元代行省制 特点和历史作用

行省制是蒙元统治者在行政区划和政治制度方面留给后世的一份重要遗产。自元行省始，行省三司督抚的高层督政区体制较稳定地确立了下来。然而，元代行省制的特点与历史作用究竟如何？人们的看法不尽相同 。笔者认为，元行省制是古代多民族统一国家发展壮大过程中中央与地方权力结构不断调整、完善的产物。它并非单纯的中央集权或地方分权。元行省制的历史价值在于：它创立了一种以行省为枢纽，以中央集权为主，辅以部分地方分权的新体制。该体制有三个特点：行省性质具有两重性又长期代表中央分驭各地，主要为中央收权兼替地方分留部分权力，所握权力大而不专。元行省制引起了13、14世纪中央与地方权力结构的较大变动，对元代社会和后来的明清、近代影响至深。
（一）行省的两重性质和代表中央分驭各地的使命
元行省的性质与使命，需要从行省的设置、演化过程谈起。
元代行省是行中书省的简称，其渊源可追溯到魏晋隋唐的行台和金代行尚书省。蒙古国时期，燕京、别失八里、阿母河三断事官及归降的金朝官吏、军阀等，也称为行尚书省或行省。不过，这些都算不上严格意义上的行省。忽必烈建元朝后，正式在朝廷设置中书省总领全国政务，时称"都省"。不久，又沿用前朝旧例，频繁派中书省宰执带相衔临时到某一地区负责行政或征伐事务。如中统和至元前期的陕西四川行省、河东行省、北京行省、山东行省、西夏中兴行省、南京河南府等路行省、云南行省、平宋战争前后的荆湖行省、江淮行省等。其中，设立于至元十年（127年）的云南行省等，已带有地方最高官府的色彩。就是说，这一阶段的行省已显现朝廷派出机构与地方最高官府的两重性端倪。只不过此类两重性仅表现在云南等少数行省范围内，多数行省的性质仍然是朝廷的临时派出机构。
大约在世祖末成宗初，随着江浙、湖广、江西、陕西、四川、甘肃、辽阳、河南等行省的改置或增设，行省逐渐演化为常设的、固定的地方最高官府。几乎与此同时，元廷又对行省的名称、品秩、事权作了重要调整：其一，"嫌于外重"，一律取消中书省宰执"系衔" ；其二，降行省品秩为从一品，通常以平章政事二名为长官、少数行省特许增置左丞相一员，但品秩仍比都省低一级 ；其三，江南等处行枢密院并入行省，实行"絜兵民二枋而临制于阃外" 的体制。这三项举措大体奠定了行省作为地方常设 机构的规模和权力框架。
需要特别指出的是，行省演化为固定的地方官府，是指其主要性质而言。即使上述演化完成以后，行省仍长期保留着朝廷派出机构的某些原有性质。许有壬云："都省握天下之十省分天下之治"。虞集说："国家置中书省以治内，分行省以治外" 。《元史o百官志七》也说："行中书省……掌国庶务．统郡县，镇边鄙，与都省为表里。"以上三处明言行省"分天下之治"，"掌国庶务"，且与朝廷都省互为"表里"，密切相连。另，终元一代，行省官一直属于"内任"官 。元未柳贯、孙作、虞集称行省为"外廷"、"政府"和"外宰相" 。这些都显示：世祖、成宗朝以后行省仍具有地方最高官府和朝廷派出机构的两重性质，其代表中央分驭各地的使命依然如故。与世祖前期行省的两重性质不同的是，其地方最高官府的性质已占主导，朝廷派出机构的旧有性质则退居次要地位。徐元瑞《吏学指南o府号》说："分镇方面，故为行省。"《元史》《明宗纪》和《达识帖睦迩传》也说，行省官掌"方面之权"，充"方面之寄"。此"分镇方面"和"方面之权"，对理解行省的两重性和代表中央分驭各地的使命，很有帮助。"分镇方面"、"方面之权"和"方面之寄"，显然不是一般地方官府在某地域范围内"画地统民"，而蕴含着由中央派出，代表中央统辖"方面"的意思。另外，从灭南宋之后湖广、江西、江淮、陕西数省的辖区均与中书省直辖区"腹里’接壤，其治所均在与京师最近的水陆交通线上，也不难窥见行省代中央"分镇方面"之职能是相当突出的。当然，我们还需要正视和承认世祖朝以后行省性质的主要方面演化为常设地方最高官府的事实。元行省的这一半性质，也可在元人笔下窥其端倪：如大德五年（1301年）成书的徐元瑞《吏学指南》称行省为"分镇方面"；但时至元末，柳贯则云"行省得画地统民" ，与柳贯同仕于顺帝朝的湖广行省平章星吉也自称："吾受天子命为藩大臣" 。既然元后期文人中不乏行省"画地统民"和"藩大臣"等说，元世祖朝以后行省新增的地方最高官府的性质也就十分清楚了。
总之，具有两重性质和代表中央分驭各地的使命，是元行省制的一个基本特征。
