两岸司法制度之比较及其未来完善之思考（之四

　　（四）廓清检察官之角色与定位

　　检察官行使检察事务之权限为检察权，在台湾地区检察官负追诉犯罪之责，其职权内容除侦查犯罪、提起公诉外，尚须出庭实行公诉、协助自诉、担当自诉、审核法院裁判是否适当合法，对错误之裁判予以救济，使法律得以正确适用，必至执行完毕，方使完成责任。是以在现行刑事诉讼体制下，检察官虽为公诉案件之原告，但与自诉人不同，其实施侦查提起公诉之目的，并非在于求得犯罪之补偿，或对犯罪人施以报复，而系在维护社会之秩序与刑事司法正义之实现，故检察官在具体刑事审判过程中，虽居于原告地位，实际上则带有“公益代表人”色彩，也因其代表国家行使侦查权，本质上系为维护国家统治权而存在，故法律授与检察官前述许多自诉人所不能拥有之权限，使成为一拥有庞大人力、物力或设备之强权机关。

　　然而检察官之职责，并非在于执行符合行政目的性、安全性与秩序取向之行政事务，而是针对符合司法正义之“法实现”与“法贯彻”导向之司法事务。法律与正义不只是检察官行事之框架，也是检察官之职责所要达成之目的，其行事态度与作为，不仅要符合宪法与法律之规定与精神，更要符合法理与正义。（注：林山田：《论检察机关与检察官》，《全国律师》1998年6月号，第101～103页。 ）所以检察官虽非法官，但作为司法体系主要成员之一，为展现司法作为之能力，扮演“法律维护者”角色，故必须具备与法官同等资格之人，始得任命为检察官。是以，《司法人员人事条例》第9条明定， 检察官之任用资格与法官完全相同。虽然在检察机关内部组织上，个别检察官不具有如法官之独立性，但是为使检察官能够胜任追诉犯罪之司法工作，务需透过立法，保障检察官之法律地位；同时有关检察一体所引发之内部指令权、外部指令权，以及职务收取、职务移转权之行使及其界限，以及检察权滥用之防止等，均有待于另订《检察官法》，以规范上列事项。此外，如能仿造大陆地区之法制，将《法院组织法》第五章“检察机关”之规定独立出来，另定《检察机关组织法》，应系可行之立法方向。

　　（五）落实法曹考训用制度

　　司法人员素质之优劣，关系裁判是否公正、公平，且影响司法威信，而现有法曹之考训制度，因事权分散，未能精确掌握实际需要，致司法人员素质参差，无法提高，其具体改进之道，可从下列三方面落实：

　　1.建立一元化司法考试制度

　　美国法学家庞德教授曾言：“正义并不是法官所造，而是由法官公司（judge and company）所造。 ”亦即法官常系本诸律师所提供的诉讼资料以及辩论，以维护正义，故法官（检察官）与律师，一在朝一在野，如鸟之双翼，车之两轮，他们同为法官公司之成员，不能偏废。由此足见律师在台湾是一种法律专业，与法官、检察官鼎足而三，担任维护法信、伸张正义之工作，在法治社会中，有其崇高之一面，未来如能仿日本建立一元化司法考试制度，对于法官、检察官及律师合一考选，并由司法院设司法人员研习所负责规划，应系可行之方案。

　　2.改进考试科目及方式

　　日本的司法考试，号称是全国最难的考试，司法考试事务由司法考试管理委员会负责实施，该委员会由法务大臣（即法务部长）、法务事务次官、最高法院事务总长根据日本律师协会推荐任命之三名律师组成。依日本《司法试验法》第2条规定，分为第一次考试和第二次考试， 第一次考试在每年一月举行，根据《学校教育法》规定的大学毕业程度，以短答式和论文式之笔试方法，试验一般教养科目，此次考试目的，是判断考生是否具有参加第二次考试之修养和大学毕业程度之一种预备考试，只有通过第一次考试，才能参加第二次考试。至第二次考试，则以法律科目为中心，判断希望成为法官、检察官、律师者是否具有必要的法律学识及应用能力，其考试采用短答式及论文式等笔试方法，以及口试方法进行。短答式约在每年五月进行，考试科目有宪法、民法和刑法。短答合格者再参加论文考试，该考试约在每年七月进行，考试科目为六科，除宪法、民法、商法和刑法为必须科目外，另有二科是自选科目，考生可以在民事诉讼法、刑事诉讼法两种中任选一科；行政法、破产法、劳动法、国际公法、国际私法、刑事政策六科中任选一科。在日本每年约有三万余人参加司法考试， 但考试合格被录取者在平成九年为746人，平成十年约800人，平成十一年约为1000人，合格率为应考人数的2.5％至3％，略低于台湾地区。为因应社会生活之多样化、快速化、资讯化、专业化及国际化的变迁需要，并兼顾考试权及司法权之独立性，促进法治建立，使法官、检察官、律师之考试科目及方式与前揭考试合一制度得以前呼后应，本文认为台湾“司法院”应与“考试院”协调，通盘检讨现行考试科目及方式，除通识科目外，选列各种特殊专业性法律学科为选考科目，且应将考试科目统一，如能参酌日本前开《司法试验法》之规定，以三试行之，俾测知考生基础学科的认知程度及考生理解力等遂行职务所必要之能力，并针对第二试结果为综合考察，必能更客观拨擢优秀之司法人才。

