检察权监督制约机制的国际趋势的法律基础

中图分类号：D926 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）32-0094-04
　　为了防止检察权的滥用，许多国家把检察制衡原则作为检察机关活动的准则。基于检察机关在现实社会控制中所起作用的一致性及各国之间法文化融合的加强，各国检察制度都呈现出相互借鉴与发展的趋势。西方法学家对以权控权的论证、对制衡体系的构建等，历经百年的实践与发展，使得西方国家在法律监督的理论探索和实践效果方面取得显著的成就，都带给我们有益的启示。
　　一、两大法系主要国家的检察权监督制约机制概述
　　两大法系主要国家对检察权的监督制约主要有两种渠道：一是内部力量的监督制约，主要源于检察组织体制上的一体化；二是外部力量的监督制约，主要包括被害人、被告人、法院以及社会公众对检察权的监督制约。
　　（一）检察一体化为中心的内部监督机制
　　所谓检察一体化，是指按照司法管辖的需要划分为不同的层级、不同类别、不同区域的各级检察机关，以及检察官之间形成上令下从、相互协调的统一有机整体。对内是指业务一体，检察机关实现自上而下的控制，作为命运共同体统一行使检察权，以此统一各级检察机关的追诉与裁量的基准，在裁量不起诉的案件中真正实现“法定主义”要求；对外是指检察机关依法独立行使检察权，不受法定机关、事项及程序以外的干涉，以防止检察权受外来势力的不当影响。
　　大陆法系检察机关的内部制约主要是通过上令下从的“检察一体化”模式来实现的。在检察制度发源地的法国，检察机关具有不可分的性质。检察官被纳入上令下从的阶层组织中，职责吸收了每一个成员的个人身份，在法律上被看做是同一个人，采取行动、发表言论都是以检察院的名义进行，并始终可以相互替代履行职责；德国的检察机关分联邦和州两个体系，虽然彼此互相独立，但内部仍是严格的统一的领导关系；日本的《检察厅法》规定：“上级检察官对于其所属下级检察官拥有指挥监督权。对于检察官作出的不起诉决定，上级检察机关可根据告诉人的请求进行审查，并可改变检察官不起诉的决定”等等[1]。
　　相比较而言，英美法系检察系统内部的一体化并不明显，但也实际发生着监督制约的作用。英国的《犯罪起诉法》规定检察机构由总检察长为首长的中央法律事务部、刑事检察署以及区检察署构成，实行全国一体化且分层管理的原则，上下级之间有明确的监管与被监管的关系；美国的检察长与检察官之间主要是协调与帮助的关系，检察职能是以个人负责为基础开展实施，并以检察官个人的名义提起公诉，而且在行使职权时拥有较大的自由裁量权（如辩诉交易）。但是，其内部系统的制约机制仍然发挥着重要作用，来自于检察官事务所内部的控制、检察长的制约与美国律师协会的制约，分别从控制起诉自由裁量的权力、不愿起诉的案件予以起诉与律师职业资格的角度对检察官产生威慑力量。
　　（二）以公众参与为导向的外部监督机制
　　公民参与司法是域外的常规做法，各国大都在司法体制中设计了公众参与司法的制度，如美国的陪审团制度、英国的预审制度、德国的参审制度、法国的陪审制度等。
　　法国对检察权的制约主要来自于“民事原告人制度”，指在检察官提起公诉或未提起公诉的情况下，因犯罪受到损害之人参加诉讼或向刑事法院提起民事诉讼并由此发动公诉的制度。该制度蕴涵了尊重被害人主体性地位、防止权力的滥用和利用公权扶助私权并制约另一公权的思想，特别是通过提起民事诉讼的方式发动公诉来平衡检察机关公诉权和公民个人权利的做法，对制约检察机关的权力和保护被害人的权利具有重要意义。
　　在德国，检察院提起公诉后，法院首先启动预审程序，以决定是否开庭。如果法院认为指控中不存在需要维护的公共利益或被告人没有足够的犯罪嫌疑时，则有权撤销案件或拒绝受理案件。此外，被害人对检察机关的不起诉决定不服的，有权启动强制起诉程序，以限制检察官的起诉裁量权，“体现了德国检察院的活动应当被置于公民控制之下的思想。”[1]
　　日本创设的检察审查会制度也是向人民群众寻求监督的产物，是为抑制检察权的滥用，由检察审查会代表国民对检察官决定不起诉的案件进行审查，以便对检察官的起诉裁量权进行制约，防止检察官因不当的政治考虑或者接受贿赂而滥用公诉权的一项司法制度。它和美国大陪审团一样，有否决检察官决定的大权，还可以就检察机关的工作提出合法化建议。审查会只要连续两次作出起诉决定，便可绕过检方，而强制一名法院指定的律师提起公诉。
