简析我国检察官的精英化
发布时间：2015-08-12 09:13
论文摘要 检察官的精英化符合检察队伍专业化、职业化建设的要求，是检察制度改革的必然方向。开展检察官办案责任制改革，突出检察官的主体地位，提高检察官队伍的整体素质，是推动检察官精英化的有效途径。本文将以检察官办案责任制改革为视角，结合笔者所在单位（河北省邯郸市峰峰矿区人民检察院）改革试点的具体实践，就检察官精英化相关问题进行探讨。
论文关键词 检察官精英化 检察官办案责任制改革 主任检察官
“精英”（法文为€閘ite）一词最早出现于17世纪的法国，意指社会上具有卓越才能或身居较高地位并有影响作用的杰出人物。所谓检察官精英化，其实与当前我国检察系统专业化、职业化的队伍建设理念在内涵上是相通的，即建立一支适应当前法治国家建设需要，素质高、数量精的检察官队伍。2013年11月，最高人民检察院决定在检察系统推行检察官办案责任制改革试点，为进一步提高检察官队伍的整体素质、推动我国检察官精英化的进程，提供了有利契机。
“精英”（法文为€閘ite）一词最早出现于17世纪的法国，意指社会上具有卓越才能或身居较高地位并有影响作用的杰出人物。所谓检察官精英化，其实与当前我国检察系统专业化、职业化的队伍建设理念在内涵上是相通的，即建立一支适应当前法治国家建设需要，素质高、数量精的检察官队伍。2013年11月，最高人民检察院决定在检察系统推行检察官办案责任制改革试点，为进一步提高检察官队伍的整体素质、推动我国检察官精英化的进程，提供了有利契机。
一、检察官精英化的基本要求
检察官精英化要求我们建立一支精炼、坚强经得住考验，具备深厚学识、丰富经验和良好品行的检察官队伍，建立起一套科学、完备符合检察权运行规律的检察官管理制度。概括而言，主要包括以下几方面内容。
（一） 提升检察官队伍素质
随着《检察官法》的修订和国家法律职业资格考试制度的建立，特别是2006年《公务员法》正式实施以来，各级检察机关严格执行公务员招录的相关规定，坚持“凡进必考”的原则，大批素质较高的法律专业人才充实进入检察官队伍，检察官队伍的整体素质得到一定程度的提升。然而，由于检察机关恢复重建以来对人员进入渠道把关不严，现行《检察官法》对检察官选任条件的规定又失之过宽，我国检察官队伍的整体素质，离“素养学者化、业务专家化、品行楷模化”的检察官精英化要求还相距甚远，检察官队伍的整体素质仍亟待提高。
（二） 精简检察官队伍数量
日本全国约有检事1200名、副检事900名，德国约有各类检察官5300名。再以新加坡为例，新加坡约有人口500万，包括检察总长在内，只有检察官约40名，而笔者所在的地区仅有人口52.5万，配备检察官数量却达到了60名之多。因而，虽未考证我国检察官数量的具体数字，但得出我国拥有世界上规模最大检察官队伍的论断，恐怕也不为过。即使将检察机关的职权定位和检察制度设计上的差异考虑在内，我国检察官所占人口的比例也远高于他国，检察官数量过于庞大。因而，精简检察官队伍的数量，建立一支员额合理的检察官队伍，就成为我们推进检察制度改革、实现检察官精英化的内在要求。
（三） 提高检察官的独立性
从大陆法系国家和我国的台湾地区的检察制度来看，检察官在执法办案过程中普遍遵循“检察一体与检察独立”的双重原则。一方面，检察机关内部采取层级式管理，实行“检察一体、上命下从”，检察官对于检察首长的指令、监督有服从的义务。另一方面，检察官负有守护法律、维护正义的职责，在办案过程中享有独立、不屈从于压力的办案权，具有充分的独立性。反观我国的检察体制，检察官的检察职权来自于检察首长的授权，执法办案事项的决定需要层层审批，晋级、提职等管理权限也在检察首长手中。因而，对于检察官“制约有余而放权不足”，检察官“独立检察”的司法属性没有得到体现。
（四） 完善检察官管理制度
