城市交通拥堵治理政策的法律基础研讨

　城市交通拥堵问题是世界范围内诸多大型城市共同面对的一个城市治理难题。我国作为发展中国家，由于城市治理经验相对欠缺，加之城市化的快速发展和城市规划在一定程度上的滞后等原因，北京等一线城市的交通拥堵问题已经非常严重。以北京为例，据统计仅2011年，北京城市交通拥堵造成的经济损失大约为1056亿元，市民出行每日人均次延误66分钟。由此可见，城市交通拥堵已经成为亟待解决的社会问题。解决城市交通拥堵问题必须依赖法律规范构建出常态化的、合理的、具有可操作性的治理制度，通过制度对权利、义务的合理分配实现缓解拥堵的目标。所以本文将从城市交通治理的必要性入手，寻找治理交通拥堵的政策选择过程中应当考虑的标准，依照相关标准对世界范围内不同城市的交通拥堵治理政策进行比较研究。在比较研究的基础之上，选择最为合理的治理方式，对城市拥堵治理进行尝试性的制度设计。在对实体层面的制度安排进行分析之后，还将对政策选择的正当性基础问题进行讨论，借以从实体与程序两方面寻找更为合理的治理手段。
　　一、交通拥堵治理的必要性分析
　　如上所述，北京等特大型城市的交通拥堵问题已经严重的影响了市民正常的出行需求，造成了时间和经济上巨大的损失。但是通过法律治理手段对其进行必要的规制是否具有合理性仍是一个需要阐明的问题。城市交通拥堵背后所反映的是公民对自己的私有财产，即私家车的使用权和城市道路上车辆正常行驶的公共权利的冲突。这种私人的权利和社会权利冲突的解决依赖于在产生冲突的两种法益之间进行选择，决定应当克减哪一方以保护另外一方的权利。这种利益选择必须经过合理的考量。我们发现，如果允许私家车自由上路行驶，私家车造成的拥堵加剧问题必然会侵害社会利益，这种侵害也会最终伤害个人对于私家车的使用，因为拥堵使私家车的使用价值严重减损。自由使用私家车虽然从法理的角度保证了公民私有财产不受限制，但是这种保护最终却使机动车自身价值严重受损。所以我们认为，优先保护私家车自由使用的政策选择对私人和社会公共利益均会产生不利影响，而如果选择一定程度的限制私人权利，则会保证所有车辆在一定的限度内的正常使用，并且从社会角度保证了全体市民的交通利益。所以选择克减私人权利是具有合理性的。综上，城市交通治理所反映的不是所有权的问题，而是公共权利与私权平衡问题，治理政策应当合理分配道路的使用权利，而不是机动车的拥有权利。只有合理地分配权利义务，才能保证所有权行使的可能性。所有的交通参与者虽然享有自由使用机动车的权利，但是这种使用必然伴随着保证交通顺畅，不影响其他权利人的义务。
　　二、治堵政策比较研究
　　在肯定了克减公民私有财产使用权以解决交通拥堵的方式具有法理学上权利、义务分配的正当性之后，我们需要通过制定合理的政策治理拥堵现象。在这里，本文首先将分析治理拥堵问题的几种常见手段，并对不同手段进行比较研究，最终分析何种治理方式更为可取。治理城市交通拥堵的主要方式，从各城市实践角度归纳主要包括：（1）车辆牌号拍卖制度；（2）车辆牌照摇号制度；（3）牌照限行制度；（4）拥堵费制度；（5）混合制度。车辆牌号拍卖制度被我国上海所采用，基本思想是用车辆牌号拍卖的方式，限制机动车的增长速度。车辆牌照摇号制度是对希望购车的市民进行统一登记，通过随机抽取的方式分配车辆牌照，限制机动车增长速度的制度。牌照限行制度是指将车辆依照牌照进行分组或为单双号，或依尾号分为若干组，并规定部分车辆在指定时间不得上路行驶的制度。北京在奥运期间实行的单双号限行制度即属于此种方式。拥堵费制度是指对城市道路进行划分，在确定拥堵区域和非拥堵区域的基础上，对在特定时间内行驶进入拥堵区域的机动车征收一定费用以减少拥堵发生的制度。英国伦敦市和新加坡均采用此种制度。而混合制度则是指某一城市同时适用两个或两个以上上述治理方式的制度，如北京现在实行的车辆牌照摇号和尾号限行并行的制度，广州实行的车辆牌照摇号和拍卖并行的制度均为混合制度。
