简论侦查监督部门确立主任检察官办案责任制的

 

　　论文摘要 主任检察官办案责任制度是指在检察长及检委会领导下，检察官对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担相应办案责任的制度。

　　论文关键词 侦查监督部门 主任检察官 检察长 检委会

　　2011年以来，上海闵行区检察院率先在刑检部门试点推行主任检察官制度，标志着全国主任检察官办案责任制改革拉开帷幕，目前该项改革已经在全国多地试点推广。该项改革以早先在全国检察机关的审查起诉部门推行的主诉检察官制度为基础，并结合了检察机关各刑检部门的权责与办案规律，因而具有相当深远的意义。但是不可否认，由于各种主客观条件的限制，主诉检察官制度在其十多年的发展当中存在的问题不少。因而，以此为基础而推行的主任检察官办案责任制也将面临诸多难题。笔者以在侦查监督部门确认主任检察官办案责任制为视角，发现其既有主诉检察官制度所存在的问题，又面临着一些新的困境。因此，如何进一步完善该项制度的运行机制，探索一条走出困境的合理化路径，是我们所要讨论的核心问题。

　　一、主任检察官办案责任制面临的困境

　　侦查监督部门与其他刑检部门相比，在承担的法律职责与角色方面具有自身的特点。在侦查监督部门确立办案责任制也面临着一些自身特有的困境。
　　（一）现行法律下权限配置的困境
　　主任检察官办案责任制的改革核心在于检察官权限配置方式的变化，即将以往检察长和科处长对案件决定权的一部分改为由主任检察官的决定权。办案检察官的权限不再局限于对案件的办理，而是相对独立地行使对案件的决定权。但是，这种做法与现行的检察制度可能存在一定的冲突，这点在侦监部门显得尤为突出。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百零四条规定，侦查监督部门办理审查逮捕案件，应当指定办案人员进行审查。办案人员应当审阅案卷材料和证据，依法讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诉讼参与人、听取辩护律师意见，制作审查逮捕意见书，提出批准或者决定逮捕、不批准或者不予逮捕的意见，经部门负责人审核后，报请检察长批准或者决定；重大案件应当经检察委员会讨论决定。由此可以看出，现行法律与新制度存在两方面冲突：一是现行法律对审查逮捕案件只要指定的办案人员办理，并不要求为严格法律意义上的检察官，这点与新制度所要求的办案必须具有一定资质的检察官不相匹配。二是办案人员只对逮捕与否具有建议权，并非决定权，这点与新制度要求的相对独立决定权存在相当差距。因此，在现行法律制度下单独赋予检察官独立的审查逮捕决定权的法律依据并不充分。
　　（二）部门现状下确定办案模式的困境
　　侦监部门的业务是以审查逮捕工作为主，立案监督和侦查活动监督为辅。其中，审查逮捕的期限较短，从受理到作出批准与否的决定仅为7个工作日（包括节假日）。在短短的7个工作日内，办案人员所要完成的工作包括对案卷的审查，对犯罪嫌疑人的讯问，撰写审查意见书，在有必要的情况下询问其他诉讼参与人、听取辩护律师意见、提前介入公安机关侦查活动及调查纠正公安机关违法侦查行为等。审查逮捕的每个环节都影响到办案人员对是否应当予以逮捕的判断，因此更加强调检察人员办案的直接性和亲历性。从这个意义上说，要在侦监部门实现同一案件多人分工合作并不容易。当前，检察机关侦监部门存在的现状是人员少、时间短、案件多、任务重，所以很难做到多人办理一个案件。即使组成临时的搭档模式办案，由于每个人均承办一定数量的案件，因而办案人只对分配给自己的案件熟悉，对其辅助的其他办案人员案件并不完全了解，从而导致辅助人员形同虚设。因此，这种现状与当前探索的主任检察官办案责任制所构想的主任检察官+若干辅助检察人员的办案小组模式并不相符。
　　（三）行政管理体制下运行权力的困境
　　当前，侦监部门实行的办案制度是“检察人员承办，部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”这种办案制度带有强烈的行政性色彩，因而被形象的称为“三级审批”制模式。在“三级审批”制模式下，办理案件的检察官只是案件的承办人，每项具体工作只要严格按照程序进行，即是一名合格的办案者，没有权，也没有责。然而，新的制度就是意味着对主任检察官适度放权，将原本应该属于检察官的权力，归位于主任检察官。但是在旧有的行政管理体制下，如何处理主任检察官与科（处）长及检察长的权限关系却不无疑问。一方面，在逮捕即被羁押的司法现状中，审查逮捕关涉公民权利及诉讼进程，如何放权给主任检察官才能确保权力适度，目前尚无定论。另一方面，对主任检察官放权后，通过科（处）长及检察长分案或者向其报告与报备案件材料等内部监督的方式是否足以监督主任检察官权力的运行，不得不令人怀疑。因为当前的“三级审批”制本身就体现了行政领导的内部监督，而这种监督方式导致了检察官独立决定权被剥夺。因此，这种垂直的行政管理体制与主任检察官办案责任制要求的扁平化管理模式存在一定的冲突。

