欲速则不达——浅谈国土部加快用地审批的决策

摘　要：

关键词：
　　受美国次贷危机影响，全球经济出现动荡，我国外向型经济拉动国民经济增长的动力也日益下滑，在此背景下，中央做出拉动内需增长的决策，而国土资源部也很快对这一决策做出反应，11月13日，国土资源部副部长鹿心社表示：国土部将加快用地审批，为拉动内需的项目及时提供土地，但同时还是要按中央严格保护耕地、节约集约用地的要求来规范管理土地。
　　我国的土地审批制度本来就问题重重，其中涉及土地审批速度与效率的包括：第一，操作繁琐，耗费时间，审批效率过低。土地审批环节多，报件要求变化随意，且现行法律法规操作性差等原因，导致了土地审批工作量大且效率低下，影响了土地资源的合理配置与及时利用；第二，阻疏脱节，违法用地过多。审批时间过长导致基层政府违法用地。这类违法用地多为公共设施、公益性项目；第三，项目建设资金浪费。有的是由于土地审批时间过长，导致国家公共设施等重点建设项目多年筹集到的建设资金，不能及时使用，大大增加了项目的投资成本。在充分理解加快用地审批必要性的前提下，我想指出的是：在目前我国土地资源利用存在许多不合理之处以及耕地资源不可遏止地持续减少的严峻形势下，在加快土地审批的过程中，切不能对土地审批的严格性有丝毫放松，不能让旨在加快审批速度和提高审批效率的这一决策反过来招来土地利用的恶果。
　　对于加快用地审批可能会带来“欲速则不达”的后果的担心，并不是毫无道理的，下面我将从近年来我国土地审批制度的调整与改革和我国土地利用过程中的土地违法现象来分析。
　　在我国，对于农用地转为建设用地具有审批权的只有国务院和省级政府。报国务院批准的农用地转用有：一、国务院有关部门，国家计划单列企业和省（自治区、直辖市）人民政府批准的道路、管线和大型基础设施建设项目；二、土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省（自治区）、人民政府所在地的城市以及人口在50万以上的城市建设用地规模范围内，为实施规划按土地利用年度计划分批次用地。报省政府批准的农用地转用为除上述建设项目以外的建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的报省（自治区、直辖市）人民政府批准。
　　而从2007年起，依法由国务院分批次审批的城市农用地转用和土地征收，调整为每年由省级政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。省级政府将对城市建设用地负总责。调整建设用地审批方式主要是三方面：一是报批程序，由原来的城市一年多次申报，国务院多次审批，调整为以省（区、市）为单位一年一次性申报，国务院一次性审批。二是报批内容，简化了向国务院申报的内容，相应减少了报件，将过去需报国务院审查和城市政府审查把关的部分内容，集中由省级政府负责审核把关。由于报批程序与内容的变化，审查责任相应作了调整，加大了省级政府的责任，由原来的“二传手”角色，变为要对城市建设用地负总责。这次调整对于我国建设用地的审批制度无疑是意义重大的，其中的突出体现就是在国务院一次性批准用地后，城市向省级申请实施方案应当更便捷、灵活，有利于减少审批环节，提高行政效能。
　　在这次调整之后，省级政府在土地审批方面发挥了更大的职能，也被赋予了更重大的责任。这在一定程度上简化了土地审批程序，加快了土地审批速度，提高了审批效率。但它在改善我国土地利用现状方面究竟将产生怎样的效果不免令人担忧。这种担忧起源于我国地方政府主导下的土地违法案件突出的事实。地方政府违法主要表现在：城市道路、广场、公益性项目用地不报不批擅自占地，未经依法批准擅自向招商引资企业供地，违反规定向经营性项目划拨供地，低价出让国有土地使用权，违反招拍挂程序违规供地，城投公司直接储备出让国有土地使用权等等。在地方政府土地违法的众多形式中最令人汗颜的就是有的省把土地利用总体规划修编的审批权下放给地市，调整基本农田成了一件十分随意的事情，占用基本农田必须报国务院审批成了一句空话。在这样的现实面前，我们不禁要问：扩大省级政府在土地审批方面的职能，赋予省级政府更重的责任，从而简化审批程序，加快审批速度会不会给不法分子以可乘之机，会不会使地方政府主导的土地违法现象更加恶化呢？
　　尽管如此，加快我国用地审批的速度，提高我国用地审批的效率的趋势仍然是不可阻挡的。纵使我们带着疑问和担忧，却也必须在这条道路上不断的前进。对于加快土地审批所附带的隐忧，只要我们能够对其充分认识并采取相应的措施，那么它就是不足为惧的。而近期我国《建设项目用地预审管理办法》的出台，就是最好的映证。
　　2008年11月12日国土资源部第13次部务会议修正通过《建设项目用地预审管理办法》，自2009年1月1日起施行。建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。建设项目用地预审的内容主要包括：（一）建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；（二）建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；（三）建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；（四）征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况；（五）属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告等是否符合法律、法规的规定。建设项目预审制度的建立势必为土地的节约合理利用和耕地的保护提供更好的保障，同时也一定会在打击土地违法方面发挥积极的作用。
　　通过以上的分析，我们能够得出的结论是：加快用地审批是大势所趋，但我们要谨记“欲速则不达”的道理，在加快用地审批的过程，坚决采取适当的措施，在加快速度的同时坚守用地审批的严格性，将加快用地审批的隐患扼杀在摇篮中。