还需要注意，元廷设置十行省的目的和作用，各有侧重，并不完全一致。如"生齿繁夥，物产富穰，水浮陆行，纷轮杂集"，"土赋居天下十六七" 的江浙、湖广、江西三省，大抵以镇压新征服区域和搜刮财赋为基本宗旨，其治所相应地均设在行省北端的水陆交通要冲，而不置于该行省的中心地带，以便朝廷的联络和指挥。位于中原、关中及西南边檄襟要，驻有许多蒙古军团的陕西、四川、云南、河南四行省，又以军事襟要的镇遏控制为重心。"太祖肇基之地"，"诸王星布棋列" 的岭北行省及辽阳、甘肃等行省，则以廪养或防范蒙古诸王，控制蒙古部众及供给军需作为主要使命。从以上设置目的和作用看，元行省主要着眼于政治上的统治和军事上的控制，酷似十个大军区。无论是作为朝廷的临时派出机构，抑或作为常设的地方最高官府，其代表中央进行政治控驭和军节镇遏的色彩，一直非常浓厚。
另外，朝廷为部分行省提供经费，也有助于理解行省的性质。如世祖至元七年（1270年）闰十一月元廷"给河西行省钞万锭，以充岁费"；至元八年（1271年）四月"给河南行中中书省岁用银五十万两" ；大德元年（1297年）正月"以钞十二万锭、盐引三万给甘肃行省" ；延祐四年（1297年）六月"给岭北行省经费钞九十万锭、杂綵五万匹" 。

至元十年（1273年）闰六月赛典赤o赡思丁赴任前所赐白银二万五干两、钞五百锭 ，也属于云南行省设立之经费。以上朝廷拨给经费虽限于甘肃、河南、岭北、云南等部分行省，时间上却囊括行省演化嬗变的前后两个阶段。这既可以看做是朝廷对部分行省的财政支援，也是行省作为朝廷派出机构在财政方门面的证据。设置目的各有侧重和半数左右行省经费由中央提供，也可以从侧面印证元行省并非纯粹的地方官府。
（二） 行省主要为中央收权，兼替地方分留权力
由于行省性质的嬗变和代中央分驭各地使命的稳定性，行省在职能和权力行使方面也表现为主嬗要为中央收权，同时兼替地方分留部分权力。
关于行省的权力和职能，《元史o百官志七》云："凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之。"柳贯也讲，行省的职司包括"外廷之谋议，庶府之禀承，兵民之号令，财赋之简稽" 。以上两处都涉及了行省的财政、军事、行政等事权，柳贯还谈到行省作为中央派出机构"外廷"的"谋议"职司，与路州等"庶府"及"兵民"的关系。以下从财政、行政、军事、司法等领域逐项考察行省的权力与职能。
对辖区财赋的综领督办和以行省为单位的上供留用，最能体现行省为中央搜刮各地财赋又兼替地方分留部分财权的功能。
元代各地的租税征收，主要采取路府总领，"府科于州，州科于县，县科于民" ，逐级科级的方式。但是，在"腹里"以外的行省辖区内，路府州县的赋税征收，又需要受行省的综领和监督。首先，行省有权参与议定路府州县所掌的赋税数额、征收方式，也拥有对路府州县赋税额高低上下、此增彼减的调整权 。对辖区盐、酒、金银、市舶等课税，行省也有节制、掌管、监督等权力。其次，行省还代表中书省接受所属路及直隶州的"上计"，上计稽考完毕，又需要"总其概，咨都省、台宪官阅实之" 。岁终上计之外，路及直隶州有责任随时向行省报告财赋收入情况。发现累年"未申除钱粮，虚作实在，为数巨万"，也申报行省"销破" 。上计和稽考财赋时，行省官员有权适当惩罚路州官吏 。这就是柳贯所言行省"财赋之简稽"职能的基本内容。再次，大约在世祖末成宗初，各行省督办的钱粮赋税已有了数额方面的规定。此类规定，即所谓"合办额"，是以年份为单位计算的。"合办额"直接向朝廷负责，或增余，或足额，成亏欠，由朝廷逐年检核 ，并实行奖励增羡和处分亏空的政策。如"河南行省亏两淮岁办盐十万引、钞五干锭，遣札刺而带等往鞫实，命随其罪之轻重治之。陕西行省增羡盐钞一万二千五百余锭……各赐衣以旌其能" 。通过掌管税额、上计稽考和以行省为单位的定额办集，行省充当了元廷搜刮各地财赋的重要工具。有的学者称江浙等行省相当于向中央转送财赋的"中转站" ，不是没有道理的。
元人黄溍说："……昔之有国家者，藏富之所，散于列州。而今也，藏富之所，聚于诸省"。魏晋隋唐两宋，州是地方高级行政建置，地方财赋首先聚集和储藏于各州，而后再作上供和留用之类的分配。元代则不然。多数路、州仓储"有名无实"，有些甚至"粮不宿仓" 。路及直隶州（府）必须把所征赋税先送往行省。各行省直属的仓库．"所统郡邑岁入上供及经费之出纳，无所不掌"。特别是江浙等江南三行省"岁所入泉币、金玉、织文、它良货贿待用之物，以钜万计。所储为甚厚，所系为甚大" 。由于行省始终负有代表中央分驭各地的使命，行省代朝廷集中各路州的财赋于行省治所，已是基本将各地财赋集中于朝廷了。于此，行省主要为中央搜刮、集中财赋的职能，可谓洞若观火了。
