探讨关于中国保安及保安法研究

　　一、中国现代保安服务业的兴起、发展和作用保安服务业是一个工商社会发展下的新兴服务业名称。保安，即保障安全，也指保卫社会治安，一般有狭义与广义之分。前者指人身财产的保卫、保护，主要向客户提供所需要的警卫、保卫、守卫、护卫服务；后者包括保安、保密、反情报、反侦探等内容。服务内容包括内保方面保密措施的制定，对知密近密人员及新聘用雇员进行安全审查和知密近密资格审查，进行定期不定期的安全检查、危机预测、及时防范、侦破盗窃、诈骗、泄密、窃密案件、追查商标侵权、揭露假冒伪劣产品等。

　　所谓保安服务公司，是指以营利为目的，经公安机关批准，依法向工商行政管理部门登记注册，专门为社会提供门卫、守护、巡逻和押运等保安服务的社会治安防范组织。它是一种特殊的服务型企业，实行有偿服务，自主经营，独立核算，自负盈亏的经营体制。

　　（一）中国现代保安服务业的兴起和发展

　　中国现代保安服务业兴起于20世纪80年代中期，它是我国实行对内搞活、对外开放和发展商品经济政策的产物。党的十一届三中全会做出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行社会主义改革开放的伟大战略决策。特别是深圳经济特区的建立和全国14个沿海城市相继对外开放之后，社会主义商品经济日益繁荣，使得我国的经济建设很快步入了一个崭新的历史时期。但是，随着改革开放的逐步深入和经济建设的迅猛发展，国内社会治安状况也不可避免地出现了许多新情况和新问题，仅仅依靠我国现有的公安保卫力量显然是无法满足的。另外，随着市场经济的发展，我国原有的治保会、治安联防队等群众性义务安全防范组织也已不能适应新形势下的安防工作需要。在这种情况下，一种介于政府职能部门与群众性义务安全防范组织之间的、为社会提供专业化有偿安全防范服务的特殊行业――保安服务业的产生便是水到渠成的事情。

　　1984年12月18日，蛇口保安服务公司在外商的一致要求下挂牌成立，从此拉开了中国保安业发展的序幕。1984年底，张中方用从蛇口工业区借来的10万元人民币，在半山腰上租了一间不足40平方米的铁皮房，带着招聘来的3名保安员住了进去。保安员除了跟随2名广州武警支队的教官进行队列、擒拿格斗训练外，还进行法律知识、保安职责、文明礼貌等业务培训。不仅如此，张中方还亲自设计了保安制服：帽子是大檐帽配上漂亮的帽徽，上衣是米黄色西式小翻领短袖，佩挂武装带，左臂还有盾牌，深蓝色西裤，黑色皮鞋。最初张中方只是想改善外资企业日益增多的蛇口工业区的安全保卫情况，没想到却催生了新中国第一家保安服务公司，由此改变了中国的整个保安机制。

　　在中国首家保安服务公司诞生之后，全国各地迅速组建了保安公司，使专业化的保安服务得到了迅速发展，对经济建设、增加就业、维护社会治安都发挥了重要作用。时至今日，中国已成为举世瞩目的“保安大国”，保安业的产值和从业人员规模都达到了空前的地步。到目前为止，仅在公安、工商部门登记备案的保安服务企业就达2659家，从业人员300余万人；从事技术防范的保安服务企业达1万多家，从业人数达20多万人；未纳入管理体系的保安服务企业和从业人员更是不计其数。

　　（二）中国现代保安服务业的作用

　　保安服务企业是为社会提供专业化、有偿安全服务的特殊性企业，是协助公安机关维护社会治安，预防和减少违法犯罪的重要力量。1985年1月，全国政法工作会议文件中指出：“借鉴国外经验，在大中城市创建保安服务公司，承担大型营业展览、展销和文体活动，以及外商独资，合资企业的保安业务。建立这样一个在公安部门直接领导下的服务公司，既能满足社会需要，有利于治安管理，并且可以缓解警力不足的困难。”保安服务公司得到了肯定，也由此在全国各大中城市中如雨后春笋般地发展起来。