　　3.研议法曹、律师训练合一制

　　法官、检察官、律师工作的专业领域各有不同，虽目前司法官和律师的训练方式有别，然同为司法体系中不可或缺者，其训练方式仍无法满足三者彼此间实际上的需要，有待研究改进。如按照日本、韩国或其他先进国家的做法，及衔接前述考试合一制度、考试科目及方式的基本精神，法官、检察官、律师，应有共同研习审判、检察及辩护事务等课程的必要，如此可使三者在共同研习的过程中，非但可以相互了解各该领域的专业法律课程及业务分工，甚至足以促使三者日后对于整体司法业务之荣辱及使命感凝聚共识。目前三者合并训练，因囿于现行法令无法配合及训练课程的安排，有其难以兼顾或达到专业化要求的实际困难，因此司法院应积极研议和其他机关协调，期能付诸实行。

　　五、大陆地区司法完善之具体建言

　　（一）维护司法机关独立地位

　　司法权是国家司法机关之权力，现代民主国家之司法权，不但与立法、行政等权力不同，尤其标榜司法独立（judicial independence ），让司法官在不受干涉情况下，自由而公正的行使其职权，期能允当地适用法律，充分保障人权。所谓司法独立，不仅指法官应依据法律作成裁判， 不受当时政府政策及意愿干涉之职务独立（functionalindependence），更包括法官职位之条件及任期之适当保障，以确保法官不受行政干涉之身分独立（personal independence）， 乃至于司法整体应享有自治及对于行政机关之集体独立。俾使司法机关依法处理案件时不受外界干扰，以保证案件处理的客观性和公正性。对于司法独立，《中华人民共和国宪法》第126条、第129条虽均规定“人民法院、人民检察院依照法律规定，独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人之干涉”，但尤嫌不够彻底，需要进一步努力。

　　（二）改进审判组织结构

　　民、刑事审判组织，即法院内部之独任法官、合议庭、审判委员会，乃诉讼程序是否公正之重要前提，而大陆采行“法院独立”原则，既有相当多弊病，在积极提高法官素质和水平前提下，应当尽速取消院长、庭长对具体案件之审批，以及审判委员会对具体案件之讨论。关于党政监督司法方面，亦应尽量降低其干涉，但不妨加强公众监督、法学家监督或舆论监督，使审判独立与社会监督间，保持适当之制衡。在审判组织之人员编制上，大陆从事审判工作之人员、助理审判员比例约占全院总人数之二分之一，但法官仍感到业务过重，对工作条件和生活待遇，并非十分满意；至于非审判业务之人员，因工作不能纳入《法官法》的调整系列，而感到若有所失，为解决此一矛盾，宜考虑改采台湾地区之分类管理制度，使法官按《法官法》实行专业分工，其他人员按照《公务员条例》实行业务类管理。两类人员分别管理，互不调动，使法官在《法官法》规范中，有较高之工资待遇、保险福利和任职保障，相信对大陆司法制度推展，必产生相当大之贡献。

　　（三）完善民刑审判方式

　　大陆因法律制定较迟，人民法律涵养不足，以致法院在办案时，形成一套“先定后审”、“先请后审”模式，即基本上先查清案件事实、分清是非责任，经调解无法达成协议，才于确定判决结果后开庭，以致于开庭审理几乎流于形式。虽然此种审理方式，在当时历史背景形式下，确曾审结许多案件；唯该方式既不符法律规定，效率又低，不但未能保障当事人诉权之行使，且难以保证裁判之公正，为此，加速改革和完善审理方式，已为当务之急。1996年7月15 日最高人民法院在北京召开全国法院审判方式改革工作会议时，曾提出“三个强化”，（注：王怀安：《审判方式改革是我国民主和法制建设在审判领域的重大发展》，载《走向法庭》，法律出版社1997年版，第23～24页。）如能贯彻执行，相信必能有利于提高办案品质和保证裁判公正。