长期以来，我国对于检察官的管理混同于一般公务员，无论检察官的招录、考试，还是检察官的职级待遇，都没有体现检察职业的特点，检察官的管理体制行政化色彩浓厚。检察机关的“人、财、物”都被置于地方政府的管理之下，检察机关大有被视为一个政府职能部门的倾向，检察权的独立行使必然受到影响。此外，现行的检察官等级制度看似完备，其实无法与职级待遇相挂钩，且当前检察官的等级评定实际上已处于停滞状态。检察官没有专业上的晋升通道，只能和普通公务人员一起挤行政职级的晋升渠道，很多基层检察官工作数十年，依然只是普通科员，严重影响了工作的积极性。因而，想要实现检察官的精英化，检察官管理制度的改革必须先行。
检察官精英化要求我们建立一支精炼、坚强经得住考验，具备深厚学识、丰富经验和良好品行的检察官队伍，建立起一套科学、完备符合检察权运行规律的检察官管理制度。概括而言，主要包括以下几方面内容。
（一） 提升检察官队伍素质
随着《检察官法》的修订和国家法律职业资格考试制度的建立，特别是2006年《公务员法》正式实施以来，各级检察机关严格执行公务员招录的相关规定，坚持“凡进必考”的原则，大批素质较高的法律专业人才充实进入检察官队伍，检察官队伍的整体素质得到一定程度的提升。然而，由于检察机关恢复重建以来对人员进入渠道把关不严，现行《检察官法》对检察官选任条件的规定又失之过宽，我国检察官队伍的整体素质，离“素养学者化、业务专家化、品行楷模化”的检察官精英化要求还相距甚远，检察官队伍的整体素质仍亟待提高。
（二） 精简检察官队伍数量
日本全国约有检事1200名、副检事900名，德国约有各类检察官5300名。再以新加坡为例，新加坡约有人口500万，包括检察总长在内，只有检察官约40名，而笔者所在的地区仅有人口52.5万，配备检察官数量却达到了60名之多。因而，虽未考证我国检察官数量的具体数字，但得出我国拥有世界上规模最大检察官队伍的论断，恐怕也不为过。即使将检察机关的职权定位和检察制度设计上的差异考虑在内，我国检察官所占人口的比例也远高于他国，检察官数量过于庞大。因而，精简检察官队伍的数量，建立一支员额合理的检察官队伍，就成为我们推进检察制度改革、实现检察官精英化的内在要求。
（三） 提高检察官的独立性
从大陆法系国家和我国的台湾地区的检察制度来看，检察官在执法办案过程中普遍遵循“检察一体与检察独立”的双重原则。一方面，检察机关内部采取层级式管理，实行“检察一体、上命下从”，检察官对于检察首长的指令、监督有服从的义务。另一方面，检察官负有守护法律、维护正义的职责，在办案过程中享有独立、不屈从于压力的办案权，具有充分的独立性。反观我国的检察体制，检察官的检察职权来自于检察首长的授权，执法办案事项的决定需要层层审批，晋级、提职等管理权限也在检察首长手中。因而，对于检察官“制约有余而放权不足”，检察官“独立检察”的司法属性没有得到体现。
（四） 完善检察官管理制度
长期以来，我国对于检察官的管理混同于一般公务员，无论检察官的招录、考试，还是检察官的职级待遇，都没有体现检察职业的特点，检察官的管理体制行政化色彩浓厚。检察机关的“人、财、物”都被置于地方政府的管理之下，检察机关大有被视为一个政府职能部门的倾向，检察权的独立行使必然受到影响。此外，现行的检察官等级制度看似完备，其实无法与职级待遇相挂钩，且当前检察官的等级评定实际上已处于停滞状态。检察官没有专业上的晋升通道，只能和普通公务人员一起挤行政职级的晋升渠道，很多基层检察官工作数十年，依然只是普通科员，严重影响了工作的积极性。因而，想要实现检察官的精英化，检察官管理制度的改革必须先行。
二、推行检察官办案责任制改革的有益探索
开展检察官办案责任制改革试点，是高检院贯彻中央关于深化司法体制改革的重大部署。此次改革试点工作，以整合内设机构，强化执法办案责任，突出检察官主体地位为重点，探索建立以主任检察官为主导的基本办案组织和案件办理模式，是当前制度条件下推进检察制度改革、检察官精英化的有益探索。
（一）实行内设机构整合有利于检察职权的优化配置
