行政诉讼调解的制度需求及合理性的制度分析

　摘 要：1989年4月，第一部《行政诉讼法》的颁布，其中，第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”从1990年该法实施至今已24年之久，社会生活的飞速发展和法律理论研究的进步，使得这个规定已然成为很多法院审理行政诉讼案件的绊脚石。随着人们法制意识的提高，越来越多的行政诉讼案件不断出现，各种涉及行政机关自由裁量权的案件同样激增，如果不引入高效的调解机制，将会使得大量的行政案件的判决合法不合理。文章通过四个部分来分析引入调解制度的合理性，旨在健全行政诉讼纠纷解决模式。
　　关键词：公权；行政诉讼；调解
　　一、相关概念解析
　　调解，是指在居中第三人的主持下，对纠纷双方当事人劝服疏导，引导双方当事人通过自愿协商，互让互谅以解决纠纷的活动。诉讼调解，是指在诉讼过程中，法院依当事人的申请或者依自己的职权，在遵循自愿、合法的基础上，以调解方式解决当事人之间纠纷的一种诉讼制度。
　　二、行政诉讼调解的制度需求
　　一般认为，明确规定行政诉讼中不适用调解的法律文件最早可追溯到最高人民法院1985年发布的《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》，而最高法院在1987年作出的《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉的若干问题的解答》中再次强调经济行政案件不适用调解。虽然在《行政诉讼法》立法过程中对是否确立调解制度有争论，但该法第50条一锤定音，规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”不过，依据《行政诉讼法》第67条第3款的规定，行政赔偿案件可以适用调解。由此可见，在行政诉讼中，除了赔偿案件以外的行政案件均不得适用调解。
　　为了解决纠纷，尤其是群体性行政争议，化解社会矛盾，稳定社会秩序，以及避免异化或结案，其运用调解方式解决行政争议就不存在法律障碍。但是，姜教授认为法院目前推行的协调和解方式需要通过修法或制定司法解释的方式来完善其法律依据。章剑生教授则另辟蹊径，以最高法院2000年颁行的《行政诉讼法司法解释》第97条为解释媒介，即行政诉讼可以参照民事诉讼规定，认为在《行政诉讼法》未明确禁止行政诉讼和解的前提下，可以参照民事诉讼法关于和解制度的规定，在行政诉讼中建立和解制度，以满足行政诉讼的需要。但这一方案的前提是清晰准确地界分行政诉讼调解和行政诉讼和解这两个概念。遗憾的是，章教授在文中没有给出明确的答案。李广宇法官则从历史解释和体系解释的角度对最高法院积极推行的协调和解制度作了辩护。他认为，从立法资料和曾参加过立法的原人大法工委民法室主任胡康生的谈话来看，允许人民法院通过做一定说服教育工作而促使当事人和解，从而平息诉讼，应当是《行政诉讼法》的题中应有之意。而且从体系解释的角度来说，《行政诉讼法》第51条“因被告改变具体行政行为原告同意并申请撤诉，由人民法院裁定准许”的规定，是紧接着第50条禁止调解规定的，二者之间具有内在的逻辑联系，说明立法虽禁止调解，但不禁止当事人之间因被告改变具体行政行为而达成的和解。第51条字面上是关于当事人撤诉的规定，但却隐含着和解的内容，因为“和解是撤诉的原因，撤诉是和解的结果”，因此该条规定“为人民法院通过协调促成当事人和解预留了制度空间，也为人民法院制定关于行政诉讼和解的司法解释提供了法律依据。”而沈福俊教授则反对从撤诉规定中解释推导出和解制度以及法院推动建立协调和解制度的实践作法。他运用目的解释和体系解释的方法，论证《行政诉讼法》关于撤诉规定的立法本意是为了限制撤诉，而不是鼓励撤诉，因为《行政诉讼法》第51条和行政诉讼法司法解释第49条第2款都规定了法院对撤诉的严格审查和必要的干预制度，体现了司法对行政权进行监督的立法本意。从体系解释的角度来说，第51条撤诉规定紧接着第50条禁止调解的规定，是对第50条的强化，表明了立法者不仅禁止调解，也禁止无原则的撤诉与和解，以防止当事人用“和解”的假象来掩盖其实现违法目的。而最高人民法院要求各级法院积极探索行政诉讼的协调和解机制与法律保留原则不相一致，行政诉讼协调和解机制应当由全国人大或其常委会以法律形式进行规范。
　　由此可见，如果不修改现行《行政诉讼法》的规定，用法律解释的方法，既不能解决现实和实定法脱节的问题，也不能给司法实践的制度创新找到令人满意的法律依据，因为用同样的解释方法却可能得出完全相反的答案。此外，与其放任现实中的各种规避法律的实践作法，不如从制度上对其加以规范。所以，修改现行法律的禁止性规定，确立行政诉讼调解的合法地位，是解决行政诉讼调解所处窘境的必要途径。这也是司法实务界和学术界的主流观点。当然，确立行政调解制度的前提是要论证其正当性和必要性。前文已从现实需要的角度说明了这种必要性。以下则从理论基础角度进行讨论。
　　三、行政诉讼调解的合理性分析
　　1.“服务行政”理念的构建为行政诉讼调解制度提供了理论前提
　　目前构建服务型政府已经是我国行政改革的目标。行政机关不再是横行霸市的大佬，本身服务意识增加。同时大量的非政府组织、社会中介机构以及非营利性组织也承担起公共管理职能。实践中出现了一些新的行政行为如行政合同等。由于这类行政行为本身的强制性非常弱，它的实现必须依赖行政主体与行政相对人之间的合作与协商。而调解作为解决纠纷的方式，其最突出的优点就在于它是通过原、被告双方的协商来寻求一个双方都能接受的方案，这与当今服务行政观念相吻合。因此，服务行政观念的建立使得传统的行政权力不得处分观点受到了挑战，为行政诉讼调解制度的建构提供了理论前提。
　　2.国内丰富的司法实践为构建行政诉讼调解制度提供了实践支撑
　　最高人民法院从2007年以来发布了一系列司法解释，逐步推动行政诉讼调解在实践中不断尝试开展：例如《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》中提出了要“探索构建行政诉讼和解制度”；《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》旨在鼓励双方当事人通过合意协商最终以撤诉的方式结案；《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中明确要求把调解、和解和协调案件范围扩展到行政案件，并对相关具体工作做出了安排。这一系列相关司法解释的出台，以及自2007年开始的行政诉讼调解制度的试点工作，已经取得了一些实际效果，可以说调解作为一种纠纷解决的方式，在化解官民矛盾、解决行政纷争、促进社会和谐上起到了重要的作用。