浅析土地增减挂钩政策

摘　要：本文简要概述了土地增减挂钩的内涵和作用，分析了当前土地增减挂钩的问题及难点，提出了推进土地增减挂钩的思路和对策。

关键词：土地增减挂钩政策；问题；难点；对策
2004年国务院颁布的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），正式提出城乡建设用地增减挂钩，近几年，国务院.国土资源部等多部委对土地增减挂钩工作出台了系列文件，多省市.多地区深入开展了试点工作，取得了积极效果，极大地促进了科学合理利用土地资源，有效缓解了建设用地供需矛盾，有力支持了新农村建设，促进了经济社会发展。但是，土地增减挂钩在实践中也遇到不少突出问题。在政策的积极宣示和实际工作中取得一定效果下，如何有效破解当前土地增减挂钩的难题则成了重点，下面就土地增减挂钩存在的问题及解决路径谈点粗浅之见。
　　一、土地增减挂钩的内涵和作用
　　一般来讲，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积.提高耕地质量.节约集约利用建设用地.城乡用地布局更合理的目标。
　　土地增减挂钩是一项以农村土地综合整治新增加耕地，实现对城镇建设占用耕地的有效补充，从而促进城乡统筹中“保护耕地与保障建设”双赢的制度设计。增减挂钩是一项有利于保护耕地.改善农民生产生活条件.保持经济可持续发展的基础性工作，是统筹城乡一体化发展的重要抓手和新农村建设的重要突破口，对拉动一方经济和促进社会发展具有十分重要的意义。
　　二、当前土地增减挂钩的问题及难点
　　1.思想认识不高，有序推进不够。一方面，不少地方单把增减挂钩理解为解决用地矛盾的手段，往往忽视其对统筹城乡一体化发展和建设新农村重大作用，认识上的偏差导致深入宣传不够.积极主动性不高.耐心细致工作不足。另一方面，各地村镇建设规划相对滞后，造成了增减挂钩与土地利用总体规划及村镇建设规划衔接不够，没有充分考虑复垦地的产业发展.新农村建设的协调和整体推进。另外，土地增减挂钩试点工作才刚刚起步，操作制度不规范，工作人员素质参差不齐，经验相对缺乏等因素更是加重了土地增减挂钩有序推进的难度。
　　2.补偿标准偏低，利益驱动不强。推进增减挂钩工作，经济利益是最为关键的问题。由于历史原因和自然条件限制，农村长期积弱积贫，收入来源的有限和经济发展的滞后导致农民群体更加注重当前利益的及时.有效补偿。农村宅基地是国家方便农民生产生活给予的优惠政策，房屋建设往往耗费农民大量心血和大部积蓄，甚至需长期积累和借贷，而现行拆旧补偿标准太低无法满足农民要求，农民对拆迁的积极性不高，会使拆旧阻力重重。
　　3.生活条件特定，拆旧困难较大。农村生活条件下，农民生活了十几年甚至几代人的地方，形成了特定的文化生活.特定的社会生态，甚至较为封闭，从而导致农民群体对于搬迁和家园环境改变持较大否定态度。
　　4.生产条件的特定，也是拆迁难的重要原因。农民最基本的职业是从事农业生产，农民要有大量的生产资料（牲畜.耕作工具，先进地方还会要各种农业机械等）这要求农村住宅要有足够的土地面积来存放这些生产资料；另外农民收获后的粮食也需有地方晾晒.存放，距离承包经营的土地远近等等这些都是农民所想的具体问题，也是农民不愿拆迁的顾虑所在。
　　三、推进土地增减挂钩的思路和对策
　　基于对土地增减挂钩的问题分析，笔者认为应着重从舆论宣传.政策配套.责任落实等“三个到位”来破解土地增减挂钩的难题。
