对土地非诉行政案件的调查与思考 ——以如皋市

摘　要：

关键词：
　　近年来，随着经济社会的快速发展，土地效能日益显现，土地利用和保护的力度日益加大，土地流转和复垦的速度日益加快。与此同时，违法占地的现象也日趋严重。笔者对如皋市人民法院2006—2008年土地非诉行政审查案件进行分析，对非诉行政审查案件的基本情况、特点进行总结归纳，并对存在的问题进行分析，探索解决问题的措施和对策，以期解决目前土地非诉案件执行难的现状。
    一、土地非诉行政案件的基本情况
　　2007年如皋市人民法院共受理非诉行政审查案件179件，其中，土地类5件，占非诉行政审查案件2.79%；2008年共受理非诉行政审查案件177件，其中，土地类46件，占非诉行政审查案件25.99%；2009年共受理非诉行政审查案件267件，土地类57件，占非诉行政审查案件21.35%；2010年1-6月份已受理非诉行政审查案件194件，土地类135件，占非诉行政审查案件69.59%。
　　土地类非诉行政案件呈现出以下几个特点：一是涉案行政相对人相对集中。主要是企业、公益事业和农村居民；二是被侵占土地性质多样化，以耕地为主；三是案件数量呈逐年上升趋势；四是案件执行难度较大。申请法院执行的非诉土地行政处罚案件，都是通过土地管理部门按程序处理，违法使用土地已成事实。无论是没收或者拆除都会遭到企业、政府、居民的抵制，加之政策、法规不完善，执行力量不足等因素，执行难度越来越大。
　　二、土地非诉行政案件增多的原因
　　从非诉行政审查案件所涉内容来看，主要有以下几个方面的原因：
　　（一）经济社会发展加速，对土地的依赖日益加强。随着招商引资工程、富民安居工程、交通通达工程、公益发展工程等日益加快发展，对土地的需求也日益加大。部分镇政府和企业急功近利，未经批准擅自圈地开发利用。
　　（二）耕地保护意识在工业经济发展强大推动下被弱化。地方经济发展主要依靠二、三产业，二、三产业在经济发展的起始主要依靠数量，企业、经营单位数量的增加，将会带来就业的增加、产值的增加和收入的增多，而企业、经营单位数量的增多必然需要大量的土地。为此，部分行政机关和企业主在依法保护耕地和加快经济发展的两难选择中，首选加快发展，依法加快发展意识不强。
　　（三）国土部门没有强制执行权。法律规定国土部门对土地违法行为只有行政处罚权，没有赋予强制执行权。决定权与执行权的两权分离，使得国土部门在拆除、罚款等行政处罚遇到阻力时束手无策，只能向法院申请非诉强制执行，导致土地非诉执行案件数量增多。
　　三、土地非诉行政案件增多对法院工作带来的影响
    一是此类案件执行成本高，加剧法院案多人少的矛盾。如要拆除一处违法违章建房，需要耗费法院大量的人力物力财力和精力，首先要做执行预案，要与乡镇政府、村委会和当地公安派出所沟通，以平息当事人的对抗情绪，防止突发事件的发生，还要组织大型的推土机、挖掘机等。一次就要出动10-20名干警，浪费了大量的审判资源，加剧了法院的工作压力。
　　二是强制执行难度大，容易引发上访、缠诉和申诉。按照现行模式，非诉行政执行案件皆以法院的名义作出，并由法院组织实施强制执行，这一做法让法院背上了沉重的包袱。大量的案件因客观原因得不到有效执结，进一步把法院推向了各种矛盾和冲突的风口浪尖。
　　四、应对土地非诉行政案件“执行难”的对策建议
　　一是健全法律法规，弥补法治漏洞。针对国土部门没有强制执行权，应修改《土地管理法》，第一，明确行政强制措施，规定土地行政执法部门有强制制止土地违法行为的权力，可采取拆除、委托代履行义务等强制措施；第二，修改刚性太强条款，让规定切实可行。应对《土地管理法》第七十七条等有关规定进行修改，区别不同情况，增加行政处罚的种类，规定对违法占地行为，能够采取改正措施的，应责令其改正，并处以罚款；对违反土地利用规划又不能采取改正措施的应责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋；对符合土地利用规划的用地行为，可以采取补办审批手续，并对其不经审批违法用地行为处以较重罚款的。
　　二是加强对相关法律的宣传教育力度，进一步提高依法用地的意识。完善宣传教育机制，加大普法力度，使广大人民群众，特别是党员领导干部能够充分认识到土地是不可再生资源，意识到违法用地的严重性，体会到土地对于人类的重要性，彻底改变既得利益观念，杜绝短视行为。
　　三是完善法院的审查程序和行政机关执行法院裁定的程序。由作出具体行政行为的国土执法部门向法院提出执行申请，法院接到申请后，经审查认为具体行政行为合法的，下达执行裁定。土地行政执法部门收到裁定后，认为自己能够执行的，立即进入强制执行程序，如案件重大，需政府组织执行的，将案件材料及法院的准予执行裁定报政府协调执行机构，由政府组织有关部门联合执行。
　　四是健全查处机制，增加违法成本。对屡教不改，屡禁不止的土地违法者或对因土地违法造成重大影响的，加大法律惩处力度。触犯刑事法律的，要严惩不怠，以儆效尤。