各地财赋集中于行省后，自然出现了解运京师、上供朝廷与各省留用的问题。《元史》卷二二《武宗本纪一》大德十一年九月已丑条云：
晋王也孙铁木儿以诏赐钞万锭，止给八千为言，中书省臣言："帑藏空竭，常赋岁钞四百万锭，各省备用之外，入京师者二百八十万锭……臣等虑财用不给，敢以上闻"。
帝曰："……可给晋王钞干锭，余移陕西省给之。"
这段奏言及武宗谕旨，是迄今所见反映行省征集财赋后上供与留用关系的重要资料。其中"常赋岁钞四百万锭"，与成宗初中书右丞相完泽所言"岁入之数，金一万九千两，银六万两，钞三百六十万锭" 比较，似不包括金、银及税粮石数收入，而中统钞四十万锭的差额，估计是大德二年至十一年间所增加的。即便四百万锭只限于武宗初全国岁钞收入，它与"各省备用之外，入京师者二百八十万锭"句前后连缀，也能说明如下几点：
第一，全国岁钞收入四百万锭中，二百八十万锭统统解运、上供京师。上供京师的岁钞数占全国岁钞收入总额的70％。各省留用仅占30％。
第二，上供京师者二百八十万锭以外，明确讲是由"各省备用"，而未提路府州县。或者可以说，由于"藏富之所，聚于诸省"和行省演化为地方最高官府，元中后期中央与地方的财赋分配已是在朝廷与行省之间进行（腹里地区除外），地方留用财赋的支配权由行省掌握，主要用途是"以给军响、百官之禄秩" 。
第三，唐后期两税三分制下各州上供数额只是留州、送使之后的自然余数，通常明显低于全国两税收入总额的一半 。元代由岁钞所反映的中央与地方财赋分割比例，竟达到7：3。显然，元朝廷所占7╱10的比重高于唐代，某种程度上又是两宋尽收州县财赋于中央政策的继续。附带说一句，明代中央与地方盐税等分割比例是八分起运，二分存留，而且也是在中央与各省之间分割的 。这种分配办法与元岁钞七三开模式，不可能没有因袭关系。
第四，由于世祖末以后行省兼有朝廷派出机构和地方最高官府的两重性，行省在中央与地方财赋分配过程中的角色和作用也是一分为二的。一方面，行省仍然主要充当朝廷集中财赋的工具，行省除了执行上供中央与地方留用七三分成的悬殊比例和严格控制路府州县的财赋支用，还有义务遵照朝廷的命令，额外提供钱谷，以弥补中央财赋支出的不足。武宗海山命令陕西行省在上供之外，代朝廷向晋王支付一千锭赐钞，即属此类。另一方面，行省又成为唯一有权较机动地支配地方留用财赋的机构。按照朝廷的规定，行省可便宜支用一千锭以下的财赋 。但是正额以外的羡余，行省官往往可以"百端侵隐，如同己物" 。有的行省所掌握的"岁课羡余钞"竟多达四十七万缗，甚至可以不上缴朝廷，却贡献食邑在本省的皇太子，以取悦权贵 。从这种意义上说，行省替地方分留财赋的作用似乎并不算小。
与财政方面的作用略有不同的是，元行省在行政、军事。司法三领域内代中央行事或收权更为突出，替地方分留部分权力则相对弱化。这或许是元廷在行政、军事、司法等方面的特殊需要和特意安排所致。
行省对所属路府州县能够实施有效的行政节制和统属，而这种节制和统属又大抵是代中央行事的。首先，腹里以外路府州县的重要政务必须申禀行省。第二，行省有权临时差遣所属路府州县官员办理某些政事。第三，行省有权号令指挥路府州县的各项政务 。
行省虽然得以在中央对地方的行政统属中发挥承上启下和代朝廷统摄节制的作用，但是在行政的另一关键-一命官权或人事权方面，又表现得无甚作为。元代地方官吏的选用主要由中书省和吏部负责。通常，从七品至从九品的地方官吏由吏部"拟注"，中书省参知政事等审核，每月举行一次。正三品至正七品，由中书省"自除" 。 二品以上官（如行省长贰）则"选自特旨"，由皇帝根据需要选拔，中书省宰相入宫 "取进止"。即使是未入流的吏员，其选格一律由中书省吏部确定，每月由吏部铨注一次 。平宋以后，两广、福建、陕西等地区五品以下官，元廷一度允许"从行省就便铨注" 。至元二十八年（1291年）始，针对湖广、云南、福建、四川等处"要荒州县赴京师动沙万里"的情况，元廷又模仿唐制，每隔三年由中书省委派使者会同行省官及行台监察御史，迁调所在官吏，"课吏殿最而上下其秩" 。由于这项制度，元廷基本解决了行省所辖边远地区官吏铨调迟缓，或大量缺官等弊病，又始终将包括边远地区在内的各级地方官吏的铨调权紧紧地掌握在中央。总之，元代各级地方官吏必须"受命于朝而后仕" 。行省虽可会同朝廷使者铨官及自行委任部分省椽、宣使、路府州县低级吏员，但对绝大多数地方官的任用和控调，是无法问津的。这比起汉代郡守自辟六百石以下属吏和唐节度使辟官之权，实在是难望其项背。行省几无任官和铨调权，表明它未能像汉唐地方大吏那样从中央分割出一部分重要的行政权。在行政方面，行省代中央收权、代中央节制路府州县的作用相当显赫，其替地方分留的人事权、任官权则微乎其微。