　　主任检察官办案责任制只是处于刚刚起步阶段，在其发展的过程中将遇到许多需要克服的难题，但是，如果能够打破不适宜的办案制度，突破固有的办案思维，寻求一条走出困境的出路并非没有可能。
　　（一）出台司法解释，着力解决现行法律与新制度存在的“软性”冲突
　　现行法律下，我国检察官独立办案的法律依据不足，主要是由于法律只规定了检察院独立和检察长负责制。立法上对检察官独立权力不够重视，导致主任检察官办案责任制与长期以来形成的检察机关集中统一、监督制约的办案方式存在一定的“软性”冲突。但是，现行法律对检察权的配置和检察官办案制度的规定具有一定的“包容性”和“弹性”，并不完全排斥检察官相对独立地行使一定检察权力。我国检察官法与刑事诉讼法都是以检察院作为独立行使检察权力的主体，并且由检察长负责，至于检察院内部的权限配置并没有明确规定。作为一种“体制内的变革”，当前探寻新制度合法性的出路是出台相应的司法解释，修改原有《人民检察院刑事诉讼规则》中对审查逮捕环节不适宜检察官独立办案的权限配置。主任检察官对外代表检察长及检察院独立行使权力，而对内则独立决定案件办理结果，因此其权力的合法性来源体现为决定权来自于检察长的授权，事务性权力来自于司法解释的规定。这种做法既调和了现行法律与新制度的“软性”冲突，又不必在改革前期突破法律的界限。
　　（二）完善小组办案模式，合理配备部门有限人力资源
　　在目前的公务员招录体制下，检察机关的人员招录编制有限，改革过程中大量招录检察人员并不现实。因此，合理利用有限的人力资源，完善人员配置，使其发挥最大化办案效率，是主任检察官办案责任制的应有之义。在侦监部门人少案多的现状下，采用小组办案模式应该是最理想的选择。办案小组模式是由主任检察官+若干助理检察官+书记员。一个办案小组可以受理多个案件由助理检察官及主任检察官负责办理，助理检察官只对其所承办的案件的事实和证据认定负责，并独立撰写审查意见书，主任检察官对小组内所有案件作出决定并对案件质量负责，书记员只负责辅助提讯记录、文书盖章打印等事务性工作。
　　（三）建立外部监督机制，寻求放权与限权的合理维度
　　审查逮捕关涉公民的人身自由权利和诉讼进程，将逮捕决定权完全交给主任检察官势必引起人们对检察官滥用职权的担忧。然而，以往的“三级审批”制的内部监督并没有把好侦查监督作为防止冤假错案的“第一关口”。内部的行政审批中的决策者缺乏对案件的亲历性，因而恰恰成为影响公正司法，造成冤假错案的推手。检察机关独立行使检察权的根本在于检察官的独立，相应地，侦监部门不赋予主任检察官完整的逮捕决定权，检察官独立行使检察权就无从谈起。充分放权并不必然导致权力滥用，关键在于监督制约机制是否起作用。当前，要完善以错案追究为核心的监督机制就必须强化外部的监督力量，通过成立由律师、法官、检察官及学者组成的考评委员会，来对主任检察官的工作进行评价，而且为了保障主任检察官办案的独立性，考评委员会的监督更多的应该体现为主任检察官任用的监督和错案责任的追究。