　　保安服务业经过多年发展，已由单一的人力防范，发展为人防、技防、犬防、押运、劳务输出等全方位的保安服务网络。

　　1.保安服务业是协助公安机关维护社会治安预防和减少违法犯罪的重要力量

　　随着城市化进程的加快，各种犯罪活动不断增多，公安机关自身力量在实践工作中已显现出不足的情况，急需社会力量的辅助支持。保安服务公司在为客户提供安全服务的过程中，一方面通过立岗执勤、安全检查、夜间巡逻、押运、保管贵重危险物品、提供技术防范设施等，协助公安机关预防和打击各种刑事违法犯罪，成为稳定社会治安的一支重要力量；另一方面通过向社会提供安全防范咨询服务和有关安全防范调查和方案设计服务，开发、研制、生产和推广安全防范产品，向社会提供系统性的安全防范技术服务，在一定程度上满足了社会对安全防范知识的需求，提高了全民的防范意识和防范技能与水平。正是由于保安服务公司在所有权关系上以及在服务功能上与公安机关存在着千丝万缕的联系，在所有权归属、干部管理、利润分配、辅警协警等方面，起到了“准公安机关”的作用。

　　2.保安业在社会公共安全防范系统中担当着重要的角色

　　整个社会公共安全防范系统，由两大部分组成：一是政府的安全防范系统，二是民间的安全防范系统。政府的安全防范系统是由代表国家权力的公安、检察、法院、司法等专门机关构成，主要从事国家赋予的公共安全防范的专门职责，其工作特点，主要体现在“打防结合、以打为主”。民间的安全防范系独立于政府的安全防范系统，由企业、个人、社区等的防范力量构成，不具备国家专门机关职责，其功能主要体现在“防”上。这两个系统既相对独立，又相辅相成，共同构成社会公共安全防范的整体。

　　3.保安业取得了良好的社会效益和经济效益

　　作为保安业的企业，首先是确保自身生存与发展的必要条件，只有创造企业利润，才能不断壮大保安业自身的实力，更好地为社会提供安全服务。随着改革开放和社会转型，由于警力资源有限，出现了“警察真空”。作为为社会提供专业化、有偿安全防范服务的特殊性企业，保安服务公司起到了填补这一“真空”的作用，缓解了公安机关警力不足的困难。不仅没有给国家增加财政负担，还取得一定的经济效益。随着我国社会主义市场经济的不断发展和市场经济制度的逐渐完善，我国保安服务业市场化、社会化的程度和规模日趋扩大、发展前景极为广阔。

　　二、中国保安服务业法律化过程中遇到的问题和中国保安服务立法的必要性

　　（一）中国保安服务业法律化过程中遇到的问题

　　1.国家对保安服务业不适当的政策管理

　　随着市场经济的不断发展，社会公众对自身安全的需求急剧提高，产生了对商业性保安服务的需求。但由于政府在退出传统的安全服务领域的过程中，并没有建立起一套健全和有效的安全服务机制，导致保安服务公司的业务范围受到严格限制。这一点也是制约我国现有保安公司发展的最大障碍，从某种程度上影响了保安服务业相关法律关系的发育和成熟。要解决这个问题，关键在于“脱钩”。过去的“脱钩”是一种单方面不合理的“脱钩”，即公安机关不再支付派往保安公司工作的民警工资。现有保安公司的改革首先要做到“脱钩”彻底，就是放手让保安公司在法律、法规的规定下，自主经营，自主发展。解决这个问题后，按照国家有关规定，对公司进行股份改制，明确产权关系，对公安机关的实际投入计算股份，由改制后的公司逐年归还给公安机关，最后彻底退出。只有这样，才能保证了对现有保安公司中公安机关所拥有的国有资产不会外流。