2003年机构改革以来，基层检察院内设机构数量不断增加，部门间职权交叉问题突出，影响了检察权的正常行使。此次检察官办案责任制改革，要求基层检察院将现有内设机构优化整合为6至8个，即是出于重构检察机关内部职权配置的考虑。笔者所在的峰峰矿区人民检察院（以下简称峰峰矿区院）实行内设机构整合后，将原有16个内设机构合并为7个。如将侦监科、起诉科、未检科合并组成“刑事诉讼检察部”，办公室、技术科、法警队、检委会办公室合并组成“检务保障部”等，不但精简了内设机构，还实现了同类检察职权的归口行使，优化了职权配置。同时，内设机构整合后，各部门不再专设负责人，而由1名副检察长兼任，减少了业务审批层级，实现了扁平化管理。
（二）主任检察官的选任有利于检察官队伍的精简
按照不超过检察官总数三分之一的比例，优选综合素质较高、实践经验丰富的检察官担任主任检察官，是此次改革的最大亮点。峰峰矿区院通过制定较为严格的选任条件（具备良好的政治素质和职业操守、履行检察官职责满5年、大学本科以上学历等），经“个人申请、公开演讲、民主测评”等程序，从60名检察官中（包括检察长、副检察长、检察员和助理检察员），选任出主任检察官12名。将检察官划分为主任检察官和普通检察官两部分后，缩减了具有完全执法办案主体资格的检察官数量，实现了检察官队伍的精简和素质的提升。
（一）实行内设机构整合有利于检察职权的优化配置
2003年机构改革以来，基层检察院内设机构数量不断增加，部门间职权交叉问题突出，影响了检察权的正常行使。此次检察官办案责任制改革，要求基层检察院将现有内设机构优化整合为6至8个，即是出于重构检察机关内部职权配置的考虑。笔者所在的峰峰矿区人民检察院（以下简称峰峰矿区院）实行内设机构整合后，将原有16个内设机构合并为7个。如将侦监科、起诉科、未检科合并组成“刑事诉讼检察部”，办公室、技术科、法警队、检委会办公室合并组成“检务保障部”等，不但精简了内设机构，还实现了同类检察职权的归口行使，优化了职权配置。同时，内设机构整合后，各部门不再专设负责人，而由1名副检察长兼任，减少了业务审批层级，实现了扁平化管理。
（二）主任检察官的选任有利于检察官队伍的精简
按照不超过检察官总数三分之一的比例，优选综合素质较高、实践经验丰富的检察官担任主任检察官，是此次改革的最大亮点。峰峰矿区院通过制定较为严格的选任条件（具备良好的政治素质和职业操守、履行检察官职责满5年、大学本科以上学历等），经“个人申请、公开演讲、民主测评”等程序，从60名检察官中（包括检察长、副检察长、检察员和助理检察员），选任出主任检察官12名。将检察官划分为主任检察官和普通检察官两部分后，缩减了具有完全执法办案主体资格的检察官数量，实现了检察官队伍的精简和素质的提升。
（三）建立基本办案组织有利于突出检察官主体地位
以主任检察官为核心，配备其他检察官、检察辅助人员2-4人，组成主任检察官办公室，建立起开展检察业务的基本办案组织单元，是此次改革的主要目的之一。赋予主任检察官完全的执法办案主体资格，由主任检察官主持办案组织的工作，承担完全的执法主体责任，其他成员协助主任检察官执法办案，接受主任检察官的领导和指派，处理具体事项。对于需要集中力量办理的疑难复杂案件，由多名主任检察官组成团队联合办理。这样的制度设计，突出了主任检察官的主体地位，实现了以检察官为中心的案件办理模式。
（四）明晰职责权限有利于提高检察官的独立性
在不突破现有法律规定的前提下，重新划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限，是此次改革的核心内容。峰峰矿区院制定了《主任检察官岗位职责》，明确了主任检察官的授权范围，除法律规定应当由检察长、检委会行使的职权外，其他经检察长授权的案件处理决定均可由主任检察官独立作出。主任检察官对其作出的案件处理决定独立承担办案责任。检察长或主管副检察长对主任检察官的决定改变或部分改变的，主任检察官对改变的部分不承担责任。从而构建起较为完备的执法办案责任体系，体现了“责、权”的统一，把责任落实到各个执法主体和执法环节，既适度放权又注重监管，提高了主任检察官办理案件时的独立性。
