农村社会保障体系的变迁与政府职能转型的制度

　　关键词：农村社会保障，社会救济，社会保险，职能转型

　　一、社会保障产品的性质与政府职能界定

　　社会保障是国家在国民收入分配与再分配的基础上，通过立法保证全体社会成员的基本生活权利，达到调适人们社会关系的一种社会制度。社会保障体系或产品一般由三个项目构成，即社会保险、社会救济和社会福利。在宏观的层面，从社会保障产品提供的效果来分析，社会保障具有公共产品的性质，如社会保险的提供对经济发展的促进作用对每个经济主体来说都是受益的。但是，在微观的层面，从社会保障产品提供的具体项目来分析，社会保障应针对不同的保障项目有不同的产品性质。

　　社会保险的特点是政府从劳动者和企业所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财力支持，集中形成专门基金，在全体公民之间进行调剂。政府每年提供的社会保险支出总量是一定的，当风险发生时，每个人享受到的社会保险的数量也是一定的。显然，社会保险在消费中是可分割的，政府社会保险的支出总量是每个人享受到的社会保险的数量的总和。由此，社会保险具有可分割的属性。同时，宪法规定了公民都有享受社会保险的权利，因而，社会保险产品从宏观的方面来看具有非排他性。但是，社会保险产品的特殊性在于：公民只有在符合一定的条件或风险发生时才能真正享受到社会保险的权利；而且公民也只有先履行了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时获得享受社会保险的权利，它强调权利和义务的对等性。因此，社会保险在某种程度上具有排他性。

　　社会救济和社会福利具有公共产品的性质。从社会救济和社会福利供给性质上看，社会救济和社会福利不需要受益与贡献的对等性，而社会保险却只能采用受益与贡献对称的原则来供给。所以救济和福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共产品的本质特征。此外，社会救济和社会福利的分配是一种纵向的再分配，是将高收入阶层的收入向低收入阶层转移，将社会普通公民的收入向社会福利对象转移，从而达到一种社会公平，很多公共物品具有相类似的作用。因此，社会救济和社会福利具有公共产品的性质。

　　从以上分析可以看到，单就社会保障产品供给的角度而言，社会保险与社会救济、社会福利的属性是不同的。因此，根据社会保障的作用和特征，政府在社会保障领域中介入的程度和方式有所不同。政府在社会保障产品供给中的职能界定可以归纳为三个方面。(1)政府是社会保障产品的供给主体之一。社会保障产品的属性决定了只能由政府提供才能够实现配给的公平和福利的最优。即使对于具有私人产品性质的社会保险而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府为社会保障产品供给提供政策支持。“社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。”政府是制定公共政策的主体，政府履行社会保障的职能就需要制定社会保障的公共政策，利用公共政策调节社会保障机制。(3)政府为社会保障产品供给提供法律保障。社会保障制度不仅要实现民主化，还要实现法制化，社会保障法律、法规的出台也只有政府才能够完成和实现。

　　二、农村社会保障的特点与政府社会保障职能转型

　　建国以来，农村的社会保障发展随着土地制度的变迁经历了许多变化。20世纪50年代的土改使广大农民获得了土地，从而有了创造家庭收入的基本前提。20世纪80年代家庭承包责任制又将集体农业活动转向以家庭为基础的农业活动，土地主要依据家庭规模分配给了农户，土地为农户提供了基本的生活保障。农村家庭承包制对农村家庭生产产生了巨大的激励，伴随着集体经济的衰弱，家庭承包制也导致了家庭经营风险的增加。这主要表现为土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府财政能力弱，集体积累少，这又导致了农村社会保障程度的降低。目前农村社会保障制度除了有限的社会救济、社会优抚在农村实施外，其他养老保险、医疗保险、最低生活保障制度在农村基本是空白。

　　由于原有城乡社会保障体制和城乡发展二元性的影响以及农村生产和生活环境的特殊性，农村社会保障具有与城镇社会保障完全不同的特点。第一，从生产保障方面看，农村社会保障安排与传统农业活动有着密切的相关性。农村社会保障水平极大地依赖于土地资源的功能产出，土地资源占有量、贫富度、投入率等对农村社会保障水平起重要作用。产出率高，农村社会保障就有保证。传统农业对农业生产条件的依赖性导致社会救济的重要性。农业生产的自然条件差，自然灾害对农业活动的影响更大，要求社会保障安排更关注农业生产和自然灾害问题。同时，家庭作为生产单位将面临市场经济中的风险与不稳定性因素，其不断地增强加大了对农业经济活动提供生产保障的要求。另外，已有的、分割的保障制度安排严重干扰了以农户需要为基础的社会保障制度的整体构建。第二，从生活保障方面看，农村地区特别是贫困地区的生活保障问题比较严峻。贫困人口的绝大部分居住在农村，为贫困人口提供基本的生活保障就成为农村社会保障制度设计的一个基本立足点。同时，游离于土地外的过剩劳动力带来了很大程度的农村人口流动，农村人口流动性越来越大，这给以农村人口为对象的各项保障安排带来了挑战，使得农村的医疗卫生与教育等社会服务水平远低于城镇。