　　2.公安机关没有设立专门机构加强对保安行业的监管

　　监管主要是从以下几个方面进行：一是控制市场准入。公司的设立，应由公安机关严格审查、批准，初期宜少不宜多，对市场名誉差、经济信誉低的自然人和公司不准许进入保安服务领域，只有这样才能确保保安行业的健康发展。二是规范保安培训。制定系统的且符合中国国情的统一培训标准和教材，严格控制保安培训机构的设立。就目前情况而言，保安培训不应效仿学校和其它培训机构，不宜以盈利为目的，最好利用现有的国有保安公司培训中心规范发展。此外，要制定保安职业资格标准，建立保安从业资格认证制度。三是建立监管制度。公安机关应制定一整套便于操作的监管程序，对违反规定的公司、保安从业人员实时监控，加大处罚力度，甚至可以注销保安从业许可证、禁止从事保安工作和追究法律责任。要达到有效的监管目的，可以从现有保安服务公司抽调部分懂保安、懂经营的干警回公安机关担任此项工作。

　　3.保安服务人员的保障问题

　　保安服务公司的保安员缺乏基本的保障，很多人认为当保安就是吃青春饭。例如，保安员在遇到突发事件的时候，有时不是不想去见义勇为，而是心里没底，不知道冲上去会有什么结果，如果能有一个很好的保障，相信对树立社会风气会有很大帮助。对厦门市保安业考察的结果显示出劳动力缺乏已成为保安公司存在的一大难题，许多公司虽有培训中心，却招不到学员。甚至有些公司为了招学员倒花钱来做培训，唯一的条件就是保安员须与公司签订1年以上的合同，但就是这样仍然留不住人才。还有一些公司为了减少因人员流失带来的损失，不得不一再缩短培训的时间，长此以往形成恶性循环，保安队伍质量必然难以保证。

　　（二）中国保安服务立法的必要性

　　1.保安服务业本身职业化和规范化的需要

　　人们对于保安的认识是阶段性的，一开始大家不了解保安，不知道保安是做什么的；当保安服务已经深入到社会各层面后，人们又开始不理解保安，觉得保安就是“打手”；甚至还有些人对于保安的职责也不清楚，认为保安与警察同样代表法律。现在许多行业都有自己的相关《条例》，这对于从业者自身而言是一种认可。所以，保安行业也要职业化，可职业化的前提是规范化，否则一切都是空谈。现有的许多规定都是各个保安服务公司自己制定的，对外不具有任何的效力，可操作性不强，一旦遇到问题，很容易松动。因此，一部属于保安业自己的法律是十分必要的，对于整个行业的健康发展也会起到积极的促进作用。

　　2.我国保安服务业市场化和与国际接轨的要求

　　当今世界各国保安业发展的状况和我国保安服务业的发展实践已充分证明，保安业比较发达的地区，往往也是经济发展比较快、比较好的地区。这些国家和地区都在保安服务业发展到一定阶段就适时地颁布或制定了有关的法律和管理办法。

　　美国是世界上最早建立私人保安机构的国家之一，许多州都成立了专门的私人保安管理机构，以美国在1970年公布的《模范州行政诉讼》中的部分规定为根据，指导管理活动的正常开展。日本政府于1972年制定了《警备业法》，规范当前日本社会担负社会安全防范的主要行业。新加坡于1972年根据《工商保安公司法令》由政府设立工商保安辅助警察，隶属内政部。韩国则借鉴日本警备业模式于1976年制定了第一部《用役警备业法》，明确规定了警备业的性质、法律地位、服务范围、权限、设立条件、警备员录用条件、损害赔偿等内容。随着我国市场经济的快速发展和经济国际化程度的提高，公安机关对保安服务业的高度控制与国际经济运行规则不相适应的弊端己现并日趋严重，导致我国现有的保安服务业及其管理制度面临着巨大的压力。

