关于“三公开２公示 监督”减刑假释制度

内 容 提 要

罪犯减刑假释工作是一项严肃的执法工作。为了规范监狱、少管所减刑假释工作，逐步将监狱系统减刑假释工作纳入制度化、科学化、规范化的管理轨道，提高执法水平，2001年10月23日河南省监狱管理局根据我国《刑法》、《刑诉法》、《监狱法》、最高人民法院《关于办理减刑假释案件督促检查运用法律若干问题的规定》及有关法律法规的规定，结合我省的具体实际，制定印发了《河南省监狱系统减刑假释工作实施办法》。这是我省监狱系统减刑假释工作第一个规范性的文件。本文从“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度产生发展的过程分析入手，揭示了我国刑法执行工作逐步走向法制化的必然趋势；结合工作实践，分析了“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度在实践过程中的积极作用；站在发展的高度，提出了深化“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度的建设性意见，为进一步开创公正执法新局面进行了有益的探讨。

关键词：减刑假释 制度建设

罪犯减刑假释工作是一项严肃的执法工作。为了规范监狱、少管所减刑假释工作，逐步将监狱系统减刑假释工作纳入制度化、科学化、规范化的管理轨道，提高执法水平，2001年10月23日河南省监狱管理局根据我国《刑法》、《刑诉法》、《监狱法》、最高人民法院《关于办理减刑假释案件督促检查运用法律若干问题的规定》及有关法律法规的规定，结合我省的具体实际，制定印发了《河南省监狱系统减刑假释工作实施办法》。这是我省监狱系统减刑假释工作第一个规范性的文件。《实施办法》主要内容之—就是减刑假释工作在贯彻“惩罚和改造相结合，以改造人为宗旨”的监狱工作方针和坚持依法办事、实事求是、“公开、公平、公正”原则的前提下，实行“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度。这是我国首次对“三公开、二公示、一监督”减刑假释工作制度以规范性文件的形式予以明确规定，标志着罪犯减刑假释工作正逐步实现法制化、科学化、规范化，我省监狱系统罪犯减刑假释工作有了统一的、具体的、可操作性强的标准和程序，具有十分重要的理论意义和现实意义。
一、“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度的发展创新历程
“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度是一项现阶段相对成熟的刑罚执行制度，其萌芽、形成、发展、成熟的具体过程与我国刑罚执行工作逐步走向法制化的必然趋势和要求是分不开的。
（一）萌芽阶段
减刑是我国独创的一种刑罚执行制度，早在1954年9月颁布的《中华人民共和国劳动改造条例》就有减刑的规定。此项制度和假释制度作为对罪犯的一种刑事奖励措施，在实践中得到了普遍的应用。它对于激励罪犯悔过自新，促进罪犯改造，调控原判刑罚，从而最大限度地实现我国刑罚的目的发挥了积极作用。然而，在90年代前，由于我国的刑事法律体系尚未健全，对罪犯的减刑假释基本上处于粗放型状态。但是，几代监狱人民警察对此进行了卓有成效的探索和创新，提出了有一定实践意义的理论和方法，初步积累了一定的经验。一些监狱也针对罪犯减刑假释工作的规范化开展了一定范围内的创新和实践，只是由于各种原因，始终未形成具有较高科学含量和体现较强执法水平的成型经验和作法。
（二）初步形成阶段
90年代初，全国的监狱工作在改革开放大潮冲击下，发生了深刻的变革，“百分考核”、“规范化管理”等新制度、新办法的实施，使监管改造工作处于异常活跃的状态，“三公开、一推荐”减刑假释制度应运而生。1991年5月，河南省第—监狱率先对罪犯的刑事奖励制度进行改革，推出了较为系统完善的“三公开、一推荐”减刑假释制度，在全国引起较大反响，并逐渐在全国全面推广。
所谓“三公开、一推荐”就是公开减刑名额、公开个人考核积分、公开改造表现，推荐减刑假释候选人。具体讲：一是由监狱根据呈报减刑假释名额的多少，逐级公开分配至各押犯单位。二是各基层押犯单位公开宣布所辖罪犯的考核积分情况和改造表现，即有无立功受奖、有无受过各种处分或违规违纪等。在以上三个公开的基础上，以罪犯分队为评议单位推荐符合减刑假释条件的罪犯。由此可以看出，“三公开、一推荐”制度，是对罪犯减刑假释工作由封闭型到半开放型的改革上又深化了一步，增加了减刑假释工作的透明度。在当时形势下，由于警察、罪犯同时公开参与，不仅有利于提高罪犯改造的积极性，而且对促进监狱系统的廉政法制建设有着重要进步意义。但是，和“三公开、二公示、一监督”制度相比，显而易见地存在着较大的缺陷。
