断政府行为合理性的一个相关考虑因素”。该判决因误解了“最低核心义务”的含义、过分夸大了它的复杂性而受到批评，判决否认“人们享有能被明确的、不依赖于文本的社会权的基本利益。”同样的情况也发生在tac案中，该案被告主张宪法第27(1)包含一项最低核心义务，根据这项义务，每个有需要的人都能享有独立的权利，而不受第27(2)的限制。但是法院拒绝采纳这种解释，并宣称“立即为每个人提供一项核心服务是不可能的。”政府所能做的只是采取合理行动提供社会权逐步实现的机会。虽然法院承认对社会权的“最低核心义务”的保护是宪法的要求，但是在本案中，法院仍一再强调司法自制的必要性，认为“法院不具备决定最低核心标准所必需的广泛的事实和政治调查”，而且“这会对全社会产生多种社会和经济影响”。最后法院强调，无论是否考虑宪法第27(2)的规定，第27(1)都永远不会产生一项独立的、可实施的积极义务。
　　从上述宪法法院的表述我们可以发现，法院拒绝采用“最低核心义务”标准的态度是非常明确的。这其中既有对法院介入社会权的忧虑，也有法院对“最低核心义务”的误解。首先，法院界定社会权的“最低核心义务”，会使其行为的政治合法性受到质疑。因为法院对“最低核心义务”的界定“意味着直接对可能产生财政预算和政策制定效果的问题做出决定”，这会“使法院的行为具有太强的立法意味”，从而导致对权力分立原则的破坏；其次，法院认为最低核心义务必然导致立即可实施的权利，这是对最低核心概念功能的忽视和误解。国际人权法中“最低核心义务”的概念是存在于一个“逐步实现”的框架之内的，与“逐步实现”的义务并不是完全冲突的。而且最低核心义务的概念也不是一个绝对的概念，政府在有正当理由的情况下也可以免除这一义务。如经济、社会和文化权利委员会认为：“关于一缔约国是否履行了最起码的核心义务的任何评估都必须考虑到该国内的资源局限。一缔约国如要将未履行最低核心义务归因于缺乏资源，它就必须表明已经尽了一切努力利用可得的一切资源作为优先事项履行最起码的义务。”南非宪法法院将“最低核心标准”与“合理性审查标准”完全对立起来，在对政府行为进行审查时，只考虑其“合理性”而拒绝承认最低核心义务的存在。“这会使社会权的内容被简单化，使社会权等同于一种对政府计划和措施的一般期待。”如果宪法规定的社会权不包含一项最起码的核心义务，就等于使其在基础上失去了存在的理由。
　　“合理性审查标准”作为对政府积极义务进行审查的主要标准，是南非宪法法院在判例中逐渐发展起来的。是在南非相对保守的司法文化的背景下的一种灵活安排，也反映了南非宪法法院争取充分实现社会权所面临的困难。