　　如果希望评判出上述制度的优劣，必须要确定一定的标准，即考察相关政策对于拥堵治理的直接效果、制度的可持续性问题、公平性问题、自由选择度等因素的综合影响，再进行判断。
　　现行的治理方式大多对于直接缓解交通拥堵方面有一定效果，但是对于政策的可持续问题、不同居住区域市民的区域公平问题、不同时间购车的车主间代际公平问题、不同治理方案之间的差异是比较明显的。根据以上标准，本文认为英国伦敦等城市所采取的拥堵费制度相较于其他模式更为合理。收取拥堵费的方式除了治理的直接效果方面成效显著，对治理政策所应考虑的其他要求也有很好的回应和满足，而另外几种方式则存在一定的不足。
　　首先，从规制手段的可持续角度分析，车辆牌照的摇号、拍卖等手段，虽然可以通过限制牌照颁发的方式限制机动车增长速度，但是机动车总量随时间推移依然会逐步增多，并且最终超过道路的承载能力，导致制度失效。所以从牌照申领限制角度治理拥堵问题只具有短期效益。尾号限行也有相同的问题，随着车辆的增多只能将限制程度逐渐加大，但是这种限制的方式最终仍然无法避免车辆超越道路的承载能力。而征收拥堵费则可以保证车辆数量的增加不影响政策的效果，通过对拥堵费的征收并不是限制车辆购买，而是减少拥堵区域内的车辆使用，这样，即使车辆绝对数量逐年增大，拥堵费也可以充分发挥效果。对公共交通工具减免拥堵费的征收还可以引导市民选择公共交通方式出行，政策的持续性较强。例如伦敦对出租车、9座及以上客车、救援车在拥堵费上有减免政策。
　其次，从规制手段的公平性分析，车辆牌照限制制度和尾号限行制度没有充分考虑车辆所有人所居住的不同区域之间的公平与不同时间购买机动车的市民的代际公平问题。车辆牌照限制和尾号限行无法充分考虑车辆所有人居住地的差异和车辆使用区域的差异。牌照限制是对所有新购车人无差别的对待。而现行的尾号限行制度也只能笼统划定一定的区域不受尾号限行的限制，不能进行系统性的区分，并且也没有考虑交通可替代性这一问题。而拥堵费可以通过划定拥堵费征收范围的方式区分居住在拥堵区与非拥堵区的车主，并且考虑交通可 替代性问题，在可替代性较强的区域提高拥堵费的收费水平，以引导市民选择公共交通方式出行。从代际公平的角度，通过车牌申领的方式进行限制，也导致了车辆购买人由于购买时间不同而产生了不公平的问题。购买机动车在拥堵治理政策出台前没有限制，在出台后就必须等待摇号或者为车牌支付大量费用，这种差别影响了代际间的公平。而拥堵费则没有此影响，无论车辆所有人购入车辆的时间如何，只要在制度执行之后，都成为规范对象，有利于体现政策的公平性。
　　再次，从规制手段的自由选择程度问题分析，车牌限制和尾号限行没有给予车辆所有人一定的选择空间，导致其社会接受度较差。而拥堵费制度，给予了车辆所有人充分的自主选择空间，可以自愿选择是否支付拥堵费进入城市的拥堵地域。
　　最后，拥堵费制度可以为城市交通问题的长期治理提供必要的经费支持，城市拥堵费将直接作为改善城市交通，投资城市交通基础建设的费用使用，提高城市交通的承载力，从长远角度缓解城市拥堵问题。
　　综上所述，通过征收拥堵费的方式治理城市拥堵问题是符合上述法律制度目的性要求的最佳选择。拥堵费制度兼顾了制度的短期效果和长期效果，并且在政策公平性与社会接受度角度有良好的影响。从限制车辆数量到促进合理使用的思路值得肯定。
　　在征收拥堵费操作层面，英国的征收方式可供借鉴。英国伦敦规定所有车辆在拥堵费征收时间段内如果准备进入拥堵收费区域，必须提前通过电话、互联网等方式进行缴费，注册车牌号。伦敦在收费区域设置了大量摄像头，如果发现未缴费而进入收费区的车辆，将会进行高额处罚。而拥堵费直接进入政府改善公共交通的资金账户，通过这种措施，伦敦拥堵区域的车辆减少了30%。很多居民选择将私家车开至拥堵区外，换乘公共交通工具进入拥堵区，这种方式大大缓解了城市中心区的交通压力，此种模式可资借鉴。