　　当前，市场经济发展迅猛，国民经济高速增长，伴随社会和个人财富的不断增加，我国保安服务业出于自身发展的要求也迫切需要改革现行的保安行政管理体制，打破贸易壁垒，开展市场竞争。“一个法律体系是一系列强制性的公开规则。提出这些规则是为了调整理性人的行为并为社会合作提供某种框架。当这些规则是正义的时，它们就建立了合法期望的基础。”社会也期待国家有统一、规范、开放的保安服务市场，做到严格对保安服务业投资人和从业人员日常工作进行监管的同时，开放市场竞争环境，满足社会对安防服务多样化和高标准的需求。

　　保安服务业发展己进入到2010年，数以千计的企业、数以百万计的队伍走上了市场化的道路，在行业动态越来越引起社会舆论关注的时候，保安体制改革迫在眉睫。

　　三、中国保安服务业的法律化过程

　　由于人们对保安服务公司的性质、特点及其存在的必要性一时还不太清楚，因此，也对保安服务公司的评价褒贬不一。尽管保安服务公司作为一种新生事物，还有很多不完善之处，但由于它适应了社会主义市场经济的发展，在某些方面起到了公安机关所起不到的作用，因而具有强大的生命力。

　　1985年1月，经中央批准的全国政法工作会议文件(中办发〔1985〕13号文件)中指出；“借鉴外国经验，在大中城市‘办保安服务公司’，承担大型营业性展销、展览和文娱体育等活动以及外商独资、合资企业的保安服务。建立这样一个在公安部门直接领导下的服务公司，既有利于加强治安管理，又有利于缓和警力不足的因难。”中央的这一指示精神不仅是对深圳经济特区创办保安服务公司的肯定，也为新时期群众性治安防范工作和整个保安服务业的发展指明了方向。实践证明，这一决策是正确的，体现了在新形势下改革社会治安管理工作的要求。它不仅满足了一些企业、个体工商户和商业性大型活动迫切要求提供安全服务的需要，而且在协助公安机关维护社会治安、预防和打击违法犯罪活动等方面也发挥了积极作用。

　　为了推动全国保安服务公司这一新生事物的发展，对其进行正确的引导和规范，1985年召开的中央政法委会议正式提出了“借鉴国外经验，在大中城市创办保安服务公司”的思路；1986年，时任国务院总理李鹏在一次工作会议上提出在全国各大中城市试办保安服务公司；1988年7月，国务院批准的《关于组建保安服务公司的报告》中明确了保安服务公司的性质、服务范围、组建程序等实质性问题。1989年1月，公安部发出了《关于加强保安服务公司管理的通知》（〔1989〕公(治)字1号文件），对保安服务公司的管理工作又作了进一步的明晰。在蛇口经验的带动和公安部的指导下，全国保安服务业从南到北，从沿海到内地，由点到面地迅猛发展起来。到1990年，全国保安服务公司已发展到700多家，从业人数达11万多人。

　　1990年5月，公安部印发了《关于进一步清理整顿保安服务公司的意见》(公发〔1990〕11号文件)，强调“在加强管理的前提下发挥保安服务公司的作用”、“在公安机关的指导下，进一步发展保安服务公司，健全制度，严格管理，使之成为一支维护社会治安的社会力量。”经过全面清理整顿，保安服务业开始稳步发展。1991年，《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》(中发〔1991〕7号文件)指出：“在加强管理的前提下发挥保安服务公司的作用。”同年，《中共中央关于加强公安工作的决定》(中发〔1991〕19号文件)中又指出：“公安机关要加强各种保安服务公司的统一领导和管理，发挥其协助公安机关维护社会治安的积极作用。”1992年，《中共中央关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》(中发〔1992〕7号文件)中再次指出：“在公安机关的领导下，进一步发展保安服务公司，健全制度，严格管理，制定法规，使之成为一支维护社会治安的社会力量。”根据党中央和国务院的上述一系列指示精神，为使我国保安服务业在清理整顿的基础上得到健康稳步的发展，1992年5月，公安部印发了《关于进一步做好保安服务业工作的通知》（公发〔1992〕16号文件），就进一步加强对保安服务公司的领导和管理，加强对保安人员的教育、训练以及队伍管理工作，不断提高保安人员的政治、业务素质，建立健全保安人员岗位规范和岗位责任，提高保安服务质量，进一步拓宽保安服务市场，努力为深化改革、扩大开放和经济建设服务等问题提出了具体要求。这些改革措施使我国保安服务业进入了一个新的发展阶段。