　　英国的预审制度规定，除法律另有规定外，凡是按正式起诉程序由刑事法院审理的案件必须经治安法院预审，以决定是否应将被告人交付审判。此外，针对检控方“滥用诉讼程序”的行为，英国设立了诉讼终止制度进行制约，辩护方有权就上述行为向法院提出终止诉讼的请求。
　　美国也有预审制度，不过一般只有重罪案件才需预审。美国的撤销起诉制度与英国的诉讼终止制度相类似，是法院基于控辩双方的动议，针对某一指控所作出的终止审理裁定。它所针对的对象主要是那些涉及侵犯公民正当法律权利的行为，以此制约检察权的滥用。而最能体现美国诉讼制度特性的当属有剑盾合一美誉的大陪审团制度，其国民参与性充分体现了美国法治的民主化。大陪审团通常是由随机挑选出来的公民组成，其主要职责是对重罪案件的审查起诉，根据检察官提供证据的情况进行审查，以决定是否需要继续调查或是否批准由检察官提出的刑事起诉书。从后一层意义上讲，大陪审团不仅保障了公民免受不当指控，同时也制约了检察官公诉权的滥用。

二、检察权监督机制的国际经验及趋势
　　随着社会变革与转型、人们价值观念变化和社会公共利益的需要，两大法系界限被逐渐打破，各国检察制度在变革中呈现出既努力融合彼此的优势，也小心汲取别国的教训，并遵循了司法的共同规律进行完善和发展的国际性趋势。
　　（一）检察权监督的公众参与
　　司法的职业化对于法律问题的判断，越来越拉大了与公众的距离，导致司法公信力下降，因而公民参与司法成为现代司法改革的全球化趋势，近年来各国更是加大了在公民参与方面的有益探索以及法制化的建设。其中尤值得关注的是成效显著的美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度。
　　陪审团这一古老制度这些年不仅在西方国家焕发了生机，如俄罗斯、西班牙等欧陆国家相继恢复了陪审团审判制度，而且东亚不少国家如韩国、日本等也纷纷重建。其因双重职能：认定被告是否有罪的“审判陪审团”和控告犯罪的“起诉陪审团”，分为小陪审团与大陪审团。如果就制约检察官起诉权的角度看，大陪审团比小陪审团更为重要。因为在刑事诉讼程序中，代表政府的检察官要起诉被指控的个人，首先得说服由普通民众组成的大陪审团。在大陪审团制度以宪法的形式确立的美国，只有大陪审团才有权直接对个人提出刑事诉讼。
　　日本可以说是亚洲最早尝试公众参与司法的国家。早在1928年，日本就在刑事诉讼中适用《陪审法》，1943年终止实施后，日本的司法审判完全由职业法官承担。这种“精密司法”导致的直观后果就是刑事案件嫌疑人的有罪率接近100%。只要检察官起诉，法官基本上都会判有罪[2]。1948年，日本创设了检察审查会，意在吸纳民间力量，设定必要的外部制约机制，以监督和制约检察官公诉权的行使。但由于当时的检察审查会作出的决议没有法律约束力，没能实现立法者所期待的“检察民主化”，于是国民纷纷要求恢复英美法系的陪审制或导入大陆法系的参审制。2004年，日本对检察审查会制度进行了重大修改：一是增加了律师协助审查的规定；二是增加了二次审查；三是明确了二次审查后决议的强制力。经过修改的检察审查会制度更趋科学和合理，而且打破了日本在起诉方面的国家垄断主义的传统，体现了以国家追诉为主、兼采民众追诉的原则[3]。
　　（二）检察一体化制度的深化
　　大多数国家特别是大陆法系国家都把检察系统和检察职能的一体化作为保障检察机关统一有效地行使检察权，从而维护国家统一和法制统一的制度安排和检察活动的基本原则。检察机构松散的英国从20世纪80年代中期起也明显地表现出仿效大陆法系国家为建立一个强大的检察系统而努力的趋势，自此建立了自成一体、完全独立的检察机构。
　　基于检察机关在社会控制中所起作用的一致性及各国之间法文化融合的加强，各国在扩大检察机关的职权和增强其独立性的同时，普遍加强了对检察权行使的制约和监督机制，也就是检察一体制的深化。从某种意义上说，检察独立与检察一体（狭义）是检察一体化（广义）的两个方面，除了深化检察体系对外的独立性，还应注重体系内的相对独立问题。各国均在寻求适合自己的检察独立与检察一体的平衡。如法国为防止行政权对检察独立的干涉，避免司法部长指令权的存在而使检察官的独立性受到损害，于1998年公布改革方案，限制了司法部长就个案发布指示的权力，规定最高检察长处于独立的法律地位，不从属于司法部长，与最高法院院长同为国家最高司法官，是国家司法的总代表，其主要职责是对国家整体执法活动进行监督。检察官承办案件时享有独立的公开指示权、表明个人态度权和拒绝停止追究指令权；英国在1985年颁布《犯罪起诉法》，明确检察官属于国家系统的官员，实行自上而下的负责制，最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。为了确保这种独立性得以实现，英国检察系统实行财政独立，经费独立预算，完全独立于政府，而直接向议会负责。