（三）发展阶段
“三公开、一推荐”减刑假释制度经过改革和在实践中的不断完善，在规范减刑假释运行机制过程中发挥了巨大的作用。但是，随着监狱系统法制化进程地不断推进，自身存在的缺陷亦愈加明显，特别是其突出前期的透明化，却忽视呈报过程中的阳光操作，在实行中引发了后期“暗箱”操作等问题，造成徇私舞弊等违法行为的发生。在这样大环境的孕育下，“三公开、二公示”减刑、假释制度应运而生。
“三公开、二公示”制度是在“三公开、一推荐”制度的基础上发展形成的。它的进一步完善表现在对罪犯减刑、假释后期运作阶段进行了全面的监控。所谓“二公示”就是在“三公开”基础上，监区和监狱在拟提请减刑假释名单初步确定后，两次进行张榜公示。
（四）成熟阶段
“三公开、二公示”减刑假释制度有效的监控了操作程序，但是却不能对执行过程进行有效的监督和制约，在实际执行中不可避免的出现了漏洞和偏差，个别干警和监狱在罪犯减刑假释过程中利用手中的权力搞“关系案”、“人情案”、“金钱案”。如邵东监狱出现的震惊全国监狱系统的“以钱换刑”的严重违法问题，惊动了国家最高领导人，中共中央、国务院对此案高度重视，分别作出了重要批示，司法部为此在全国范围内开展了深入的执法执纪检查整顿。随着监狱系统依法治监、依法行刑、依法行政观念地进一步加强，在痛定思痛之后，监狱系统利用此次执法执法执纪检查整顿活动为契机，充分认识到“对权力的制约必须引入监督机制”。于是在罪犯减刑假释工作中，监狱系统开始主动接受有关部门及社会各界的广泛监督，“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度逐渐发展成熟。
二、“三公开、二公开、一监督”制度的定位和法理基础
任何工作的发展都必须有一个载体。近年来，有三种载体不断推动着监狱工作的发展：办特殊学校推动了对罪犯的教育改造；创建现代化文明监狱带动了监狱工作的全面发展；阳光工程和狱务公开形成了一条对监狱执法工作全方位监督的纽带。毫无疑问，“三公开、二公示、一监督”制度不可能出现在新中国建国初期和法制不健全的年代，只有当整个国家和社会强烈地意识到必须健全法制而且在法制建设取得一定成就时，才有可能提出。“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度是我国监狱在办理罪犯减刑假释过程中，将执法的主要内容、程序和结果通过一定的形式，向罪犯及其家属亲友和社会公布并接受广泛监督的一种执法活动。它是在国家提出“依法治国”总方略的背景产生的，是我国法制建设的发展需要，是依法治监工作的重要组成部分。实行“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度标志着我国监狱执法工作的历史性进步。
江泽民同志在论“依法治国，建设社会主义法治国家”中进一步强调：“—切政府机关，都必须依法行政，切实保障公民的权利”。在押罪犯虽然受到刑罚惩罚，但他们仍然是国家的公民，依法享有应该享有的权利。罪犯在服刑期间对监狱的执法状况具有不可替代的“发言权”，特别是对与其有着最关切利益的减刑假释工作更有参与权和发言权。罪犯参与自身的减刑、假释工作，不但有利于执法的公正，而且还可以有效促进罪犯依法履行义务，遵守监规纪律，服从管理，促进改造。罪犯这种“知情权”及与其相对应的监狱机关执法工作的公开性、透明性，构成了“三公开、二公示、一监督”制度的法理基础。
三、“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度在公正执法、促进罪犯改造中的作用
（一）监狱人民警察的执法意识和业务素质明显提高
罪犯减刑假释工作是执法的重点和难点，其制度的规范化标志着刑罚执法工作的全面规范。制度的逐步形成、发展、完善和规范过程，极大地提高了监狱人民警察的整体素质，刑罚执行意识得到逐渐强化，执法水平有了新的提高。“减刑假释无小事，没有规矩不办事、违规操作必犯事”的刑罚执行意识已深入人心。现在监狱人民警察的执法活动时刻处于各方面的监督之下，能够听到来自不同渠道的意见和建议。这既是一种压力，也是—种动力，它促使监狱干警不断加强学习，提高自己的执法水平和业务素质。