元代，镇戍中原和漠北等地的蒙古军和探马赤军，直属于朝廷枢密院。路总管府等管民官只掌民事财政，军事上"无寸尺之柄"。镇戍于淮河以南的汉军诸万户及新附军等，则直接由行省管辖。行省即成为元代地方诸官府中唯一握有较大军权的机构。由于计省所握军权比较大，其军事方面的地方分权倾向似乎不言而喻。然而，元代军队属性比较特殊，由于行省制的两重性及其在提调军马中的若干具体规则或情况，行省在军宁l的功用显得比较复杂。以行省为代表的军事方面的"地方分权"，并不十分典型，通常表现出为中央集权服务和地方分权的双重效应。因而，需要认真辨析。
先来看元代军队尤其是行省所属的汉军及新附军的属性。元代军队只有职能分工，似无中央军队与地方军队的明确区别。《元史o兵志》和《经世大典o序录o军制》把元代军队分为宿卫军和镇戍军两大类，显然是依据职能而作的划分。如果单从《元史o兵志o宿卫》中"元制，宿卫诸军在内，而镇戍诸军在外，内外相维，以制轻重之势"等文字记载

看，由怯薛、侍卫亲军组成的宿卫军，似可视为"在内"的中央军队；而在各地执行镇戍任务的蒙古军、探马赤军、汉军及新附军，似可视为"在外"的地方军队。实际上，这是只注重两类军队的驻屯地点及职能，而未考虑其统属关系的较肤浅看法。区别中央军队或地方军队的属性，主要应看其统属关系，而不应只看其驻屯地点及职能。因此，依照元代军队中怯薛直属皇帝，侍卫亲军和分成各地的蒙古军、探马赤军隶属于枢密院，汉军及新附军隶属于各行省等情况，宿卫军和镇戍军中的蒙占军、探马赤军当属于中央军队。镇戍军中的汉军及新附军，因行省具有的朝廷派出机构和地方最高官府的两重性以及管辖方面的某些规则，也很难说是完全意义上的地方军队。
再来看行省掌管军事时与朝廷的关系。元廷将汉军及新附军的统属权委付于行省后，并没有让行省独立行使其军权，而是通过授受牌符，禁止擅调军队，限制惩办军将之权，直接布置调换戍兵和整点军队等环节，加强了对行省的控制。元制，除云南行省外，各省提调军马的只限于两名长官，其余佐贰等官不得参与。各行省"提调军马官员"的具体人选始终由朝廷确定 。朝廷对各行省提调军马官员的金虎符给赐，十分慎重。当行省丞相一度废罢，平章政事二员并为行省长官时，朝廷又特地给行省平章政事颁赐金虎符，确认其"提调军马"的资格和权力 。说明行省长官提调军马的权力来自朝廷，其给与、转移取决于朝廷，并以朝廷颁赐的金虎符作为凭借和象征。同时，元廷对此类调军权也有较严格的规定。早在成宗元贞二年（1296年）五月，即行省兼领军事定制后一年余，元廷下令："诸行省非奉旨毋擅调军" 。调动行省所属军队的批准权，集中于皇帝一人。行省只能遵照朝廷的号令行事。就是说，大多数情况下行省调动军队是奉朝廷的敕、命行事的 。此项规定过分刻板，各行省距京师数千里之遥，奏报后待命而行，多半会贻误军机。或许是考虑到此种偏向，文宗至顺元年（1330年）十二月，朝廷又改而允许行省在紧急情况下便宜发兵 。行省官经常亲自统率军队征战。但率军征战的，不仅必须是佩有朝廷所赐金虎符的平章等官，而且每次是否由"行省宰臣亲率诸道兵往讨之"，也须依朝廷命令而定 。行省官对所属军队将领的惩办治罪，也是其提调军马权力的一个方面。迄仁宗朝，元廷对行省处理军将的限制颇严，"军官犯罪，行省咨枢密院议拟，毋擅决遣" 。元朝后期，上述规则逐渐放宽，行省始被允许便宜处理副下千户（受敕官〕等下级军官的一般犯罪和战时贻误军情者 。朝廷还根据政治、军事形势的需要，负责变更各行省辖区镇戍军队的分合聚散等。对辖区镇成军队的分布，行省也可以提出增减调整等意见，禀报枢密院，转奏朝廷。但批准与否，权在朝廷 。各行省所属镇成军队的换防调动，对行省所掌军事权力，对行省长官与镇戍军队的统属关系等，部会产生微妙影响。朝廷实施此类换防和调动时，行省官往往不很情愿。如平宋后阿里海牙官至湖广行省左丞相，恃宠倨傲，旧属部将盘根错节。世祖以诏旨命所属二万户与江淮行省四万户换防。阿里海牙迟迟不肯遵旨发兵，最后畏于抗旨"不敬"的罪名被迫执行 。由是观之，定期不定期地调换各地戍兵，似乎又是朝廷防止行省掌兵官员与所属戍军间统属关系的固定化、私人化的一项有效举措。有元一代，"整点"阅实各地军队数目，也是皇帝和枢密院始终掌握的重要事权。"整点"’一般在皇帝即位及征伐之前举行。无论何种"整点"，"非得旨，皆不敢行" 。