　　1997年11月，公安部发出了《关于清理整顿保安服务行业的决定》(公发〔1997〕9号文件)，要求各地公安机关要认真加强对保安服务组织的统一领导和管理，全面落实公安部关于保安服务工作的各项规定和要求，彻底清理非法保安服务组织，查处保安服务行业中的违法违纪活动，规范保安服务行业行为，从思想、组织、管理上切实把保安服务行业整顿好。在这次清理整顿中，除了要整改保安服务公司在经营活动中存在的一些问题，整顿保安人员的服装、标志，清理保安培训机构，规范对保安从业人员的管理之外，还特别强调要规范企事业单位自建的保安组织。《决定》中严格规定：“单位自建保安组织必须由法定代表人或法定代表人委任的专门人员、机构负责管理，有固定的办公场所、专职的保安队员和健全的队伍训练、奖惩等日常管理规章制度。保安组织负责人的确定，必须经当地区、县(市)公安局(分局)审核同意，招收的保安人员应持有公安机关颁发的保安人员资格证书，并向当地公安派出所注册登记。单位自建保安组织主要负责单位内部的守卫、巡逻和防火、防盗、防破坏、防治安灾害事故；同时向公安派出所报告开展工作情况．接受公安机关检查、指导，协助公安机关开展维护社会治安工作，不得对外开展保安服务业务。”

　　1999年中央下发了《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发的通知》。2000年公安部下发的《公安部关于规范保安服务公司管理的若干规定》。这些文件不仅从根本上规范了单位自建保安组织及其行为，也改变了当时保安服务行业的混乱局面，保证了单位自建保安组织的健康发展，充分发挥了其协助公安机关维护社会治安工作的积极作用。但是，由于在一些基本法律关系上没有理清，特别是公安机关与保安服务公司之间的关系没有彻底明确，导致一度出台希望很大的《保安服务业管理条例》遭到了搁浅。不过，为了加强对本行政区域内的保安服务业的管理，天津、广东、广西、河南、辽宁、云南等十几个省、市、自治区的人大常委会或人民政府，依然先后制定了地方性法规或地方性政府规章。

　　为了规范保安服务活动，加强对从事保安服务的单位和保安员的管理，保护人身安全和财产安全，维护社会治安，2009年9月28日国务院第82次常务会议通过了《保安服务管理条例》，自2010年1月1日起施行。这是新中国成立以来，我国首次对保安行业出台管理法规。条例对保安主管部门、保安公司资质、保安具备条件、保安权限、保安职责、保安待遇都作了较为详尽的规定。依据该条例，保安服务业将从由公安机关垄断经营转变为企业独立经营、公安机关监管的模式，允许符合条件的公民、法人和其他组织依法开办保安服务企业，这将进一步推动保安服务业的社会化和市场化。

　　（作者简介：朱良玉，1972年出生，中共党员。研究生学历，山东省巨野县人，高级职业经理人。北京市保安服务总公司海淀分公司总经理助理，中国楹联学会会员，2010年11月当选第十届北京市青联委员。先后荣获北京市劳动模范、首都劳动奖章、首都时代模范先锋、北京市优秀共产党员、全国优秀保安员、全国农村青年致富带头人、全国十大杰出进城务工青年、全国五一劳动奖章、全国劳动模范。）本文来自《中国保安》杂志