　　（三）检察官制度日趋严格
　　随着司法改革的不断深入，司法官员的素质问题正受到越来越多的关注，并成为世纪之交改革的热点和难点。司法改革的核心问题应是司法官员的素质问题，因为再好的立法也必须由人来执行。建设廉洁的检察官制度是实现检察权正当行使的重要举措，这是一个全球性的共识。各国的检察官制度尽管存在着一定的差别，但都明显呈现出日趋严格而完备的趋势。
　　1.担任检察官的条件要求高
　　现在各国基本要求检察官应具有不低于律师的专业水平，乃至获得律师资格。在美国，各州几乎普遍要求检察官必须具备法学博士或硕士等较高学历和丰富司法实践经验，并且是一名律师或精通法律的人。而律师资格必须是在大学毕业的基础上，通过竞争激烈的法学院入学考试，然后学习三年再通过律师资格考试才能获得；日本的检察官必须通过两次统一司法考试，再以法律见习生的身份进行两年的司法实务研修才能从事检察官工作。而司法考试淘汰率极高，考试通过率自1974年以来一直低于2%，有世界最难的司法考试之称。
　　2.选任检察官的程序极为严格
　　美国的联邦检察官都是经参议院同意，由总统任命；德国联邦检察官的任命须经过四道程序：经联邦司法部长提名，并向联邦总理建议，总理同意后提交上议院讨论通过，最后由联邦总统批准。
　　3.检察官保障制度进一步加强
　　一是身份保障。日本《检察厅法》规定，除例外情形外，一般不得违反检察官个人的意愿将其罢免、停职或减薪。二是经济保障。日本检察官的工资要比普通公务员高出30%；奥地利检察官的工资水平是国家公务员中最高的。三是特权保障。《俄罗斯联邦检察院法》规定检察长（检察官）的“神圣不可侵犯性”，检察人员和家庭成员及财产受到国家的特殊保护；在俄罗斯境内，检察人员有权免费使用一切公共交通工具（出租车除外）；公务出差期间有权优先预定和获得床位及任何交通工具的凭证。
　　三、国际趋势对我国的启示及制度改进
　　2011年3月，中国特色社会主义法律体系被宣告形成。然而，这远非中国已成为法治国家的宣言。近年来，司法不公问题日益显现，司法的公信力降低，检察机关滥用职权违法乱纪，刑讯逼供、收受贿赂和徇私枉法等违法行为时有发生。这不仅严重损害了检察机关作为“法律守护人”的社会形象，危及国家法律监督权的有效行使，而且也引起人们对“谁来监督监督者”的质疑。检察机关应把握国际趋势，致力于外来制度本土化的探索，促进检察制度的健康发展。

　（一）推进人民监督员制度的民主化和法制化
　　要重塑司法机关的公信力，顺利实现建设法治国家的目标，除了需要司法机关提升自身的司法能力外，让公民参与司法是一条有益的破解之道[4]。公民参与司法的观念也越来越被中国司法界所认同和首肯，最高人民法院院长肖扬甚至将其称为“司法改革的新起点”[5]
　　检察机关创设具有中国特色的人民监督员制度，正是为了提高检察工作的透明度，体现检察环节的公众参与，提升公众对检察机关的信任与参与感。人民监督员制度自2003年试点到2010年全面推行，人民监督员的选任管理、监督范围、程序等规则都有所调整。如选任方式改为由上级检察院统一进行，监督范围扩大到检察机关查办职务犯罪案件工作中具有终局性决定权的主要环节。但监督效果和民主实现程度仍相当有限，关键是要把人民监督员纳入到法律规范的范围之内，并进行完善和发展，比如人民监督员要从公民中产生，人民监督员的意见不能只是参考，应赋予强制性法律效力等，在这方面，日本的检察审查会制度和美国的大陪审团制度都是一个有益的参考。
　　（二）加强检察官遴选制度的职业化和精英化
　　构建健全的司法体制需要面临两项同样艰难的任务：推动司法职业化和推动有效而合理的公民参与。当然，这两者虽难以协调，却又相辅相成。一个健全的司法体系，必得以两者之互补为基础。
　　目前司法界所存在的种种腐败现象与司法官选任制度有密切的关联。因为职业的荣誉感不见得是源于所享有的权力多大，更多是源于获得很好的教育并具备高才智以及伦理水准的人士方能进入此行业。而我们以往在检察官的选任方面却盛行着一种反智主义的做法，那就是，毫无专业教育背景者也可以成为检察官，与世界通行的检察官职业化与精英化潮流格格不入。更可警者，在良莠杂处的行业中，人员的流向往往是劣胜优汰，“劣币驱逐良币”。要使检察官成为一个社会普遍尊重同时从业者自己也特别自重的职业，就要提高检察人员选任的标准和素质，强化检察官的职业化、精英化程度，建立统一的司法考试制度，让担任检察官的人都具有良好的专业背景，建立共同的职业伦理。