（五）相关配套制度的建立有利于加强检察官管理
为确保检察官办案责任制改革试点工作的顺利推进，峰峰矿区院制定了一系列配套制度，加强和规范了检察官的管理。明确规定了主任检察官的职级待遇和晋升渠道。将初任主任检察官明确为副科级，对实绩突出的可根据有关规定及时晋升为正科级，对正科级主任检察官符合晋升上一级职级条件的，按照干部管理权限及时上报推荐晋升。成立主任检察官任免委员会，负责主任检察官的任免与考核。主任检察官实行任期制和年度考核制度，任期为3年一届，年度考核合格方可继续履行主任检察官职责。完善主任检察官的履职保障，积极协调地方政府，增加检察官办案责任制改革专项经费，每名主任检察官每月可增加一定数额的办案经费。
以主任检察官为核心，配备其他检察官、检察辅助人员2-4人，组成主任检察官办公室，建立起开展检察业务的基本办案组织单元，是此次改革的主要目的之一。赋予主任检察官完全的执法办案主体资格，由主任检察官主持办案组织的工作，承担完全的执法主体责任，其他成员协助主任检察官执法办案，接受主任检察官的领导和指派，处理具体事项。对于需要集中力量办理的疑难复杂案件，由多名主任检察官组成团队联合办理。这样的制度设计，突出了主任检察官的主体地位，实现了以检察官为中心的案件办理模式。
（四）明晰职责权限有利于提高检察官的独立性
在不突破现有法律规定的前提下，重新划分主任检察官、部门负责人、检察长及检委会在执法办案中的职责权限，是此次改革的核心内容。峰峰矿区院制定了《主任检察官岗位职责》，明确了主任检察官的授权范围，除法律规定应当由检察长、检委会行使的职权外，其他经检察长授权的案件处理决定均可由主任检察官独立作出。主任检察官对其作出的案件处理决定独立承担办案责任。检察长或主管副检察长对主任检察官的决定改变或部分改变的，主任检察官对改变的部分不承担责任。从而构建起较为完备的执法办案责任体系，体现了“责、权”的统一，把责任落实到各个执法主体和执法环节，既适度放权又注重监管，提高了主任检察官办理案件时的独立性。
（五）相关配套制度的建立有利于加强检察官管理
为确保检察官办案责任制改革试点工作的顺利推进，峰峰矿区院制定了一系列配套制度，加强和规范了检察官的管理。明确规定了主任检察官的职级待遇和晋升渠道。将初任主任检察官明确为副科级，对实绩突出的可根据有关规定及时晋升为正科级，对正科级主任检察官符合晋升上一级职级条件的，按照干部管理权限及时上报推荐晋升。成立主任检察官任免委员会，负责主任检察官的任免与考核。主任检察官实行任期制和年度考核制度，任期为3年一届，年度考核合格方可继续履行主任检察官职责。完善主任检察官的履职保障，积极协调地方政府，增加检察官办案责任制改革专项经费，每名主任检察官每月可增加一定数额的办案经费。
三、实现检察官精英化的努力方向
目前，检察官办案责任制改革试点，正在包括峰峰矿区院在内的，全国17家试点单位深入推行。检察官办案责任制改革的推进，已成为撬动整个检察制度改革和检察官精英化进程的有力杠杆。然而，检察官办案责任制改革，不可能成为解决所有问题的良药，实现我国检察官精英化的进程，尚需要更多努力。
（一）推进人员分类管理制度改革
当前的《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，将检察院人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员。规定了检察官和检察辅助人员、司法行政人员在各级检察机关中的人员比例。但对检察官和检察辅助人员具体的比例分配，没有明确的规定，更未涉及主任检察官应占的比例。建议高检院进一步加强顶层设计，继续推进人员分类管理制度改革，明确规定主任检察官、其他检察官、检察辅助人员、司法行政人员的具体比例、职务序列和管理办法，真正实现检察人员的分类管理，消解检察官队伍过于庞大的问题，满足检察官精英化发展方向的需要。