　　1.强化庭审功能

　　以公开审判为重心，改变“先定后审”为“先审后定”方式，将诉讼活动的重心移到法庭上，把以往大量庭外活动转向法庭审判，事实查证和是非责任分清都在法庭，为法官的公正裁判提供程序保障。

　　2.强化当事人举证责任

　　法官的职责不是在全国性收集证据，而是在庭审中指挥双方当事人及其诉讼代理人进行质证，对于当事人不能自行收集或人民法院认为审理案件有需要时，始依职权搜集。在庭审中，法官于引导当事人举证时，要注意焦点鲜明，突出重点、分清层次。

　　3.强化合议庭职责

　　大陆之民、刑事审判，其合议庭是审理案件之审判组织，系审理除简单民事案件、轻微刑事案件和法律另有规定以外案件之审判组织。为强化合议庭职能，应建立并完善合议庭成员在审理案件中之分工负责制度。另方面适当放权到合议庭，使合议庭“又审又判”，有利于提高办案效率，保证办案质量。

　　（四）推动律师制度之深化

　　大陆地区《律师法》虽已于1997年1月1日起正式施行，为了配合律师法公布，司法部曾先后颁布《律师事务所在国外设立分支机构暂行管理办法》、《关于反对律师进行行业不正当竞争行为的若干办法》、《律师事务所名称管理办法》等，以供适用。期望大陆能确实达成律师法“完善律师制度，保障律师依法执行业务，维护当事人合法权益，维护法律正确实施，发挥律师在社会主义法制建设中之积极作用”等精神，加强律师工作之法制化、规范化、科学化管理，使律师制度能在稳定中成长。进一步深化律师工作改革，加快建立符合社会主义市场经济体制要求，和律师执业规律之律师管理体制，亦为当务之急。如应尽速依新公布之《律师法》，再召开全国律师代表大会，修改律师协会章程，使符合《律师法》规定，并朝向自律性组织而迈进。另外在律师资格问题上，改革和完善律师资格考试、录取制度，是保证其律师素质良窳之主要关键。在1995年，大陆地区曾进行两项重大改革，即一方面实行全国统一分数标准之录取方式，另一方面对律师资格考试之判卷评分工作实行大区集中、交叉评卷办法，有效地提高评卷质量，其成效相当良好。此外在改进律师收费制度、建立律师养成训练、允许自主经营、盈余归私，使律师能彻底改变“国家法律工作者”本质，朝向“自由职业者”一般的自主、自治和自律方面发展。

　　（五）淡化人民陪审制度

　　大陆地区人民陪审员制度是“作为人民群众参加国家管理的一种方式”，（注：娄必允主编：《人民陪审员办案手册》，人民法院出版社1993年版，第2页。）所以在1978年所修正之《宪法》第9条即明文规定：“人民法院审判第一审案件，依据法律的规定，实行群众代表陪审制度。”基此，人民法院对于第一审行合议审判之案件，即系采用“人民陪审制”，由职业审判人员与非职业审判人员组成合议庭进行审判，非职业审判人员称为“人民陪审员”，由年满23岁，有选举权和被选举权及未被剥夺政治权利的公民，经选举或邀请而产生。人民陪审员于执行职务时，与审判员有同等权限，如可直接审理、讯问当事人、参加案件评议、阅卷，对书记员工作的指导权等。（注：文敬：《法院审判业务管理》，法律出版社1997年版，第294页。）在其执行职务期间， 由原工作单位照付工资，无工资收入者，由人民法院给予适当补助。（注：参见大陆《人民法院组织法》第38条、第39 条规定。 ）唯从实践来看，现在有不少陪审员不是陪审某个具体案件才到人民法院执行职务，而是长期借调到法院工作，又没有陪审职称，此种作法主要为解决法院陪审人力不足而采取之变通方式，此与原来陪审意义已有相当区别；蕨因陪审员大多缺乏法律素养，又乏办案经验，易受感情支配和受当事人影响；再者很多审判人员认为陪审员水准低，无法在审判中起作用，遂不与其详介案情，亦不与之研究如何开庭，以致陪审制度有名无实，形同虚设。陪审制度既已难以发挥功能，未来修法时，应朝淡化并逐步取消民事陪审制度迈进，无需再宥于陪审制度所象征之民主意义，而使改革却步。

　　（六）提高司法人员整体素质

　　提高司法队伍整体素质，加强司法人员法律涵养，是司法改革过程中，要优先解决的问题，因为司法人员素质高低，决定司法质量好坏，故司法改革务需从提高司法人员素质下功夫，从制度上来保证司法队伍有较高的素质，在这方面，可以从完善法学教育，合理订立司法人员选拔、培训制度作起。

