新农合制度存在的现实问题和法律基础

　　“新农合”制度是新型农村合作医疗制度的简称，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。在乌鲁木齐县新农合制度已经实施了近12年，得到了广大农牧民的拥护和支持，参合率逐年提高，取得了很大成效，但合作医疗在实施过程中还存在着一些不足。
　　一、乌鲁木齐县新农合实施的基本情况
　　乌鲁木齐县是新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐市唯一的直辖县，全县居住着汉、回、哈萨克、维吾尔等26个民族，2011年末，全县总户数18126户，总人口56 165人，其中，农业人口17648户47208人，占总人口的84.05%；少数民族人口37393人，占总人口的66.58%。该县辖1个建制镇，5个乡，41个行政村。2011年地方财政收入76976万元，农牧民人均纯收入7521元。2003年10月全县开始新农合试点工作，2004年全面启动新农合制度。到2011年，乌鲁木齐县共有41个村委会，12所乡（镇）卫生院（其中三所中心卫生院），19所个体诊所，全县卫生系统现有职工209人，汉族职工115名、民族职工94名；有卫生专业技术人员176名，其中，高级职称2名、中级职称34名、初级职称140名。
　　2004年，在各个部门的共同努力下，新农合基本框架已在乌鲁木齐县建立，农民“小病拖，大病撑，患病后不敢进医院”的状况有所改善，得到了农民的认可和支持，参合率逐年上升，覆盖率达100%。
　　2005年以来，筹资总额是不断增长的，从2005年的447.04万元增加到2012年的1320.87万元，翻了2.95倍，这充分证明乌鲁木齐县新农合发展较快。而在住院补偿方面，2011年的住院补偿与2010年和2012年相比，补偿金额最高，达到1922.34万元。从乌鲁木齐县新农合资金筹集的结余情况来看，2005年到2012年新农合沉淀资金合计达到318.79万元，由此可以看出，资金有沉淀。同时也应看出，资金沉淀过多的另一方面是补偿方案的保守，而补偿方案的保守导致农民的受益率较低。这是乌鲁木齐县在实施新农合制度的过程中，值得注意的一个问题，这种状况必然制约乌鲁木齐县新农合制度的发展。值得关注的另一问题是，2010年到2012年连续3年结余资金呈现透支，说明筹资水平较低、后劲不足。
　　二、乌鲁木齐县新农合存在的现实问题
　　（一）定点医疗机构基础条件较差
　　目前，大部分卫生院专业技术人员缺乏，基层卫生技术人员的专业素质和学历水平较低，难以保证对病人及时做到正确地诊断和治疗；基本医疗设备陈旧短缺，办公住宿用房破旧， 医疗服务水平和医疗技术条件远远不能满足参合农民的就医需要。这与“大病不出县，小病不出村”的目标相距甚远。据调查，大多数乡镇卫生院、村卫生室门诊病历书写不规范或不写病历；个别医疗机构存在票据、处方、明细表、就诊证登记不相符、不使用财政部门制发的统一收据等问题。
　　（二）长效稳定的筹资机制未形成
　　新农合资金来源于政府资助、参合农民交费、集体扶持和其他收入。具有公共产品特点的农村合作医疗，政府（中央及地方各级财政）应该担负起主要供给责任，但受政策因素影响较大，尚未形成稳定、健全和长效的筹资机制。一方面，农村税费改革后减弱了基层财力，进而影响了基层政府对新农合的资金支持。另一方面，农牧民居住分散、组织管理成本高，无形中增加了医疗保障的运行成本。另外，集体经济对新农合的资金扶持，往往是心有余而力不足。所以，就目前情况看，在乌鲁木齐县来自这方面的资金是很有限的。
　　（三）新农合经办机构能力不足
　　新农合管理、经办机构是推行合作医疗制度的中枢机构，工作量大、任务重、要求高。新农合实施以来，全县各乡镇虽然都成立了新农合管理委员会及乡合管办，但未完全落实人员编制，且无专职人员负责合作医疗工作，工作经费、办公场所还没有明确来源，目前全靠向主管部门拆借挪用，政策宣传、人员培训、业务运作等日常工作开展困难；乡镇管办机构编制、人员未完全落实，许多工作靠临时调配解决，造成部分新农合工作脱节，缺乏连贯性和稳定性。
　　四、促进新农合制度顺利发展的建议
　　（一）增加政府财政投入
　　要增加农村卫生投入，特别是加大对贫困乡镇的卫生支农扶贫力度；加强对乡镇村定点医疗机构的管理和卫生投入，加快乡村医疗机构建设步伐，提高基金使用效益。充分提高和最大限度发挥农牧区医疗、预防保健三级网络核心作用。加强对乡村医务人员的“双语”培训，积极开展手拉手卫生对口支援工作，培养土生土长“赤脚医生”的医务人员，通过卫生援助加快自身造血能力建设，逐步提高乡镇卫生技术水平及管理能力。加强对乡村医务人员职业道德教育，为广大农牧民提供优质服务；加强与上级医疗机构的联系，争取技术指导与仪器设备的支持，确保全县新农合的平稳运行。
　　（二）坚持多元筹资
　　首先，需要进一步加大中央和地方各级政府对新农合的财政支持力度，稳定资金的供给。其次，要遵循筹资的多元化原则。除了各级政府的扶持外，还要鼓励集体更多地参与到新农合中来，以捐助形式引进社会成员个人、外资机构及乡镇企业等出资主体，以实现分散风险，扩大新农合的资金来源渠道，保证新农合趋向理性发展。再次，采取多种渠道促进农民增收，从而从总体上巩固新农合的覆盖面、提高筹资水平。随着农民平均收入的增加，可适当提高农民的筹资额度，不能过快，要循序渐进。只有让农牧民真正感受到新农合的优越性后，才能增强他们对长期发展新农合的信心，但前提必须保证政府的配套资金按期稳定到位。
　（三）加强对经办机构的能力建设
　　首先，要健全经办机构工作的相关制度和机制，切实落实人员编制的问题，加强办公人员对政策的深刻理解，培养高素质医疗经办人员队伍；建立“三级医疗审核”制度，这样就可以有效防止医疗机构违规行为的发生。其次，要加强新农合工作的县、乡两级信息网络化建设，从而提高工作效率。再次，要简化工作流程，尽量减少农牧民繁琐的报销手续；坚持节假日专人值班制度，为农牧民转诊和咨询提供及时服务，实施跟踪随访制度，及时主动为特困住院农牧民排忧解难，实行县外就医乡镇内结算制度，把县外就医核销补助纳入乡镇合管办业 务范围，更好地方便参合患者，减少参合患者的负担。
　　参考文献
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　　马桂花，讲师，中央财经大学马克思主义学院博士研究生，主要从事农村社会保障研究；蔡玉洁，新疆师范大学商学院讲师，主要从事劳动与社会保障研究；马生军，新疆农业大学食品科学与药学学院副教授，主要从事药学研究。