环境民事公益诉讼进入司法程序的现实的发展策

　作者简介：李晓昕，江苏省常州市武进区人民法院。 本文由第一论文 网（lunwen. ）选自《法制与社会》2014年第15期，版权归原作者和期刊所有，如有异议请联系，本站将及时处理。
　　中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-114-02
　　日益严重的环境问题让人忧虑，更让人反思。1979年我国就制定了第一部环境保护法律《环境保护法（试行）》，据统计截止目前我国已经有了三十多部有关环境保护的法律。令人不解的是，随着我国环境保护法律法规的逐步完善，我国的环境状况却没有改善，反而日益恶化。由此可见，我国的环境问题的恶化并不能归咎于法律的不完备，更可能的原因是法律落实的环节出现了问题。在我国环境保护的主导者是政府，而经济发展的主导者同样是政府，而经济发展同环境保护之间通常是相冲突的，为地方经济贡献力量的企业往往也是环境污染的“大户”。身处社会主义建设的初级阶段，追求经济的发展是第一位的，GDP指标也是考核政府的首要指标。作为政府组成部分的环境行政部门和执法者同样是政府职能的履行者，受制于政府执政目标的要求，在环境保护和发展经济之间，更可能或倾向于后者。再者，作为环境污染责任者的企业为谋取现实的经济利益会积极向环境保护部门和执法者进行“公关”，而公众对环境污染的监督又因种种原因动力不足和力度不够，造成环境寻租行为的泛滥，环境执法效率低下。正是因为行政机关主导的环境保护的效果很不理想，司法更广泛和深入地介入环境保护，已成为我们必然选择。2012年新修订的民事诉讼法增加了环境保护、消费者权益保护等公益诉讼的规定。这就为社会公众广泛参与环境保护打开了大门。但是由于民诉法有关环境公益诉讼的规定仅是原则性、概括性的，缺乏明确的，具有可操作性的法律法规与之相配套，环境民事公益诉讼要顺利地进入司法程序依然面临诸多的现实障碍。
　　一、 适格原告受程序法的限制
　　传统的诉讼权能理论是“维护私人权利的纠纷解决机能和标准确定机能①”这种解决私人利益纠纷的诉讼权能理论的一个重要延伸就是对诉讼主体的限制。当事人只有在其实体权利受到损害的情况下，才能提起诉讼，否则不具有诉讼资格。如《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条项规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；……。”这种“直接利害关系”就意味着必须是自己的实体权利受到了侵害，才被赋予程序法上原告的地位。而环境受到了污染，环境公共利益受到了侵害，这种侵害并不是某个人或者某个组织的私人权利或利益收到了侵害，这样社会公众基于环境公共利益受损而提起诉讼的权利就被排除在外了。为适应社会发展的趋势，诸多社会公共利益亟待保护的现状，传统的诉讼理论必须重新审视，环境公益诉讼应运而生。环境公益诉讼中，原告并不是因为个人权利或利益受损提起诉讼，而是法律赋予他代表受到侵害的公共利益来提起诉讼。
　　我国现行法律对于环境公益诉讼的原告并没有予以明确。《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”“法律规定的机关和有关组织”的规定，将公民个人排除出环境公益诉讼的原告主体之外，除此之外，原告的范围依然是模糊的。我国现行的《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”从条文内容来看依然明确起诉的主体。并且“控告”并不是一个标准的法律用语，其准确含义也不是很确定。总之现行法律对于适格原告笼统的规定，致使许多环境公益诉讼案件被拒之门外。群众遇到环境纠纷，也大多选择信访或举报投诉等途径解决。在法律关于适格原告规定不明确的情况下，法院也有理由将环境公益诉讼的风险降到最低。
　　令人可喜的是一些地方立法已经走在了前面：无锡中级人民法院和市检察院联合颁布了《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，昆明中级人民法院与市人民检察院联合制定了《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》等。上述规定明确了环境保护行政主管部门、检察院、环保组织和公民个人可作为环境公益诉讼的适格原告。于此同时，作为环境保护基本法律的《中华人民共和国环境保护法》正处于修订中，其焦点之一就是关于环境民事公益诉讼的原告资格的规定，但从目前公布的草案来看，其规定还是显得有些保守。《环保法修正案（草案）》（二次审议稿）第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”《环保法修订案（草案）》（三次审稿）规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼”。三审稿关于公益诉讼主体范围的规定虽有所扩大，但其对环保组织的限定，符合条件的估计只有几家官方环保组织，众多民间环保组织依然被排除在外，有违鼓励公众参与公益诉讼的精神。
　　二、高昂的司法成本谁来承担
　　从司法实践来看，一个案件进入司法程序主要产生两方面的成本：取证成本和诉讼成本。
