人民监督员制度 价值及完善

论 文 提 纲

结合当前检察工作实际，保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，最高人民检察院依据有关法律，制定并颁布了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，实行人民监督员制度，接受外部监督，维护社会公平正义，切实体现宪法关于一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神。
本文从人民监督员制度对于被追诉人、公众和司法三方面的积极意义来理解其价值，指出人民监督员制度的价值在于维护被追诉人的合法权益，提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。并提出我国人民监督员制度设计上的缺陷，主要表现在人员组成、任职期限，监督案件，是否能够调阅与案件有关的材料和证据，人民监督员表达意见书的效力，监督方式，人民监督员监督工作的保障几个方面，由于人民监督员制度还处于试点过程，缺乏实证资料，本文从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上提出完善意见，针对其缺陷提出完善措施。
人民监督员制度的完善和发展是一个漫长的过程，只有在不断深入总结经验和广泛调查研究的基础上，由国家立法机构出台相关法律，落实相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，才能在司法实践上发挥更大的作用。

论文摘要：最高人民检察院为了保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，依据相关法律，结合检察工作实际，决定实行人民监督员制度，接受外部的监督。人民监督员制度的精髓在于强化司法的民主性，其价值在于维护被追诉人的合法权益、提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。本文从人民监督员制度对被追诉的价值，对公众的价值，对司法的的价值，三方面分析了人民监督员制度的价值，并指出人民监督员制度在人员组成，任职期限方面，监督案件范围方面，调阅与案件有关的材料和证据方面，表达意见书的效力方面，监督的方式方面，监督工作保障方面存在设计缺陷，并引发了关于完善我国现行人民监督员制度的思考，认识到人民监督员制度作为我国一种新型制度，它的完善和发展还有一个漫长的过程，只有通过深入总结经验和广泛调查研究，实现人民监督员制度的规范化、法定化，才能更好地发挥它的监督制约作用。