总之，在行省受朝廷委付提调军马的体制下，行省长期坐镇藩服，统辖戍军，成为地方诸官府中少数握有较大军权的机构之一。从形式上看，在中央与地方军事权力分配中，行省似乎应该是地方军事势力的代表，行省掌握较多军事权，也应是意味着军事方面的地方分权了。然而，由于行省所具有的朝廷派出机构的性质，由于行省掌军时与朝廷的上述特殊关系，在实际效果上行省并未能构成名副其实的地方军事机关和独立的地方军事势力。行省所掌军事，既体现军事权力分配给地方的部分，又在很大程度上代表朝廷控制地方军事。其为元廷中央集权服务和倾向于地方分权的双重效应，是显而易见的。从总体上看，行省受委付提调军马，并没有对中央集权带来多少危害，反而主要发挥了某些有利于中央集权的作用。
与自身双重性质及代中央分驭各地的使命相适应，行省在地方司法中发挥了承上启下的作用。首先，行省有义务过问和审理朝廷交办的某些狱案。其次，负责辖区内官民疑难狱案的审谳及部分刑狱的断遣。此外，还鞫问行省属官犯罪案件 。
行省在审理以上狱案时，需要较严格地执行朝廷的相应规则典制。世祖至元五年（1268年）的一段公文说："四川行中书省移准中书省咨，’来咨：但有罪名，除钦依圣旨体例洎中书省明文检拟外，有该载不尽罪名，不知凭何例定断［夺」，请定度事。’本省相度，遇有刑名公事，先送检法拟定，再行参详有无情法相应，更为酌古准今，拟定明白罪名。除重刑结案咨来外，轻囚就便量请［情」断遣，请依上施行" 。公文前半是行省就"该载不尽罪名"，"凭何例定夺"事，请示中书省的咨文；后半"本省相度"而下，是中书省的批复。应该说，此批复对元行省处理刑狱具有普遍指导意义。它规定：行省处理"刑名公事"，检核法令格例拟定罪名时，较轻的罪犯可以自行断遣，"重刑"则要结案咨请朝廷审查批准。关于"重刑"咨请，《元史o刑法志三》"大恶"条进一步明确说："诸谋反事觉……行省不得擅行诛杀，结案待报。"这也是朝廷屡屡以敕令等形式告谕有关行省的 。各行省除少数诛杀盗贼的特殊情况外 ，大体也遵此而行。如大德初江浙行省平章博罗欢欲治杭州十家豪民死罪，中书省刑部改断杖罪，遂依中书省所断实施 。行省禀报请示朝廷的，还包括部分疑难或与通例不合的案件。如仁宗年间，江浙行省拟断镇抚刘世英抑良为驱，割去其囊肾之案，因"未见所守通例"，移咨中书省请示 。
在地方司法系统中，行省属于县录事司、散府散州、路（直隶府、州）及廉访司以上的第五级兼治刑狱的官署。其级别高，权力较大，上可奉朝廷旨意处理某些狱案，下可对辖区疑难等狱案及行省属官词讼履行推鞫、审核等职能。然而，在司法权限方面，行省又须"遵成宪以治所属，决大狱质疑事，皆中书报可而后行" 。就是说，即便是中央派出的地方最高官署行省，也没有专地方刑狱的权力。行省上述司法权，大体是代朝廷而行的。其司法职能承上启下的性质比较显著。在某种意义上，行省又是元代地方多级司法、朝廷执柄体制中联系地方与朝廷两部分的关键环节，同时也充当了该体制运作的重要工具。
从以上对财政、行政、军事、司法诸领域的具体考察中，不难看到，在财政方面行省为中央收权和替地方分留权力的功能，基本分离，最为典型。在行政、军事、司法方面，行省服务于中央集权和代表地方官府的双重职能，错综地混合在一起，很难截然分开，而且主要表现为代朝廷行事和为中央集权服务，其兼替地方官府分割权力的功用相对比较淡薄。行省在上述四领域的功用及差异，反映了元行省制下中央与地方诸项权力的分配模式基本上属于中央集权型的，除了适应军事镇压和军费开支等需要不得不将部分财权、军权委付给行省等官府外，其它主要权力统统收归中央。
元末孙作在谈到行省及掾史时说："昔之号令出于州司，今之庶务决于政府。掾非其人，则百司无以仰承" 。孙氏之语，有助于我们理解、认识行省在中央与地方权力结构中的作用。耐人寻味的是，孙作笔下的"政府"虽实指行省，却不明言行省。其中似有两层寓意：一是行省代表朝廷行事，二是行省是中央政府的分支或组成部分，并不是完全意义上的地方官府。鉴于此，孙氏称"政府"而不径言行省，还是比较妥当的。可以窥见：借行省之设置，元廷是将昔日"州司"的发号施令和庶务决策等主要权力，统统收归中央了。