　　六、探索两岸司法改革之路（代结论）

　　在台湾地区，回顾过去数年，在全体司法人员、在野律师、学者专家积极参与司法改革，对于相关制度之建立及具体个案之处理，已有具体成效，逐渐获得国人之认同。尤其大法官加强其释宪功能，作出多号保障人民权利，维护宪政运作之解释，对于司法制度之改革，善尽其宪法守护神之角色，赢得各界肯定；而各级法院成立自律委员会，以职务法庭方式实施法官个案评鉴，淘汰不适任法官，废除裁判书送阅制度及合理放宽各种管考规定，使法官在承办民、刑案件时，已能独立行使职权，凡此固为值得欣慰之处。

　　唯在即将迈入21世纪的时刻，政府施政一切都讲求以民意为依归，作为政府一环的司法，也应体认司法是为人民而存在，法院是为诉讼当事人而设立之观念，务需以“全民的司法”作为考量重点。基此，审判独立与风纪维护固然是从事司法工作之要务，提高裁判品质与增进国民信任亦为努力之方向，整个司法改革之目标，应积极朝向“建立廉洁公正的司法，实现公平正义的社会”（注：参见台湾“司法院”编印：《司法改革目标及改革进度》，1998年7月。）迈进。

　　大陆地区在改革开放以来，十分重视法制建设，重要法律、法规陆续颁布，终于告别“无法可依”的年代，十几年来，在司法机关广大干警、审判人员、检察人员等努力下，确为改革开放作出巨大贡献。但毋庸讳言，其司法制度尚有许多缺失出现，如同时任最高人民法院院长任建新在第八届全国人民代表大会第五次会议（1997年3月11 日）上所作《最高人民法院工作报告》中所指出的：“一些案件审判质量不高，特别是少数经济、民事案件裁判不公；有些案件久拖不决，超过审限；在自身廉政方面还有薄弱环节，少数工作人员违法乱纪；法官队伍整体素质和司法水平尚不适应形势发展的需要”，同时指出，1997年人民法院的工作任务之一是“深化审判方式改革，大力加强队伍建设，进一步提高法官队伍素质，努力提高司法水平”。（注：任建新：《最高人民法院工作报告》，载《1998年中国法律年鉴》第29～34页。）另中国共产党江泽民总书记在党的十五大报告中一再强调“依法治国，发展社会主义民主政治”、“发扬民主，健全法制，建设社会主义法制国家”、“坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，是党和国家事业顺利发展的必然要求”、“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度，加强执法和司法队伍建设。”（注：江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色的社会主义事业全面推向二十一世纪》，《1998年中国法律年鉴》第6～14页。）这些重要指示， 明确指明大陆未来推行司法改革之方向。

　　另在寻求司法改革之同时，依据北京大学法律系武树臣教授（现任北京第二中级人民法院副院长）之见解，认为应遵循以下四大原则：（一）一切从国情出发，实事求是；（二）解放思想，善于思考，勇于实践；（三）注意吸收借鉴中国历史和外国优秀法律文化成果；（四）司法改革应在现行宪法和法律范围内有组织、有计划、有次序地进行。（注：武树臣：《启动裁判自律工程，探索司法改革之路》，载《武树臣法学文集》，光明日报出版社1998年版，第560～561页。）此四项指导原则，为吾等在探索大陆司法改革之路时，务需了解之重点，如此方能针对需要，提出可行之建言，供其学理或实务之参考。

　　事实上为了解决司法制度滞后问题，大陆司法界过去也曾采取许多有效的改进措施，例如（一）加强司法队伍建设，提高广大干警的政治思想和业务水平；（二）坚决纠正不正之风，严肃查处违法违纪行为，对徇私枉法、贪赃枉法者坚决依法严惩；（三）完善内部监督机制，广开监督渠道；（四）制定和贯彻一系列内部管理制度，规范司法人员的行为。目前，司法改革的主要内容有两方面：一是以刑事审判方式改革为重点，继而全面推进民事、经济、海事、行政审判方式的改革；（注：罗德银、况继明：《论刑事审判方式改革》，载《诉讼法理论与实践》，中国政法大学出版社1997年版，第303～305页。）二是推行错案责任追究制度，采行审执分开、立审分开等。上开改革措施，虽已吹响了司法改革之号角，然具体观察，仍局限于治标层面，依本文见解，未来司法改革治本之道，建议可从维护司法机关独立地位，改进审判组织结构，改善民、刑审判方式、推动律师制度之深化，淡化人民陪审制度、提高司法人员整体素质作起，以逐步实现其“依法治国”方略，使法制建设在推向21世纪之时，能稳健发展，减少冲突、确保两岸人民之权益。