　　因此，从以上农村社会保障变化的实际看，作为农村社会保障职能实施的主体政府其社会保障职能也需要发生相应的变迁，即向增强农村家庭资源为基础的社会保障职能的转变。(1)政府是农村社会保障制度建设的主导。一是政府要对农村社会保障整体规划，对保障项目、保障标准、资金来源、保障对象、组织实施、监督管理等方面作出制度安排；二是要设立专门的管理机构和监督机构从事农村社会保障工作；三是要确保对农村社会保障的财政投入，尤其要承担对养老保险、医疗保险、最低生活保障、救灾等项目资金投入上的主导责任。(2)集体仍然是农村社会保障建设的主干。虽然农村经济体制改革打破了传统集体保障赖以存在的组织和经济基础，但是集体作为农村社会保障责任主体的角色没有改变，只是集体保障的组织依托、现实基础、具体责任发生了变化，建立在行政村层面上的各类集体组织仍然在农村社会保障中承担着功能。村办各类集体经济组织承担为村公共福利和公益事业提供资金支持、安置困难户就业等责任。村各类经济协会承担扶持贫困户脱贫致富的责任。村各类医疗卫生机构承担为贫困户提供低偿或无偿医疗服务、为全体村民提供公共卫生服务的职责。(3)家庭在农村社会保障中有着不可替代的作用。家庭已成为实施社会保障的重要载体和主体。传统的生活方式和当前主要以家庭为基本生产单位和经营单位的生产经营方式，使家庭具有最直接、最具体的经济保障和服务保障功能。家庭在农村社会保障中的作用主要体现在三方面：资金和实物保障、服务保障、精神保障。(4)非营利组织在农村社会保障中的作用日益突出。非营利组织具有开创性、专业性、灵活性，可以提供科技、教育培训、医疗康复、信息等不同的服务，从而成为独立的服务主体。能筹集资金，开展扶贫活动，充当合作组织的中介，帮助二者建立联系，使贫困地区得到适当援助。

　　三、从社会救济到社会保险职能运作

　　政府可以把建立农村社会保障制度的基本目标分为两个阶段。在近期，逐步建立起以社会救济为主，社会养老保险为辅，社会福利、社会互助、合作医疗为补充的农村社会保障制度。在远期，逐步形成以农村养老保险为中心，社会救济、社会福利、社会互助、合作医疗为补充，项目齐全、覆盖面大、水平高、功能强的农村社会保障制度，最终形成城乡一体化的现代社会保障制度。具体来说，农村社会保障体系建设的重点表现在以下四个方面。

　　1.建立农村社会救济制度，解决贫困人口的最低生活保障。农村社会救济制度的对象是失去最低生活保障的农村贫困人口，目的是保证生活陷入困境人口的最低生活需要。现阶段，农村社会救济是社会保障制度的主体，社会保险只能作为辅助形式来发挥作用，待农村贫困地区的温饱彻底解决之后，再将社会养老保险作为社会保障的主体。当前在农村贫困地区需要建立和完善的社会救济制度包括：一是建立农村自然灾害社会救济制度；二是建立贫困地区贫困人口的扶贫制度；三是建立农村贫困地区最低生活保障制度。

　　2.建立农村贫困地区养老保险制度，解决农民的养老保障问题。当前建立贫困地区农村养老保险制度可以与计划生育养老保险结合起来，建立农村贫困地区独生子女父母养老保险制度。可以对领取了独生子女证的农户，政府给予奖励并且给他们建立独生子女父母养老保险。建立贫困地区农村纯女户养老保险制度。凡是纯女户家庭，只要夫妻一方做了绝育手术，就可以为其建立纯女户养老保险。

　　3.建立贫困地区农村社会福利制度，解决孤寡、残疾、老年人的社会保障问题。改革与完善农村贫困地区社会福利制度，实行社会福利的社会化、筹集资金的社会化、服务设施的社会化和服务组织的社会化。扩大农村贫困地区社会福利的覆盖面，在保障农村孤老和残疾人口基本生活需要的基础上，面向全体农民，增加保障项目和服务内容，逐步使贫困地区全体农民成为农村社会福利的主体。同时，形成社会筹资举办为主、政府资助为辅、个人积极参与为补充的农村社会福利的新格局。农村老年公寓、敬老院活动中心等，都应该向社会开放。大力发展兼职和志愿者服务队伍，开拓农村社区服务新领域。

　　4.建立和完善贫困地区农村合作医疗制度，解决农民最基本的医疗保障问题。由政府投资建立乡镇中心卫生院，乡村出资建立村级卫生所。其经费可以从村集体经济的公共积累中拿出一部分，也可以发动村民集资建设村级卫生所。同时，可以采取民办公助的方式，由村民自己出资举办村级卫生所，由卫生局给予适当的资助，村集体在征地、建房等方面给予优惠。另外，村民也可以自己建立股份制合作医疗制度，积极拓宽农村合作医疗制度的覆盖面，建立科学合理的合作医疗筹资机制和管理机制。