（三） 行省权力大而不专
主张行省是地方分权和主张行省是中央集权的人，虽然对行省功用的认识相左，但对行省所握权柄颇重，二者的看法又如出一辙。
关于元行省权重的最有代表性的史料依据，莫过于程钜夫《论行省》及明人批注。先来看程钜夫的说法：
……今天下疏远去处，亦列置行省……名称太过，威权太重。凡去行省者，皆以宰相自负，骄倨纵横，无敢谁何。所以容易生诸奸弊。钱粮羡溢，则百端欺隐，如同己物。盗贼生发，则各保界分，不相接应。甚而把握兵权，伸缩由己。
明人批注又曰："元末各省专恣不相救，以底于亡。大明革省立市政司，与相公言合云" 。
程钜夫言行省官恃宰相名分，兼握财赋、兵甲诸权，当是元行省权重的形象写照。但也应看到，他所言行省官"骄倨纵横，无敢谁何"，"伸缩由己"的情形，仅适合于某段时期。若以此概言有元一代的行省，未免失于偏颇。从程文"今江南平定已十五余年"句，可以窥知，该文撰于至元二十八年左右。在元二十八年以前，忙古台、阿里海牙分别专权于江浙、湖广二行省，程文所述大抵符实。至元二十八年以后，忙古台移任江西行省，权势大减，阿里海牙受钩考自杀身亡，情况就与前有所不同，行省官也不复是"无敢准何"，"伸缩由己" 了。至于明人批注，只反映元未行省被允许便宜行事以后的情况，并非元代通制．不足为训。这一点，后面还将详细阐述。
需要引起注意的是，至元二十八年前后，元廷制订了一整套比较严密的政策，将行省权力规范在大而不专的模式内。这种政策和规则对行省制的性质及功用，都是至关重要的。
这套政策的内容大致有四项：
第一，行省内部实行群官圆署和种族交参制，以成互相牵制、分权制衡之势。正如赵天麟所说："今立行省于外，维持错综，众建其官，有诸侯之镇而无诸侯之权，可谓于审力之形矣" 。与元代其它官府类似，行省也实行群官负责和圆署会议制，行省官员通常由左丞相、平章、右丞、左丞、参知政事等六、七人组成。所掌行政、财赋、军事、刑名等庶政，采用圆署会议和专官提调相结合的方式处理。圆署会议即行省官员集体参与的会议，圆议结果要以与议者押署的形式成为某种定议。史称：行省所掌重要政务，"事从公议" ，而且常有"大事集议，众论不齐"及某些与议官员"尝有违言"等情况 。据说，行省长官具有一定的"画一之权" 。但行省官员内部的互相牵制掣肘，又随处可见。行省的军事权，专门由佩金虎符的丞相、平章等官提调。钱谷财赋，也由朝廷指定的一二名官员掌管。其他官员一般不得随意干预。有的甚至"出入不复关闻"长官 。另外，行省多名官员中，常常是蒙古人、色目人、汉人交参任用。其长官又大抵是怯薛宿卫出身的蒙古人或色目人。就是说，行省机构的总体权力颇大，但由于群官议政和军事、财赋等专官提调，其处理各项庶政又是有所分工，互相配合、互相牵制的。每名行省官都不可能独立行使权力，而要受到其他同僚的协助或制约。即使是提调军事和掌管财赋者，也需要与其他官员一起同署议政，更不能将军事、财赋二柄集于一身。官员的种族交参和怯薛出身等，又是元廷对行省长驭远控的特殊而有效的办法。
第二，行省辖区内宣慰司、路府州县、汉军万户府等仍然接受朝廷（吏部、枢密院）的任用、迁调、考课等管理。如前所述，即使是湖广、四川、云南、福建等边远行省路以下官吏的铨调升用，也由朝廷三年一次遣使举行。这就保证了行省辖区的地方官吏受辖于国家、效忠于朝廷的职业官僚的基本属性。他们虽然在日常政务方面与行省发生着这样那样的节制与被节制的关系，但因其任用管理之权操于中央，故与行省的上述节制或统辖关系多半是公务性的，而非私人领属性的。此外，成宗朝前后，行省官朝觐述职和不定期迁调，朝廷遣官钩考、巡察等，或经常举行，或成为定制。这些均是行省难以自成体系和坐大称雄的重要原因。
第三，以行省为重要对象的地方监察，构成了监察行省、防范其擅权坐大的特殊机制。江南、陕西行御史台的设置及其与二十二道廉访使司所构成的地方监察网络，是元代地方监察的创举。世祖末成宗初，行台监察御史和与行省同处一城的廉访司，相继取得了对行省官吏的奏劾、按问、刷卷等权力，而且有所成效 。换言之，元代行御史台及廉访司既注意了对一般地方官府的普遍监察，又把行省当做地方监察的重点对象。其结果，地方监察不仅发挥了整饬吏治，减轻官吏腐败的作用，而且充当了监督行省的有力工具。终元一代，行省与行御史台及廉访司大多处于某种程度的彼此对立、相互攻击的状态，正是上述机制的一种曲折反映。