　　1.高度重视，舆论宣传到位。要大力宣传，营造舆论氛围。一要提高思想认识。目前，一些地方对增减挂钩工作的重要意义理解不深，对土地增减挂钩促进城乡统筹发展的基本思路认识不清，因此，要加大培训宣传力度，切实提高领导干部和群众对工作的认知度，使政策理解正确.执行不走样.推进有效果。二要加强组织领导。应因地制宜制定具体实施方案和操作规程，成立领导小组负责总体推进，设立专门办公室具体实施，使操作规范.推进有力。三要营造浓厚氛围。采取召开工作探讨会.项目调度会.群众交流会等形式广泛发动，层层造势；采用悬挂横幅.张贴标语.散发资料等形式深入宣传，浓厚氛围。让土地增减挂钩政策宣传到位，深入人心，形成良好的社会氛围。
　　2.利益驱动，政策配套到位。作为一个现实性.整体性群体，农民最关心的是拆迁复垦补偿标准的高低和利益的多少。在相对公平的补偿和有效的利益驱动下，土地增减挂钩的推进是能得到广大农民积极支持和拥护的。现阶段，拆旧补偿标准较低，在其他配套政策不足情况下，利益驱动力明显较弱，因此，补偿的有效提高和配套政策的完善成为关键。笔者建议：
　　第一，适当提高补偿标准。增减挂钩工作既是利民也是利国措施，工业化快速发展的今天，在国与民之间应更多倾向农民，要充分考虑农村建房成本及整体经济形势，拆旧复垦耕地确权归还农民亦应有效补偿房屋建筑材料等成本，毋庸置疑补偿标准的提高对推进增减挂钩工作驱动力是极大的，也应当看到，适当的补偿对于统筹土地增减战略的实现无疑是必要的。
　　第二，积极完善配套政策。一是超前规划，降低成本。拆旧地块的规划整理是实施的前提，水利路桥等基础建设是实施的保障，新建地块的科学选址.合理布局是拆旧的助力，规费减免.成本降低是推进的动力，这都需要有战略的眼观，需要大手笔.大规模整体规划。二是多措并举，一体推进。结合移民搬迁.危房改造等政策，综合运用多种方式强效促进增减挂钩快速推进。三是补偿到位，阳光推进。坚持公平.公正.公开操作，确保下拨的专项资金及时.足额到位，形成有效的利益分配机制，从而调动各方面的积极性。
　　3.拆旧建新要统筹规划，这是关系到农民利益的大事，也是关系到农村安全稳定的大事，我们要站在为人民高度负责的高度长远规划，要尊重农民的生产生活习惯
　　4.狠抓工作，责任落实到位。土地增减挂钩是一项功在当代.利在千秋的惠民工程，是一项综合性基础工作，其推进关键在于狠抓工作，责任到人，层层落实。一方面要切实转变干部作风。充分发扬艰苦 奋斗作风，坚持风雨无阻走访入户掌握情况，加班加点深入宣传贯彻文件精神，不分昼夜耐心做实做细工作，积极主动争取村民理解.支持.配合工作，做到群众明白政策.理解政策.支持政策，农民愿意拆.乐意拆.主动拆。
　　总之，土地增减挂钩是一项有利于优化用地结构，保护土地资源，加快新农村建设，统筹城乡发展的有效途径。试点实践也证明，土地增减挂钩的做法是可行的，也是有效的，我们要继续打造好这个平台，落实好这个利国利民的政策，在实施过程中不断探索.创新。笔者坚信，随着土地增减挂钩政策的不断完善和该项工作的深入推进，城镇化加速进程与新农村建设良性互动.协调发展一定能真正实现。
    参考文献：
    [1]袁浩正.城乡建设用地增减挂钩实施评价指标体系构建研究[J].中国集体经济. 2011(07)
    [2]王静.城乡建设用地增减挂钩实施简述[J].知识经济.2011(04)
    [3]王俊喆,赖凌飞.增减挂钩在实行中的问题与思考[J].现代物业(中旬刊). 2011(01)