农村土地市场政策探讨

摘　要：党的十七届三中全会决定改革征地制度，经营性用地要退出征地范围，进入农村土地市场。面对新形势，国土资源管理部门要在计划、审批、供地等几个环节作好集体土地流转管理，确保新一轮征地制度改革试点工作平稳有序地进行。

关键词：农村土地市场 集体土地流转 管理
农村土地市场是指农村集体建设用地的使用权流转用于村集体以外的经营性项目的市场。在流转过程中土地的集体所有权性质保持不变。流转的形式包括买卖、租赁、作价入股、合作经营等多种形式。截止目前，农村土地市场主要局限于村办企业，与城镇土地市场处于隔离状态。党的十七届三中全会决定改革征地制度，经营性用地退出征地范围，可以进入农村土地市场，使农村建设用地与城镇建设用地享有平等权利。这为国土资源管理提出了新的课题。因此，如何建立健全农村土地市场，把好土地闸门，同时在改革过程中保护好农民利益，应从以下几个方面着手，作好工作。
　　一、流转要严格履行审批手续，并纳入计划管理
　　首先对于集体土地流转涉及新增建设用地的要纳入土地利用年度计划，依法办理农用地、未利用地转用审批手续后方可流转。二是对于公益性项目征地的要履行审批手续，经营性项目使用集体土地同样也要审批。如果出现没有审批的市场，会引发农民的卖地热，危及耕地红线和粮食安全，也不利于农村稳定。所以对待流转地块的审批内容应当包括：一、是否符合土地利用总体规划和村庄集镇建设规划、土地权属是否清楚、承包户或使用人的安置方案可行、村内民主程序合法、流转价格符合有关要求、已经纳入新增建设用地计划和土地供应计划、占用耕地的补充耕地方案可行等基本内容。对待建项目的审查内容应当包括：经营性质属于农村土地市场的准入范围、符合产业政策和供地政策、符合集约用地控制指标、环境影响评价合格等。符合审批条件的地块和项目方可交易，确保农村土地市场依法规范有序运行。
　　二、继续发挥宏观调控作用，在集体土地流转中要执行招拍挂制度
　　对于集体存量建设用地也要考虑纳入土地供应年度计划，与城乡建设用地统筹安排，避免出现土地市场的大起大落。土地作为经济发展的载体，土地供应的规模和结构直接影响经济发展的走势。农村土地市场面向社会开放以后，集体土地流转成为建设用地供应渠道的重要组成部分。要继续发挥好土地参与宏观调控的功能，就需要做好集体土地供应的总量控制、时序安排、空间布局、行业侧重，实现总规模不突破，年度间、地区间平衡，重点行业、民生工程一定要优先保障。我国自城镇土地市场实行经营性用地招拍挂制度以来，有效地保证了国有资产不流失。同样，对于村民集体资产也不应流失，为此有必要在农村土地市场推行经营性用地招拍挂制度，提高农村土地市场的公开透明度。特别在农村土地市场建立初期，村集体和用地单位都缺少相应经验，双方直接交易会给国土资源管理带来较大的风险。为此，国土资源管理部门要建立起集中、有形的农村集体建设用地使用权交易平台，将符合条件的待流转地块信息向社会进行发布，通过市场竞争使流转地块实现价值最大化，另一方面也帮助用地单位寻找到最适合的地块。在国土资源管理部门的指导和鉴证下，村集体与用地单位签订协议，使双方的合法权益都得到保护。
　　三、集体土地流转要制定政府指导价
　　农村土地市场建立以后，农村土地的价格会对城镇土地造成连带影响。农村土地价格偏低，用地单位会倾向于从城镇转移到农村，拉低城镇土地市场的价格；农村土地价格偏高，农民会对公益性项目征地产生抵触，因为公益性项目征地支付的补偿价格低于经营性项目用地支付的流转价格。为此，国土资源部门应当加强对集体土地流转价格的管理，制定一个分区域的指导价，规定价格浮动的上限和下限，为村集体和用地单位议价提供参考依据。交易价格偏离指导价较多的，应当引入评估确认机制，低于评估价格交易的地块，政府可以行使优先购买权。通过各种措施，规范市场秩序，将价格波动限制在可控的范围内，减少农村土地市场对城镇土地市场的冲击。
　　四、集体土地流转要加强动态监管
　　土地流转的可观收益容易造成农民的利益冲动，短期内争相大量流转土地。由于前面已经设定了土地流转的审批条件，不符合审批条件的，有可能私下流转，形成新的“未批先用”违法用地类型。同时也可能发生用地单位私自变更用途、扩大用地范围等问题。对此一是要加强宣传引导，更重要的是加强动态监管，依靠遥感、航拍等先进技术，依靠国土资源执法部门的现场巡查，依靠社会举报提供线索，及时发现并制止违法行为，这在农村土地市场建立初期尤为重要。国土资源管理部门应当针对可能出现的私下流转行为制定管理办法，提出处罚措施，应对新形势下的土地管理要求。
　　综上所述，建立集体土地流转渠道，准许经营性项目进入农村土地市场，对于缩小征地范围，防止公权泛化具有十分重要的作用。国土资源部开展的新一轮征地制度改革试点工作，将经营性用地退出征地作为重要改革内容。在具体实施过程中，需要建立相关配套制度，严格管理和疏导，防止一拥而上，确保改革过程平稳进行。
　　
　　
　　参考文件资料：
　　㈠《中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公报》
　　㈡《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》
　　㈢《中华人民共和国土地管理法》
　　㈣《中华人民共和国土地管理法实施条例》
　　㈤《人民日报评论员：为推进农村改革发展提供制度保障》