　　以北京为例，首先，通过对车流量的分析确定北京城市拥堵收费的空间范围和时间范围，依照交通的可替代性和拥堵程度设定阶梯型价格。遵循可替代性强的区域收费高，拥堵严重的区域收费高的原则确定空间收费标准，根据日车流变化设置合理的收费时间标准。其次，在进入收费区域的道路安装摄像头并且整合现有设备，保证对所有车辆进行有效管控。再次，建立统一的城市拥堵费缴纳系统。保证车辆所有人可以通过多种渠道及时、便利地缴纳拥堵费用。最后，对未缴纳拥堵费而驶入收费区域的车辆进行严格处罚，通过处罚机制提高违法成本，保证拥堵费制度的顺利实施。
　　在对城市交通拥堵治理的政策选择实体层面进行分析之后，本文还将对治理政策选择的法理正当性和程序正当性进行分析。
　　三、政策选择过程的正当性
　　治理城市交通拥堵从实体层面要对不同的政策进行分析，从而选择最为合理的制度，从政策选择的正当性角度也应当有所考虑。
　　首先，相关政策虽然从内容角度具有合理性，能够有效缓解城市拥堵问题，但是如果没有寻找到恰当的法理学依据，政策本身的合法性存在问题，政策的社会认可度必然难以保障。
　　以机动车尾号限行为例，尾号限行的法律依据是《道路交通安全法》第39条规定，公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。但是从法律条文的直接规定中我们发现该法第39条的内容是赋予道路交通管理部门在遇有特殊情况的前提下，进行临时性的交通限制措施。而尾号限行则是对交通进行常态化的限制，这种限制显然不是该法第39条的调整范围。而通过城市政府的通告等方式对市民私有财产进行常态化的限制，也没有法律上的依据。所以在实施征收拥堵费政策的过程中应当充分考虑政策法律依据的合理性，通过相应级别的人大制定地方性法规或者政府制定规章的方式为相关规范的实施提供正当的法律依据，通过正当的规则制定程序才能保证规则的有效性。
　　其次，对于拥堵费的征收范围、征收额度、违法处罚的力度等相关事项的确定，要通过听证程序、专家论证等方式进行，保证程序公开透明。征收拥堵费等交通拥堵的治理措施对所有可能成为城市交通参与者的市民均有利益关系，对费用征收数额的确定，拥堵地区与非拥堵地区的划分，征收的时间段等相关问题都应当考虑市民的诉求，及机动车所有人和行人等不同利益群体的要求。应当为不同利益群体提供一个公平的商谈空间，保证相关制度的设置的合理性与公众接受度，最终保证政策的有效实行。
　　四、结论
　　城市交通拥堵问题的解决必须依靠合理的制度选择，在决定采用征收拥堵费的方式之后，应通过正当的程序给予制度在法理学上的正当基础，并且用符合民意的方式实行相关制度，才能达到最佳的立法效果。然而，我们要正视的一点是，城市交通拥堵是世界范围内所有城市都面临的问题，不可能完全解决，所有的治理手段都只是将拥堵问题限制到一个公众可接受的范围之内，能够完美解决拥堵问题又不影响车辆正常使用的政策可能并不存在。所以，我们应当正视拥堵问题的存在，并用合理的法律手段应对，才能通过法律手段在最大程度上使城市交通健康发展。
　　参考文献
　　李禾.交通拥堵造成损失有多大.http：//.
　　刘远举.路权的分配：汽车财产权，还是道路通行权.规制：第一辑.格致出版社，2004年1月第一版.
　　刘明君，朱锦，毛保华.伦敦拥堵收费政策、效果与启示.交通运输系统工程与信息，2011年第S1期.
　　交通可替代性是指市民出行除私家车外是否有较为方便的公共交通方式，如地铁、城铁可供选择.
　　徐弘毅，北京人，硕士研究生，工作单位：首都经济贸易大学，研究方向：法学理论。