　　1.取证成本：环境污染案件本身涉及人数众多，影响范围广，利益博弈复杂且其涉及问题的高度专业性。使得其在行为与结果的因果关系方面的证明、损害范围及程度的确定等方面比一般案件要更为复杂，尤其是其对高科技技术的依赖，使得其取证的成本也就更大。如：环境污染的检测费用、污染损失以及污染恢复评估费用等。
　　2.诉讼成本：主要包括向法院缴纳的费用以及自己承担的费用。《诉讼费用交纳办法》第六条规定：“当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用包括：（一）案件受理费；（二）申请费；（三）证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。&rd quo;当事人的费用主要是原告承担的差旅费、律师费等必要的费用支出。
　　我国现行的诉讼费用缴纳制度是原告预交制度。巨额的诉讼费用已经使原告有所退却，而原告一旦败诉，将承担巨额诉讼费用，带来沉重经济负担，这在很大程度上打消了提起公益诉讼的积极性。我国环保民间组织本身经费不足，更毋宁承担高昂的诉讼费用了。《中国民间环保组织现状调查报告》披露：“76.1%的环保民间组织没有固定经费来源。2004年22.5%环保民间组织基本没有筹到经费，81.5%筹集经费仅在5万元以下”。民间环保组织为代表的民间力量提起环境公益诉讼，能否筹集足够的经费存在很大的问题。
　　为解决这个问题，一方面充分利用诉讼费用的“缓减免”制度。环境公益诉讼案件的原告可申请诉讼费用的“缓减免”，法院对此应持积极态度。另一方面，可以参照国外的做法“设立专项的环境公益诉讼基金，使环境公益诉讼的成本由社会承担②”。其资金可来源4个方面：（1）国家财政拨款；（2）环保部门对污染企业的罚款；（3）环境污染类案件中被告支付的环境修复费用；（4）社会捐款。
　　三、环境司法鉴定备受质疑
　　在司法实践中，人民法院因案件审理的需要或者当事人因举证的要求，需要就专门性问题委托具有资质的部门进行鉴定。而由于环境司法鉴定本身的特点以及我国司法鉴定制度固有的缺陷，致使环境司法鉴定饱受争议。
　　环境污染可能是“多因一果”，造成环境污染的污染源并非一个，且污染物种类繁多、性质多样，再经过迁移转化，使得污染很难“追本溯源”，这样就很难确定污染行为与危害后果之间的因果关系。而且有时司法鉴定的条件难以实现，使得环境污染的司法鉴定无法进行。
　　我国的环境司法鉴定机构也存在着诸多问题，各地环境司法鉴定机构设立的条件并不一致，也没有统一的鉴定程序。对于环境污染损害范围、污染修复以及生态恢复等的鉴定和评估缺乏相应的技术规范和标准。环境司法鉴定机构大都为行政事业性单位，往往同时承担着环境执法和环境污染损害评估鉴定的职能。地方政府在发展经济的压力下往往会对污染企业有所偏袒，致使行政事业性的司法鉴定机构其中立性不明确。使得当事人和社会公众对其鉴定结论产生合理怀疑。
　　我国的专家辅助人制度对环境司法鉴定帮助有限。《中华人民共和国民事诉讼法》第七十九条规定：“当事人可以申请人民法院通知有专门知识的人出庭，就鉴定人做出的鉴定意见或者专业问题提出意见。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第六十一条规定：“当事人可以向人民法院申请由一至二名具有专门知识的人员出庭就案件的专门性问题进行说明、人民法院准许其申请的，有关费用由提出申请的当事人负担、审判人员和当事人可以对出庭的具有专门知识的人员进行询问。经人民法院准许，可以由当事人各自申请的具有专门知识的人员就有关案件中的问题进行对质。具有专门知识的人员可以对鉴定人进行询问。”这里所讲的“具有专门知识的人员”就是我们通常所说的专家辅助人。这里所说的专门知识的人员实际上就是专家辅助人。专家辅助人可以对专业问题以及鉴定结论进行解释说明、可以对鉴定人进行询问，也可以同对方的专家辅助人进行对质。专家辅助人确实弥补法官和当事人专业知识的欠缺，加深对专业性问题的理解。但是从法律地位上来讲“由于专家辅助人既不是证人也不是鉴定人，他们的职责只是帮助当事人阅读鉴定结论，并在法庭上代表当事人对鉴定人进行询问③”。他们的意见不是鉴定结论也不是证人证言，无法作为司法裁判的直接依据，因此对案件的审理缺乏有效的帮助。
　　如前所述，我国的环境司法鉴定机构本身缺乏中立性，鉴定程序、鉴定方法以及技术标准缺乏统一的规定，致使鉴定结论的客观性备受质疑。同时，我国现行法律所规定的专家辅助人制度对司法裁判又缺乏实质性的帮助。在这种情况下，专家证人制度是个不错的选择。其作用在于对涉及专业领域的证据资料进行解读，将难以被法官和当事人所理解的证据资料转化为容易理解的证据资料。当然，“专家所发表的意见并非理所当然地为裁判者所接受，只有经过交叉询问检验的专家证言才能成为裁判者认定事实的依据④”。
　　注释：
　　① 王树义主编.环境法系列专题研究（第二辑）.科学出版社.2006年版.第63页.
　　② 何国萍.环境公益诉讼的理论解读与制度创新.甘肃政法学院学报.2008（5）.
　　③ 李国光.最高人民法院关于<民事诉讼证据的若干规定>的理解与使用.北京：中国法制出版社.2002年版.第400-402页.