　　司法官公开遴选制度，特别是从律师和其他法律工作人员中遴选司法官，是世界范围的普遍做法。我国近年来也有所举措，2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《司法部关于进一步加强和改进律师工作的意见》，要求从律师中遴选法官和检察官，推荐优秀的律师参政议政。2011年，最高人民检察院首次突破检察系统内部遴选的限制，面向社会公开选拔20名检察官。但鉴于目前遴选更多面向司法机关内部，今后应逐步扩大从律师遴选的规模，建立司法职业转换机制，促进从律师到司法官的法律职业流动机制的形成。
　　（三）促进检察一体制的去地方化和去政治化
　　2007年8月，最高人民检察院下发了《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》，就加强检察工作一体化机制建设、发挥检察机关的整体合力作出了具体规定。曹建明检察长明确指出，要围绕强化法律监督职能，提高法律监督能力，继续优化检察职权配置，推进检察工作一体化机制建设[6]。
　　2009年，检察院试行职务犯罪批捕权上提一级改革，强化了上级检察机关对下级检察机关的监督力度；2010年，检察机关对职务犯罪案件第一审判决试行上下两级检察院同步审查的工作机制；2011年，最高人民检察院成立案件管理办公室，对案件流程、案件质量和案件统计信息等进行集中管理，并承担对全国检察机关案件管理工作的指导职责。以上都是检察机关强化内部监督制约，提高管理科学化水平，进一步规范执法行为提高办案质量的战略举措。
　　但与国际通行的规则相比较，我国目前所实行的检察一体化仍有一定的局限性。在我国现行的检察制度中，人事、财政都是在检察系统外部由其他国家机关掌管，司法体制行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端有增无减，成为检察制度发展的羁绊，即使技术层面的司法工作机制和方法改了很多，也无法根本性解决问题[7]。所以需要继续推进检察制度改革，尤其要制约行政权力，禁止党政部门干预司法，解决好依法独立行使检察权、检令畅通与坚持党的领导和接受人大监督的关系问题，解决好检察机关的业务管理、人事管理、经费保障机制问题，切实增强上级检察机关的权威性和控制力，进而不断提升司法的独立性。
　　四、结语
　　各国经验和教训说明在不同司法体制基础上换轨行驶的不易，在别的国家践行有效的措施不一定适合本国。如前所述，日本对于移植的外来法律制度未能实现本土化的原因在于日本推行陪审员制度的法律土壤是不适宜且没有进行改良的。而移植英国陪审团制度失败后的法国、德国等大陆法系国家在保持陪审团制度本有的价值功能的基础上，按照本国特定的历史传统以及诉讼文化不断地对其进行本土化的改革和完善，创造了独具特色的“参审”制，从而使之得以存活下来。
　　法律监督对于国泰民安的重要以及权力滥用、权力腐败对国家管理的危害，都促使各国精心设计监督体系以保证国泰民安。因而无论是哪国哪种制度，都是一种适应本国国情的探讨，也是一种适合世界发展潮流的选择。在法律监督领域，不能强求一致的制度、一致的措施、一致的方式。因国而异、因地制宜，达成监督的目标，完成监督的大业，即为法律监督的良好体制。故当中国社区调解机制受到国外司法界的盛赞时，我们应该明白司法改革的关键不仅在于引进什么，更在于改进什么。
　　参考文献：
　　[1]陈瑞华，汪贻飞.检察权监督制约机制的域外考察[J].人民检察，2008，（5）.
　　[2]秋风.东亚视野中的司法公众参与[N].南方都市报，2011-02-
　　14.
　　[3]徐莉.日本刑事程序中国民参与司法制度的反思与借鉴[J].法学杂志，2011，（2）.
　　[4]陈卫东.未来五年我国司法体制改革的若干建议[J].河南社会科学，2012，（2）.
　　[5]最高人民法院.人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）[Z].法发[2009]14号，[2009-03-17].
　　[6]曹建明.在新的历史起点上开创中国特色社会主义检察事业新局面[J].求是，2008，（18）.
　　[7]徐伟.徐昕：司法改革必须去封闭化和神秘化[N].时代周报，2012-03-01.