（二）减刑假释工作业务明显规范
经过近三年的努力，监狱系统已建立了一整套科学、规范的罪犯减刑假释工作运行体制，逐渐由“粗放型、经验型”转变为“科学化、规范化、法治化”，罪犯减刑假释制度趋于规范定型。在减刑假释工作上，严格实行“三公开（公开罪犯的考核结果、奖惩情况，公开减刑、假释的条件、指标，公开办理程序）、两公示（监区和监狱在拟提请减刑假释名单初步确定后，先后张榜公示）、一监督”制度（主动接受有关部门及社会各界的广泛监督），它和分监区、监区、监狱逐级集体研究呈报制度相结合，形成一个有机的整体，大大减少了罪犯减刑假释工作的随意性和不公正性。

（三）罪犯改造积极性明显提高
严格公正的减刑假释制度有效地遏制了改造中的“托关系、走门路”现象，使罪犯认识到，只有真诚认罪悔罪、踏实改造，才能得到减刑假释，早日获得新生，帮助罪犯树立了正确的改造观。通过在减刑假释工作的公开、公平、公正执法，为罪犯创造了一个公平竞争、公开公正、健康向上的改造环境，激发了罪犯的改造热情。
（四）维护了监管场所的持续安全稳定
通过公正执法，消除了外界因素对减刑假释工作的干扰，罪犯通过自身努力就能获得减刑假释，促使罪犯保持平和端正的心态，减少了罪犯之间、罪犯对干警的敌视，稳定了罪犯情绪，激发了罪犯对党和政府的感激之情，淡化了罪犯对政府、社会的敌对、抗拒和报复心理，很大程度上减少了罪犯脱逃、凶杀等不稳定因素。如河南省第一监狱，作为一所常年关押4000多名重刑犯人的大型监狱，已经连续18年末发生罪犯脱逃。通过公正执法，强化了干警的执法意识和罪犯遵规守纪的自觉性，减少了和避免了各类狱内案件的发生。几年来，我省狱内发案率逐年下降，2001年以来全省未脱逃一名罪犯。
（五）树立了监狱公正执法、廉洁执法的良好形象
罪犯减刑假释工作的公正进行，使监狱系统内部形成了公正廉洁的执法氛围，监狱执法监督员的定期检查工作，不仅使监狱的罪犯减刑假释工作全天候、全方位置于社会监督之下，而且使监狱的良好执法形象成为社会舆论关注和宣传的重点内容，使社会增强了对监狱的了解和理解，提升了监狱在全社会的良好执法信誉。
四、“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度的深化
“三公开、二公示、—监督”只是现阶段相对成熟的罪犯减刑假释制度，并不是说它已无懈可击，完美无缺，它不仅是广大干警多年实践智慧的结晶，更是一个新的起点，需要在实践中逐步深化和完善。随着国家法制化进程的迅速推进和我国监狱系统“三化”建设的深入开展，今后的路更长，任务更艰巨。这种艰巨性主要表现在完善制度、形成体系，逐步规范，使罪犯减刑假释工作法制化、规范化、程序化、科学化。
(一) 着眼于建立系统的制度体系
严格说来，由于“三公开、二公示、一监督”制度从总体上还只是处于起步阶段，尚有不尽完善的地方，在一定程度上还属于“人治”的范畴。也就是说，在一些具体的问题上，不同监狱、不同执法者在具体操作上还存在着不同。省局2001年制定的《河南省监狱系统减刑假释工作实施办法》，仅作了原则性的规定，具体操作却没有明确的规范。例如，哪个环节由谁负责，发生问题后的责任追究等等等等，都有待于逐步完善形成体系。减刑假释工作作为一个严肃的执法工作，应该在全国形成统一的制度，一是利用《监狱法实施细则》加以规定，二是制定专门的法规性文件予以规正。
另外，要从法律、制度上具体明确规定公开、公示的方式、途径。罪犯减刑假释是十分严肃的执法行为，必须杜绝随意性，哪些应公开，向谁公开，如何公开，公开到什么程度，都必须有法(制度)可依。一是要明确向谁公开；二是要明确公开的范围，哪些只能在监狱范围内公开，哪些可以扩大到社会上公开：三是要明确公开、公示的方式，哪些应采取公告的方法，哪些应采取新闻发布会的方法，哪些应采取执法监督员参与的方法等，都应有规定。制度体系的建设是减刑假释工作长远性、根本性的建设，具体、完善的制度体系，是减刑假释制度走向规范、成熟的标志。