关键词：人民监督员 ，价值 ， 完善

2003年10月15日，最高人民检察院依据《宪法》、《人民检察院组织法》等有关法律，结合检察工作实际，制定并颁布了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》），并决定在全国十个省、自治区、直辖市进行试点工作。检察机关是国家的法律监督机关，为了保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，实行人民监督员制度，接受外部的监督。“保障检察权的正确行使，维护社会公平正义，切实体现宪法关于一切国家机关工作人员必须倾听人民的意见和建议的原则精神。”①
一、人民监督员制度的价值分析
人民监督员制度的精髓在于强化司法的民主性，其价值在于维护被追诉人的合法权益、提高公众的法律素养和创造一个民主、公平的法治环境。人民监督员制度的价值可以从被追诉人、公众和司法三方面的积极意义来理解。
（一）人民监督员制度对于被追诉人的价值
人民监督员制度，通过制约公诉权的行使保护被追诉人的合法权益，维护社会的公平正义。通过对一些冤假错案进行分析，我们不难发现，正是由于检查机关行使公诉权发生了偏差，造成了人民法院发生误判，产生了一些冤假错案。故此，有必要通过人民监督员制度来制约公诉权的行使。公诉权制约，就是通过对公诉权的行使进行检查和评判，保证公诉权的正确行使。国家垄断对犯罪的追究，由检察院担当控诉职能。公诉权包括提起公诉权、不起诉权和撤诉权。《中华人民共和国刑事诉讼法》第141条规定：人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。”为保证公诉权正确行使，立法应使公诉权运作的具体程序透明化。”②
作为公权力的国家公诉权不能单纯为了维护国家利益或被害人而启动，或仅仅为了惩罚被追诉人而运作，而必然要从有利于国家利益的角度，通过请求给予被追诉人适当的惩罚来保护被害人的利益，这是国家利益、被害人利益和被追诉人利益发生矛盾的一面。对国家和社会而言，国家公诉机关应该代表统治阶级的意志和利益，正确地行使国家对犯罪的追诉权。既要做到惩罚犯罪，保障国家安全和社会公共安全，又要注重保护无辜，不使无罪的人错误地受到刑事追诉；对被追诉人而言，公诉机关既要将真正的犯罪分子诉交法院，又要保障被追诉人的合法权益；对被害人而言，公诉权的运用要达到保护国家社会的整体利益与被害人个人利益的统一，同时要尽量避免被害人因受到损害的利益在刑事追诉活动中得不到保护而再次受害。
（二）人民监督员制度对于公众的价值
人民监督员制度，通过公众的广泛参与，进而加强司法的民主性，提高公众的法律素养，促进对司法的信任感。我国宪法以国家根本大法的形式确立了我国实行人民代表大会制度的根本政治制度，明确规定国家的一切权利属于人民，必须接受人民的监督，自觉地把检察工作置于人民的监督之下，是我国的国体和政体所决定的。人民监督员制度通过扩大公众的参与程度，体现了《宪法》保障人权的思想。人民监督员制度通过公众的直接参与，实现了司法中的人民当家做主，公众的民主意识得到了培养和实现。另外对公众法律意识方面的教育价值更为明显。公众作为人民监督员亲自参加司法活动，这与抽象、枯燥的法律条文学习相比，无疑对公众法律知识的增加和法律意识的提高更有裨益。人民监督员制度对于公众更大的价值，还在于促进公众对司法的信任感。客观存在的司法腐败和司法不公，对司法权威及公众信任感造成了损害，人民监督员制度通过公众参与司法活动，增强公众对司法权威的信任，更具有重大的现实意义。
（三）人民监督员制度对于司法的价值
人民监督员制度可以创造一个公平的法治环境。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”③分工是国家权力发展的必然结果，而制约又是分权的结果。权力分工一旦形成，由于权力主体各方的利益、承担的职责或责任不同，自然而然地在相互间产生了限制和约束关系。公诉权是国家权力经过分解后的产物，无论是作为国家权力这个大系统里的微量元素，还是作为控诉权的一大组成部分，都必然受到其他方面权力的制约。这是权力得以现实存在的基本方式。具体地说，公诉权作为检察权的一部分，要受到立法权的限制，即公诉权的存在和运作必须由法律作出规定。在追诉犯罪的过程中，履行控诉职能的公诉权要受到辩护权的制约，并共同接受审判权的监督。由于“一切有权力的人都容易滥用权力”，④所以，给公诉权设置对立面，对公诉权进行有力制约，也是防止产生权力专断，保障公诉权良性运作的要求。根据《规定》的要求：对人民监督员的意见，检察长同意的，有关业务部门应当执行；检察长不同意的，应当提请检察委员会讨论决定。检察委员会的决定与人民监督员的意见不一致时，应当向人民监督员作出说明。参加监督评议的多数人民监督员仍有异议的，可以要求上一级检察院复核。
二、我国人民监督员制度设计的缺陷
通过实行人民监督员制度，在检察机关直接受理侦查的案件上，监督检察机关的逮捕决定和参与检察机关作出不起诉和撤案决定的过程，解决“谁来监督监督者”的问题。高检院《规定》设计的人民监督员制度存在以下方面的缺陷：
（一）人员组成、任职期限方面
根据高检院的《规定》在设置区域上为各级检察机关所在地，在机关、团体、企事业单位推荐的基础上，由检察长聘任，人民监督员的任期与本届检察长相同。“虽然人民监督员由其他单位推荐，但需要检察长聘任，检察机关对人民监督员的确定必然产生影响，在一定程度上，检察机关可以选择人民监督员，让被监督者拥有选择监督者的权力难免会影响到监督者的监督力度。人民监督员在履行职责过程中，能否处于超然的位置令人担心。”⑤
人民监督员的任期较长，在长期与检察机关打交道过程中，难免会在监督者和被监督者之间除了监督关系外，有人情和面子问题，这必然会影响到监督的实施。另外，长期担任人民监督员职务，也可能影响到人民监督员自身的工作和生活，削弱其监督的积极性。
（二）监督案件范围方面
根据高检院的《规定》，人民监督员制度是加强对检察机关直接受理侦查案件的监督，但同时带来的一个问题就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事诉讼中受到了不同的待遇，这似乎于法律面前人人平等不相一致，出现程序不公的问题。检察机关直接受理侦查案件决定逮捕的犯罪嫌疑人在不服时，可以有人民监督员出面监督，而其他检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人却没有此救济渠道，这种不一视同仁的做法对犯罪嫌疑人而言，是不公平的。
（三）人民监督员是否能够调阅与案件有关的材料和证据
人民监督员为了准确掌握案情，除了听取被追诉人的陈述和检察人员的书面或口头报告外，能否有权请求调阅与案件有关的材料和证据，《规定》没有明确表述。
（四）人民监督员表决意见书的效力
人民监督员就某一案件进行调查研究后，通过集体协商，形成了表决意见书，并将该表决意见书送达检察机关。那么该表决意见书是具有法律上的效力，还是仅具有“建议”上的效力？

