试析刑事司法与行政执法衔接机制的现实困境与派驻检察官制度的融合

　论文摘要　刑事司法和行政执法是打击违法、犯罪行为的两个基本手段。实践中，刑事司法与行政执法的衔接机制虽已具雏形，但运作起来尚不够顺畅。本文从“两法衔接”机制的现实困境中分析原因，并试通过建立派驻检察官制度来为进一步完善“两法衔接”机制提供助力。

　　论文关键词　两法衔接　现实困境　派驻检察官

　　刑事司法与行政执法衔接(简称“两法衔接”)机制是指检察机关与行政执法机关之间寻求建立的旨在避免行政执法过程中以罚代刑、有案不移，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送检察机关处理的工作机制。

　　刑事司法与行政执法是两个相互独立的概念，属于两个不同的法律体系，但实践中，两者又常常紧密的联系在一起。当行政违法行为达到一定危害程度时，可能就触犯了刑法，此时行政违法行为就转化成刑事违法行为，进而行政执法就必须过渡到刑事司法。如何将这两者有机结合，形成对破坏市场经济的违法行为的打击合力，正是“两法衔接”机制的应有之义。

　　一、“两法衔接”的历史由来

　　我国市场经济尚处于发展阶段，各方面的机制尚不够健全和完善，市场经营领域违法犯罪行为相对较多，为此，2001年4月，国务院出台《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，其中规定：“行政执法部门在查处违法行为中发现的犯罪线索，必须及时通报并依法移送公安部门及其他有关部门”。国务院2001年7月颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中又提及“行政机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关的监督”。随后，国务院、高检院、公安部等又陆续出台了一系列关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规范性文件，这些文件的颁布，成为刑事司法与行政执法的连接点，是“两法衔接”机制运行的法律基础，也为检察机关监督行政机关的执法行为提供了法律依据。

　　二、“两法衔接”机制的现实困境及产生原因

　　“两法衔接”机制的出现是源于整顿和规范市场经济秩序工作实践的经验总结，全国各地都对该项工作机制的建设做了大量的探索工作，目前在一定程度上取得了有效进展，但很多问题也不断凸显。

　　(一)有关“两法衔接”机制的立法尚不完善，具有相当大的局限性

　　一是规范性文件的位阶较低，法律强制力不够。国务院颁布的文件一般属于法规这一层级，高检院的“两法衔接”相关规定属于内部工作规定，算不上严格意义上的司法解释。在实践中，这些规定往往不被重视，因为它们对行政执法机关没有强制效力，行政机关是否严格依照这些规定执行全凭其自身对案件移送的主观认识，甚至有的行政机关都不知道这些规定的存在。二是规定的内容过于原则，操作性不强。相关文件数量确实不少，但大多数都只是在形式上笼统地用“构成犯罪的，依法追究刑事责任”这一类原则性规定来确立行为人的刑事责任。有一些文件在移送案件的条件、程序、时间等方面也都作了规定，但实践中随意性很大，且对于责任承担的规定仍不够明确。

　　(二)行政执法部门违规不予移送案件，导致检察机关得不到应有的配合

　　一是出于保护部门利益考虑。行政执法机关掌握较大的行政处罚权，很多地区的行政执法机关罚款的多少都与其自身的经济利益紧密相关，有的甚至每年上级都有罚款的任务指标下达，因此有的行政执法机关认为，本应由自己给予行政处罚的案件一旦移交给检察机关，就等于丧失了对违法行为的控制权，会影响到本单位的实际利益，对于大部分案件都不愿移送。二是出于保护违法单位考虑。行政执法中发现的涉罪案件，基本是发生在本地区内的企事业单位，有些还是对本地区贡献很大的单位，对他们的查处势必影响到本地区的经济利益。因此，对此类案件的查处过程中，大多会出现地方保护主义，行政执法机关不予移送该类案件。三是执法人员缺乏法律常识。部分行政执法人员认为已经经过行政执法机关处理的问题，没有必要再移送检察机关给予刑事处理，或者根本就意识不到案件涉及到刑事犯罪，完全不会想到要移送检察机关。

　　(三)对行政执法机关的执法行为缺乏有力的监督

　　一是信息渠道不够通畅。目前，大部分地区都尚未建立网上信息共享平台，各地检察机关仅仅是依靠与行政机关之间的联席会议、走访调查或查阅相关资料等传统方式来实施法律监督，无法有效拓宽行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督信息来源渠道。二是宣传不够到位。有些行政执法机关工作人员对“两法衔接”工作机制不了解、行政执法机关部门内部分工不够明确，整体对该机制缺乏足够的认识，衔接工作不可避免地处于被动状态，最终导致行政机关移送案件线索随意性大，移送案件的质量较差。三是检察机关的现状导致监督不力。检察机关虽然拥有“一府两院”的较高地位，但实际情况并非如此，由于对行政机关在机构、人员编制和经费需求等方面存在依赖性，检察机关对行政权力的影响力和约束力极为有限，这直接影响了监督职能作用的发挥。再者，目前检察机关干警较少、办案任务繁重，难免顾此失彼，无法对行政执法监督工作深入开展，多数都流于表面。

　　三、通过推行派驻检察官制度完善“两法衔接”机制

　　公安、法院、工商等机关都有设置“所”、“庭”一类的基层派出机构，向行政执法机关派驻检察官是检察机关积极参与加强和创新社会管理的一种创新机制，同样也是检力下达基层的表现形式。派驻检察官制度主要是检察机关基于法律监督职能，为加强对行政执法行为实施法律监督的及时性和有效性，安排专门检察官常驻行政执法机关，深入了解其执法工作中的程序、方式、对象等，进而更好地履行法律监督职责的工作制度。