第四，行省区划上的犬牙交错和以北制南的格局。秦汉以来，地力行政区划大抵依山川地形的自然界限或历史传统等因素来确定。这种安排无疑是自古以来区域性管理中"山河形便" 惯例的体现。然而，客观上又容易被地方长官当做割据称雄的地理条件。自元代始，行省区划主要以中央军事控制为目的，不惜打破自然地理界限，不顾区域经济联系，人为地造成犬牙交错和以北制南的局面。如河南行省统辖黄河以南和长江以北的广大地区，但在黄河下游则以沂蒙山南麓为界与中书省直辖区"腹里"相邻，无险可守。又如，五岭地区被纵向切开，以江西、广东合为江西行省，湘、鄂、桂并入湖广行省，分设治所于南昌、武昌。于是，五岭不复为凭险割据的条件，又呈以北制南之势。秦岭以南的汉中地区被划归陕西行省，使四川盆地的北向门户洞开，无险可守。这种以北制南，各省北向门户洞开和人为实行形格势禁的政策，在汉地诸行省表现最为突出，从而使行省官失去了扼险而守、割据称雄的地理条件，朝廷就比较容易控制了。

总之，通过以上四项措施和政策，元廷实现了对行省的严格控驭和有效监督，使其诸权力基本保持在大而不专的范围或限度内。保持这样的限度，朝廷对行省就能始终处于以重驭轻、以内驭外的有利地位。行省则始终从属于中央，禀命和效忠于朝廷。正因为如此，在中央与地方的权力结构和权力分配中，行省大体站在中央一边，主要发挥代表中央控制地方，为中央集权服务的作用，就不足为奇了。
上述政策的直接效果也是比较显著的。仕于仁宗至文宗朝的曹元用说："方伯不敢专决大政，咨中书而后行" 。换言之，时至元朝中后期，行省已不敢擅自裁决大政，必须咨请朝廷都省批文而行事。 终元一代，行省官还有两个动向颇值得注意：一是很少叛乱，二是生杀予夺悉听朝廷。元代行省官发动叛乱或自行举兵，约有三次：（）仁宗延祐三年（1316 年）陕西行省丞相阿思罕、平章政事塔察儿等发关中兵助周王和世琜夺皇位 ；（2）泰定末，河南行省平章伯颜举兵护送怀王图帖睦尔北上即皇位 ；天历年间，四川行省平章囊加台及陕西行省官党附上都泰定帝后裔，举兵进攻文宗政权 。此三次反叛或举兵，均是以皇位争夺为中心的朝廷政治斗争的组成部分，而且多半是在皇位空虚之际，行省官各保其主所致，所以并不属于行省官坐大叛乱的性质。另外，行省大臣"不听沼"或"慢易中使"，皇帝往往会"遣官责之"或"命锁系问故" 。顺帝至正五年，河南行省掾范孟等冒充朝廷使者，假传圣旨，公然在行省官署杀害行省平章月鲁不花、左丞劫烈等，被杀行省大臣竟俯首领死，未敢作任何反抗 。这出令人啼笑皆非的闹剧向人们昭示：行省官的生杀予夺大权始终操于朝廷之手，行省对圣旨上命只能无条件服从，不得有任何怀疑或违抗之举。这与蒙古国时期大汗派一介使者赴千里之外处置将帅那颜的旧俗，是一脉相承的。
还需要补充说明元行省官的便宜行事问题。在元代文献典籍中，不乏行省官"便宜行事"的记载。如廉希宪以中书右丞行省江陵，持有"承制授三品以下官"的特诏 ；仁宗朝，康里脱脱任江浙行省左丞相，自称："吾陛辞之日，密旨许以便宜行事" 。然而，迄顺帝至正十一年（ 1351年），这种情况只是极少数。正如许有壬所云："世皇宏规远模，立中书省总于中，分省厘于外。行省遵成宪以治所属，决大狱质疑事皆中书报可而后行" 。许有壬从顺帝元统二年到至正三年担任中书省参知政事、左丞长达八年，对元朝制度应该说是了如指掌。他所说的"遵成宪以治所属"及"报可而后行"，显然与"便宜行事"相左。而且，基本反映了迄许氏任宰执时朝廷对行省的职权规定。换言之，迄许有壬担任宰执的顺帝朝前期，大多数行省官并不能"便宜行事"，只能"遵成宪以治所属"，"中书报可而后行"。
至正十一年，情况发生了根本性变化。这一年，韩山童等领导的红巾军起义爆发，元统治者不得不对行省官的权力作出重要的调整。王褘《送申巡检之官序》臼："至正十一年，海内多故，天子命勋旧大臣行中书省以镇外服，且以为去朝廷远，事有机速，不可律于常制，禀命而行。凡军旅、钱粮、铨选之事，一听其便宜行之。盖今行中书，其位尊任重，视古方岳" 。据此，"禀命而行"是至正十一年以前行省官的"常制"；"凡军旅、钱粮、铨选之事，一听其便宜行之"，乃是至正十一年后为镇压红巾军起义的非常之制。当时，拥有便宜行事权的行省长官，可以"承制"自行委任行省参知政事、都转运使等三品以上要职 。明初人所云元行省权重之弊，很可能是针对至正十一年行省官普遍拥有的便宜行事权而言的。据《元史o顺帝本纪》，至正十一年以后获得便宜行事之权的行省官有：江西行省左丞相亦邻直班、淮南行省平章政事晃火儿不花、江浙行省左丞左答纳失里、湖广行省平章政事也先帖木儿、四川行省平章政事八失忽都、四川行省平章玉枢虎儿吐华、江浙行省左丞相达识帖睦尔、江西行省平章火你赤等。于此，人们很容易联想起世祖至元十七年江淮行省平章阿里别、左丞崔斌因专擅被诛的情形 。这与顺帝至正十一年后的行省官"便宜行事"，恰形成鲜明对照。而且还能帮助我们洞察"禀命而行"的常制与"便宜行事"的非常之制的兴替、嬗变关系。