（二）完善检察系统人员遴选制度
现有的检察官选任渠道过于封闭，检察人员的补充主要依靠公务员的统一招录。然而，检察官毕竟不同于一般公务员，单纯通过招录考试，无形中限制了“法律职业共同体”中优秀人才进入检察官队伍。再者，由于没有统一的遴选制度，现有遴选体制基本上处于各自为政的状态，缺乏公开、完备的监督机制，阻碍了基层优秀检察官向上级检察机关的流动，造成了人才的闲置、浪费。建议完善检察系统人员遴选制度，畅通“法律职业共同体”间的人才交流渠道，满足检察系统内人才流动需求，解决检察官精英化进程中的人才困境。
（三）加快相关法律的修改进程
我国《检察院组织法》全文仅28条，最后一次修订距今已有31年。《检察官法》中也存在检察官的条件过低、检察官等级划分过繁、人员的分类管理规定不明等问题。诚然，这两部法律中的某些规定，是基于检察机关恢复重建后检察体制和队伍现状等因素的考虑，但时至今日，与我国法治社会建设的要求已不相适应。迫切需要加快法律修改的进程，为检察制度改革、检察官的精英化提供法律支撑。
总之，打造一支具有职业荣誉感和执法公信力的高素质的检察官队伍，是推进检察制度改革、建设法治社会的前提和基础。让我们以检察官办案责任制改革为契机，扎实工作、共同努力，推动我国检察官精英化的进程。
目前，检察官办案责任制改革试点，正在包括峰峰矿区院在内的，全国17家试点单位深入推行。检察官办案责任制改革的推进，已成为撬动整个检察制度改革和检察官精英化进程的有力杠杆。然而，检察官办案责任制改革，不可能成为解决所有问题的良药，实现我国检察官精英化的进程，尚需要更多努力。
（一）推进人员分类管理制度改革
当前的《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，将检察院人员划分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员。规定了检察官和检察辅助人员、司法行政人员在各级检察机关中的人员比例。但对检察官和检察辅助人员具体的比例分配，没有明确的规定，更未涉及主任检察官应占的比例。建议高检院进一步加强顶层设计，继续推进人员分类管理制度改革，明确规定主任检察官、其他检察官、检察辅助人员、司法行政人员的具体比例、职务序列和管理办法，真正实现检察人员的分类管理，消解检察官队伍过于庞大的问题，满足检察官精英化发展方向的需要。
（二）完善检察系统人员遴选制度
现有的检察官选任渠道过于封闭，检察人员的补充主要依靠公务员的统一招录。然而，检察官毕竟不同于一般公务员，单纯通过招录考试，无形中限制了“法律职业共同体”中优秀人才进入检察官队伍。再者，由于没有统一的遴选制度，现有遴选体制基本上处于各自为政的状态，缺乏公开、完备的监督机制，阻碍了基层优秀检察官向上级检察机关的流动，造成了人才的闲置、浪费。建议完善检察系统人员遴选制度，畅通“法律职业共同体”间的人才交流渠道，满足检察系统内人才流动需求，解决检察官精英化进程中的人才困境。
（三）加快相关法律的修改进程
我国《检察院组织法》全文仅28条，最后一次修订距今已有31年。《检察官法》中也存在检察官的条件过低、检察官等级划分过繁、人员的分类管理规定不明等问题。诚然，这两部法律中的某些规定，是基于检察机关恢复重建后检察体制和队伍现状等因素的考虑，但时至今日，与我国法治社会建设的要求已不相适应。迫切需要加快法律修改的进程，为检察制度改革、检察官的精英化提供法律支撑。
总之，打造一支具有职业荣誉感和执法公信力的高素质的检察官队伍，是推进检察制度改革、建设法治社会的前提和基础。让我们以检察官办案责任制改革为契机，扎实工作、共同努力，推动我国检察官精英化的进程。
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