　　派驻检察官在参与行政执法机关的工作中主要针对其相关执法行为实施法律监督，尤其是对涉嫌犯罪的违法行为案件应当移送司法机关处理的情形进行监督，因此，向行政执法机关派驻检察官可以从多个方面为完善“两法衔接”机制作出贡献。

　　(一)深入了解行政执法一线工作，积极开展调研为完善立法提供参考

　　一是要从程序角度入手。对“两法衔接”机制涉及的问题，法律应明确规定检察机关和行政执法机关各自的职责，完善相应的程序，使之明确有序，主要包括：移送涉嫌犯罪案件的要件、移送方式和法定期限、受移送的机关、不移送或迟移送应承担的法律责任。规定的内容应当具有可操作性，同时由于行政执法机关在其法定职权范围内依法对社会事务、公共事务行使行政管理权，并提供相应的社会服务，对自身权限范围内所实施的行为具有法律效力。对此，应赋予行政执法机关依法获取的证据相应的法律证明力，这样对于将来可能启动的诉讼程序也是一种合理资源利用。派驻检察官在日常工作中应着重注意对行政执法机关执法办案中的程序进行深入了解，结合检察工作实际分析和挖掘两者之间的连接点，扬长避短，加速磨合、完善，形成有效衔接。二是要从实体角度入手。细化对行政违法行为与刑事犯罪行为的界定标准的区分，尽可能作到明确、具体、可操作，改变有法难依的现状，尤其是在违法情节、违法数额、危害社会程度及后果等方面的衔接，应尽量作到协调一致，防止出现逻辑上的混乱甚至相互冲突。派驻检察官在参与监督行政执法办案过程中，着眼于发现违法行为的情节、社会危害性等方面，结合法理，细致分析行为的入刑条件及处理方式，为界定行为性质提出实质性、可行性建议。三是要赋予检察机关一些“实权”。如对行政机关案件处理结果的调查权、对不移送理由的质询权、对违法不移送的检察建议权，这些权力是法律监督权的组成部分，是与法律监督权同时存在的，唯有通过国家强制力去保障实施，才能保证检察机关法律监督职能的全面履行。派驻检察官在派驻工作中应重视实践，及时发现法律监督的盲点和难点，从取得实效的角度出发，确保检察机关对行政执法机关的法律监督落到实处。

　　(二)加强沟通和交流，寻求建立和谐统一的合作机制

　　一是积极搭建信息共享平台。当前各地“两法衔接”工作中存在的一个极为突出的问题就是信息渠道不够畅通，这在很大程度上制约了“两法衔接”工作的深入开展。派驻检察官在与行政执法机关的日常沟通中应积极探索在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，在保密的前提下，逐步实现行政执法机关与检察机关的信息管理系统相互联网，将行政执法机关查处、移送的涉嫌犯罪的案件情况以及检察机关立案监督、审查批捕、审查起诉、判决结果等情况放在信息平台上，做到信息共享、资源共用。二是建立和完善联席会议制度。派驻检察官参与行政执法机关日常工作的法律监督，定期向派驻检察机关汇报，同时协调安排两机关之间召开不同范围、不同层次的各类联席会议，着重统一认识，共同讨论在执法中遇到的新情况、新问题，协调解决重大疑难案件，必要时形成会议决议，建立长效联席机制。三是加强情况通报，强化个案协调和沟通。派驻检察官负责加强行政执法机关通报查处相关案件的情况，对行政执法机关查处的行政违法案件、移送涉嫌犯罪案件情况，实行定期通报，推动涉嫌犯罪的行政案件及时转入司法审查程序。针对个别大案、要案，要一案一报，通报需做到及时、准确，确保派驻检察机关能随时掌握案件情况。

　　(三)及时了解案件全过程，实现全方位检察监督

　　一是实施提前介入制度。发现行政执法机关所查处的行政违法案件可能涉嫌犯罪的，尤其是重大、疑难案件，派驻检察官应立即启动法律监督程序，提前介入案件的调查，双方共同研讨案件是否达到应该刑事追诉的标准。同时，通过提前介入培养行政执法机关办案人员的刑事诉讼证据意识，引导取证、固定证据、分析证据情况和该类案件定罪的证据标准。二是完善移送案件的跟踪制度。派驻检察官不仅对行政执法机关的案件移送实施监督，同样对派驻检察机关办理移送案件也给予应有的督促。对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，检察机关应给予高度重视，集中优势力量、快速办理，并将案件办理进度通过派驻检察官及时反馈给行政执法机关。对于案件的处理结果，应向行政机关详细说明法律依据，对于典型案例，可以提出在今后办理此类案件及如何取证等方面的司法建议。三是善于总结，形成长效工作机制。检察机关作为“两法衔接”机制的主导者和刑事案件的侦查监督机关、公诉机关，有责任协助行政执法机关完善执法程序、规范执法行为。在派驻检察官的日常工作中，可以及时发现行政执法机关的执法行为中出现的问题，对此，可以由派驻检察机关组织行政执法机关人员深入了解刑事案件的庭审过程，参与其所移送的案件讨论过程。通过上述方式，可以促进检察机关与行政机关的沟通，进一步统一对案件的处理标准，强化行政执法机关的刑事证据意识，使“两法衔接”机制得以持续有效的运作。

　　四、结语

　　刑事司法与行政执法衔接机制的建立和健全，对各地检察机关和行政执法机关来说，都是一个全新的挑战。检察机关必须结合当前实际，充分利用现有资源，积极稳妥地保障“两法衔接”机制可持续发展，深入推进行政执法向刑事司法过渡过程中的检察监督工作。