（五）监督的方式方面
人民监督员对批准逮捕案件的监督属于事后监督，但对不起诉和撤销案件为事中参与，同步监督。这带来两个问题：第一，是否与检察机关独立行使检察权发生冲突，人民监督员进入检察机关作出司法决定的过程，必然会侵害检察机关检察权的独立行使，在现行法律体制下，也没有合法的法律依据；第二，犯罪嫌疑人合法权利及时保护的问题。对检察机关拟撤销的案件，人民监督员实施监督，其审查的期限最长可以是一个月，如果确属应该撤销案件，犯罪嫌疑人的权利受到侵害，特别是被羁押的犯罪嫌疑人，受到了不应该的羁押。对拟不起诉的犯罪嫌疑人，同样存在这一问题。在注重打击犯罪的同时，忽略了对犯罪嫌疑人合法权益的及时保护。对检察机关直接受理侦查案件的犯罪嫌疑人，在逮捕上，较其他犯罪嫌疑人多了一个权利保护措施，而在不起诉上，又多了一个权利及时保护的限制措施，这两方面形成鲜明的对比。不能不说，在设置人民监督员制度时过多关注该制度对检察机关自身执法行为的监督和制约，没有更多考虑到受该制度影响的相对人的权益。

（六）人民监督员监督工作的保障方面
人民监督员是否应该有常设的办公室？人民监督员是否可以获得适当的报酬？人民监督员所在单位有什么责任和义务？
三、关于完善我国现行人民监督员制度的思考
由于人民监督员制度还处于试点过程中，高检院制定的人民监督员制度在实践运作中有什么不足之处，还需要时间来检验。在缺乏实证资料的基础上，也难以评说。故只能从学理的角度对人民监督员制度在技术层面上进一步完善，提如下意见：
（一）人员组成、任职期限方面的完善
可以借鉴日本检察审查会在人员组成方面的规定。“检查审查会由11人组成，另有11人候补成员，通过选举，一人担任会长。作组成人员由该审查会辖区内具有众议员选举权的人中抽签产生，任期为6个月。于每年3、6、9、12月的15号召开会议，必要时由会长临时召集。”⑥依据我国实际状况，可以在同级人民代表和政协委员中抽签产生。在人数方面可以规定，县级人民检察院的人民监督员人数为5人，地市级人民检察院的人民监督员人数为7人，省级人民检察院的人民监督员人数为9人。我国人民代表大会是国家权力机关，有权对一府两院的工作实施监督，由人大代表担任人民监督员对检查机关直接受理侦查案件实施监督，正是这种监督权的具体体现。中国人民政治协商会议是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，依据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。人大代表和政协委员由选举产生，具有广泛的代表性，可以集中代表人民的要求。新一届的人民监督员由人大主任和政协主席共同颁发任命证书。被任命的人民监督员名单应登报通告，晓谕社会。
在人民监督员的任期上，可以缩短为一年，这既可以避免过长的任期影响到人民监督员的工作和生活，也避免长时间的任期带来的负面因素。单纯从操作的角度看，人民代表大会和政协会议一年召开一次，既可以总结上一年人民监督员工作的情况，也可以产生新一届的人民监督员，在人民代表和政协委员集中开会期间就可以完成组成工作。
（二）监督案件范围方面的完善
在监督案件的范围上应该扩大。随着试点工作的开展，在取得经验和实效的基础上，最高人民检察院应该积极向国家立法机关提出立法建议，制定具有法律地位的《人民监督员法》，将人民监督员监督案件范围扩大到普通案件上，体现程序公正的要求。
（三）人民监督员是否能够调阅与案件有关的材料和证据方面的完善
可以规定，人民监督员为了准确掌握案情的需要，经检察委员会同意，可以调阅与案件有关的材料和证据，但是不得对外泄露与案件有关的材料和证据，否则将免除其人民监督员职务。
（四）人民监督员表决意见书的效力方面的完善
人民监督员只是对检察权实行监督，并不是国家的执法机构，因此人民监督员的表决意见书，经过检察委员会认同的，有法律效力；没有经过检察委员会认同的，没有法律效力，仅具有“建议”上的效力。
（五）监督方式方面的完善
在监督方式上应该采取事后监督。采取统一事后监督的方式，既可以避免人民监督员与检察机关独立行使检察权的法律规定相冲突，也可以及时保护犯罪嫌疑人的合法权益。事后的救济渠道同样能够达到制约、监督检察机关司法决定的效果。在人民监督员实施监督启动程序上，采取申请开启和依职权自行开启。对人民监督员认为检察机关逮捕、不起诉、撤销案件不当的决议，虽然不能必然改变检察机关原决定，但在程序上可以规定，作出原决定的检察机关开启检察委员会讨论程序，检察委员会讨论后维持原决定的，人民监督员可以在五日内向上一级检察机关复核，开启复核程序，上级检察机关应在十五日内给予答复，使外部监督行之有效地转换为内部监督。