综观上述情节，行省之权大而不专，确实反映了元代行省官在权力结构上的基本属性。
权大而不专，还防止了元行省代表中央分驭各地使命的减弱和向地方割据势力的转化。这对元行省的政治作用也是极有意义的。汉唐以来，中央政府派出控驭各地或监察都县的刺史、都督、节度使等，均因朝廷政策失误，逐渐走向反面，最终转化为地方分权割据势力。元行省却没有重蹈两汉刺史、魏晋都督、唐节度使的覆辙。这无疑应主要归功于行省本身权大而不专的机制。
（四） 元行省制的历史作用
如何看待元行省制的历史作用；洪绂说，元行省是"中古殖民地制度之遗物"，"省区即军区"，"皆为军事控制区域，各拥相当军需资源；藉以供养驻军，镇压地方，其目的乃以武力维持专制统治与剥削" 。钱穆说，元行省是"一个极不合理的制度"，"行中书省就是一个行动的中央政府，宰相府的派出所。分驻在这个地方来管事。如是则地方绝无权，权只在中央"；"这种行省设施，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制" 。显而易见，前人对元行省制多有微词和针砭。
需要指出，洪绂把元行省制视为"中古殖民地制度之遗物"的看法是荒谬的。元行省只是蒙古贵族进入中原后所建立的地方军政制度，属于多民族统一国家内部的产物，与入侵外国的殖民活动无涉。况且，元代蒙古本土也设置了岭北行省。倘若按照洪绂的说法，蒙占本土岂不也成了成吉思汗子孙的"殖民地"了吗？！
毋庸讳言，元朝统治者设置行省的初衷和直接目的，确实是"以武力维持专制统治与剥削"。确实是"为了军事控制"。但是谁曾料到，元统治者出于军事控制目的而创设的行省，却引出绵延至明清及近代的中央集权新模式。所以，我们对元行省制历史作用的评价，就不应拘泥或局限于"军事控制"、"军事镇压"的初衷，而应从更大的时空范围去探索分析其历史根源和复杂背景。
我们认为，评价元行省制的历史作用，必须着眼于古代中央与地方权力结构的螺旋式发展过程。从形式上看，行省制及其带来的中央集权模式来自蒙元统治者对帝国疆域军事控制的偶然行为，实际上其背后又隐藏着古代中央与地方权力结构发展历程的必然抉择。
特别引人注意的是，在古代中央与地方权力结构的螺旋式发展三阶段中，地方高层督政区的相应演进是至关重要的。元行省又是这类高层督政区较成熟、较完善的形态之一。这类高层督政区往往具有监察、军事、财赋三大权力，以达到督责郡县，使之完全听命于中央的目标。然而，西汉州刺史和唐前期十道巡察使或按察使，因其临时和单纯的监察职司而成效有限。东汉魏晋的州牧都督和唐后期的方镇节度使则因监察、军事、财赋三大权集于一身而转化为地方割据势力。两宋转运、常平、提刑、安抚四监司并存的体制，又导致极端的中央集权和地方无权。元帝国建立前后，随着黄河、长江流域的开发及其向边疆地区经济文化的辐射，可供中央政府直接而深入治理的区域越来越扩大。尤其是成吉思汗的后继者将阿尔泰山以东、喜马拉雅山以北的牧业区、农业区首次正式纳入统一的多民族国家版图之后，设置适当的高层督政区，以利中央对地方的直接控制，就成为一种不可逆转的历史趋势和要求。元行省制就是在这种形势下应运而生的。元行省本身既是大军区，又是财赋征集区。另外，辽阳、陕西、甘肃、四川、云南五行省又与五道肃政廉访司的监察区完全重合，其它五省内廉访司监察区又分别与行省直辖区、宣慰司辖区相对应。就是说，行省区划多半构成了相应的监察区。与前述军区、财赋区略有区别的是，军区和财赋区的两大权力统一由行省实施，而监察区的监察权则由廉访司及行御史台独立行使。总之，元行省及其内部特有机制的问世，使军事、财赋、监察三位一体的行省高层督政区成为比较稳定、成熟的建置，而且长期发挥了主要为中央集权服务的作用。明清的三司督抚就是在元行省高层督政区的基础上进一步演化而成的。
然而，元行省制中央集权也发生了一些负面效应。如行省将路府州县各项权力削夺大半，使其处理庶务的正常功能显著降低；行省区划面积过大，对区域经济文化的发展弊多利少等。这些也是不容忽视的。