(二) 着眼于建立严密的组织体系
“三公开、二公示、—监督”减刑假释制度在具体实施中，必须形成一个严密的组织体系，这个体系，必须在党委的领导下，由各有关部门分工协作，形成严密的组织网络。
1、党委的领导是核心。各监狱党委必须高度重视“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度的落实工作，必须建立责任制，由主管狱长亲自负责，发生问题要严肃追究责任。
2、各有关部门要形成分工协作的整体。监狱系统要建立由纪检、监察、政工、狱政、刑罚执行等部门组成的严密科学的组织网络。刑罚执行部门和狱政部门侧重于在业务工作上照章办事，具体实施制度：政工部门侧重于加强干警的政治思想教育、法制教育和执法工作所必须的业务知识教育培训，提高干警严格执法的意识和水平，防止徇私枉法、权钱交易；纪检、监察部门侧重于制度落实过程中的监督、事前预防、事后查处等等。这几个部门要在党委领导下，互相通报情况，及时研究问题，纠正偏差，以保证制度的切实落实。
(三) 着眼于建立完善的监督体系
建立比较完善的监督体系，是确保“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度切实贯彻的关键。也是深化制度完善的重要方面，这一监督体系应当包括：
1、罪犯的申诉、控告、举报。罪犯的申诉、控告、举报可通过三种形式实现：一是应当让罪犯知情，通过广播、墙报、公告、大会宣布等形式让罪犯知道；二是通过监狱长、政委接待日，定期听取罪犯的投诉、举报；是设置举报箱、监狱长信箱以及内部专用举报电话，为罪犯开通投诉、举报的渠道。
2、罪犯家属、亲友的知情、监督、举报。应当让罪犯知道的情况，也应让其家属、亲友知道。例如，在接见室张榜公告，或向罪犯家属邮寄宣传品等。为便于罪犯的投诉、举报，应设立监狱长接待日，并在监狱和省监狱局分别设立专用举报电话，向社会公布号码。
3、监狱人民警察的自我监督。这种监督包括两个方面：一是监狱人民警察进一步提高对“一监督”的认识，个人进行自我监督，严格依法办事；二是监狱人民警察之间互相监督，发现问题，及时指出，重大问题，进行举报，以便组织掌握情况，及时处理。
4、监狱内部纪检、监察部门的监督。纪检、监察部门要进—步充实力量，加强对制度落实过程中的监督。
5、人民检察院的监督。欢迎和接受人民检察院、监所检察部门对制度落实的监督。
6、社会执法监督员的监督。要严格选定能够胜任工作的社会执法监督员进行监督。
7、社会舆论的监督。主要是新闻单位的监督。要定期不定期地召开新闻发布会，主动接受社会舆论的监督。
8、人大机关的监督。监狱机关要主动争取人大的监督，主动向人大内务司法委员会汇报执法工作，接受人民代表对制度落实的监督。
“三公开、二公示、一监督”减刑假释制度经过三年的时间，基本上完成了“对外宣传、建章立制，全面实施，初见成效”的起始阶段，如何进一步深化制度，使其健康、规范、有序的深入发展，是“三公开、二公开、一监督”减刑假释制度理论与实践所面临的重要课题。需要所有的监狱执法者下大力气积极探索，勇于创新，进—步开创公正执法新局面。

参考文献：
1、《监狱法学》 北京大学出版社 杨殿升主编
2、《对狱务公开的理性思考》 《中国监狱》2001.2 张 坚
3、《河南省监狱系统减刑假释工作实施办法》 河南省监狱管理局 2001.10
4、《对罪犯减刑假释后产生消极影响的思考》 《监狱工作研究》 2000.3