（六）人民监督员监督工作保障方面的完善
人民监督员应该有常设的办公室。人民监督员在执行监督职务所需的费用，应列入政府的预算范围，并作为专款拨给检察机关。人民监督员有工作的，由原单位照发工资，检察机关应给予一定津贴；没有工作的，检察机关应按照职业检察官的收入比例按日计发报酬。这样可以有效地调动人民监督员监督工作的积极性，肯定和尊重人民监督员的劳动。2004年2月，湖北省委省政府决定，人民监督员在开展监督工作中所需的经费列入财政预算，由各级财政部门核拨，使该省各级检察院的1457名人民监督员履行监督职责有了经费保障。另外，人民监督员所在单位应该积极配合人民监督员的监督工作，不能以工作任务繁重为由，设置各种障碍，阻挠人民监督员参与监督工作。
人民监督员制度的完善和发展还有一个漫长的过程，相信经过深入总结经验和广泛调查研究，由国家立法机关出台相关法律，落实人民监督员制度的相关配套制度，实现人民监督员制度的规范化、法定化，这项制度必将在司法实践中发挥它应有的作用。

注 释：
1.人民监督员制度：是指在检察机关查处贪污、受贿、渎职、侵权等职务犯罪过程中，由通过机关、团体、企业事业单位推荐产生的人民监督员，依照一定程序对检察工作实行监督的制度。
2.职务犯罪：是指国家工作人员及在非国有单位从事与公共利益相关的职务活动的人员，利用职务上的便利进行违法活动，或者滥用职权、玩忽职守、放弃职责或者进行其他渎职活动，破坏国家对职务行为的管理，致使国家、集体或者社会公众利益遭受重大损失，依法应受刑罚处罚的一类犯罪行为的总称。
3.公诉权：是国家主动对犯罪进行追诉的一种刑罚请求权。
4.制约：指出于确保事物的健康存在，发展的目的而建立的检查、评判、取弃及与之相应的整套机制。
5.证据：证明案件真实情况的一切事实。

参考文献资料：
①樊崇义：“人民监督员适度是一项有生机和活力的适度”《人民检察》２００４年第二期
②赵永红：“公诉权制约研究”《中央政法管理干部学院学报》１９９９年第４期
③孟德斯鸠：《论法的精神》（上）1979年巴黎加尔涅•弗拉马里翁出版社
④孟德斯鸠：《论法的精神》（上）1979年巴黎加尔涅•弗拉马里翁出版社
⑤袁志：“人民监督员制度与日本检察审查会比较研究”，正义网网址： 。
⑥袁志：“人民监督员制度与日本检察审查会比较研究”，正义网网址： 。