简论完善行政执法与刑事司法衔接的检察监督机

  　　[论文摘要]目前，行政执法与刑事司法的衔接还不够到位，需要检察机关充分履行法律监督职能，对行政执法与刑事司法的衔接进行检察监督。并且，应当从立法上明确赋予人民检察院具有可操作性的法律监督权，着重从源头和结果两个方面加强检察监督，重视案件移送，强化立案监督。同时，健全衔接机制，完善相关配套制度。

　　[论文关键词]行政执法；刑事司法；检察监督

　　行政执法和刑事司法是两种不同性质的国家权力运行方式。行政执法是行政机关运用行政权履行行政管理职能的行为，而刑事司法是公安司法机关运用司法权追究犯罪嫌疑人刑事责任的行为。虽然我国实行一般违法与刑事犯罪的二元分级处置模式，行政违法有别于刑事犯罪，但行政违法与刑事犯罪具有密切的逻辑关系，即严重的行政违法可构成刑事犯罪，所以行政执法工作与刑事司法工作具有衔接的必要性和可能性。但司法实践中，行政执法与刑事司法的衔接还不到位，存在以罚代刑、证据转化难、信息沟通不畅、协作配合不规范、监督机制不健全等问题。以罚代刑使某些违法分子逃脱了刑事制裁，使得大量的经济犯罪案件没有进入司法程序，证据转化难使某些涉嫌犯罪的行政案件难以转化为刑事案件，切实追究犯罪嫌疑人的刑事责任，信息沟通不畅和协作配合不规范难以形成合力准确打击经济犯罪，监督机制不健全难以形成倒逼机制，落实责任追究。
　　人民检察院作为我国的法律监督机关，决定了其有权对行政执法机关在查处破坏社会主义市场经济秩序案件的过程中行政相对人涉嫌犯罪的案件进行法律监督。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》强调，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督，公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。最高人民检察院、最高人民法院、全国“整顿办”、公安部、监察部等部门连续出台的多个规定具体细化了行政执法与刑事司法的衔接工作，对于人民检察院在衔接工作的监督职责也作出了规定。人民检察院在行政执法与刑事司法的衔接中起着举足轻重的作用，其法律监督职能的有效发挥能够切实督促行政执法机关依法移送涉嫌犯罪的行政案件，强化公安机关和人民检察院自侦部门对涉嫌犯罪的行政案件的查处力度，从而形成打击经济犯罪的合力。因此，应当完善检察监督机制，促使行政执法与刑事司法有效衔接。

　　一、明确赋予人民检察院具有可操作性的监督权

　　司法权对行政权的控制已成为当代行政法治的重要问题，其理论基础是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的组成部分，它是根据法治的“普遍服从良法”的精神而形成的原则和原理，也就是政府行为要受到正义之法约束。人民检察院要切实履行法律监督职能，实现对行政执法的有效监督，就必须由法律明确赋予人民检察院具有可操作性的监督权。虽然《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等规定和意见中均包含有人民检察院对行政执法进行法律监督的部分内容，但总体看来尚不够系统，可操作性不强。且这些文件法律效力较低，造成司法实践中部分行政执法机关对人民检察院的监督不理、不配合等问题，使得人民检察院的法律监督缺乏刚性。因此，必须加强立法，从法律的高度，在《行政处罚法》、《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》、《刑事诉讼司法解释》等法律中明确赋予人民检察院对行政机关向公安司法机关移送涉嫌犯罪案件具有可操作性的法律监督权，有对行政处罚结果的查询权、行政处罚是否合法的调查权和移送案件通知权。
　　对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位、个人控告、举报、群众反映强烈或者人民检察院发现行政执法机关有不移送涉嫌犯罪案件情形的，人民检察院有权就《涉嫌犯罪案件移送书》或《行政处罚决定书》进行审查或就案件情况进行调查，经审查或调查后认为情况基本属实的，人民检察院有权向行政执法机关查询案件情况、要求行政执法机关提供有关案件材料或者派员查阅案件材料，行政执法机关应当予以配合。对于案件中的某些专业性问题，人民检察院有权向行政执法机关咨询，受咨询的机关应当认真研究，及时答复。确属应当移送公安机关或检察机关自侦部门的案件而行政执法机关未予移送的，人民检察院有移送案件通知权，经检察长决定，重大、复杂案件经检察委员会决定后，向行政执法机关发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》，行政执法机关应当于三日内移送，并将移送情况书面答复人民检察院。同时，人民检察院应当将涉嫌犯罪案件的移送情况向控告或举报的单位或个人书面答复。行政执法机关经人民检察院发出移送通知后仍不移送的，人民检察院可以向行政执法机关提出检察意见，同时将检察意见抄送同级人民政府或其上级主管部门，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪。有关行政执法人员涉嫌犯罪的，依照刑法有关规定，依法追究其刑事责任。
　　二、加强源头监督，重视案件移送

　　行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是行政执法与刑事司法衔接的首要环节。行政执法机关能否准确移送、及时移送直接影响着涉嫌犯罪的行政相对人是否应当承担刑事责任以及能否使犯罪嫌疑人受到刑事处罚，如果行政执法人员严重违纪或涉嫌犯罪，还直接影响着行政执法人员是否应当承担行政责任或刑事责任以及能否受到行政或刑事处罚。因此，人民检察院应加强源头监督，确保行政执法涉嫌犯罪案件及时移送公安机关或人民检察院自侦部门。
　　（一）监督来源
　　主要来源于有关单位或个人的控告或举报。有关单位或个人对行政执法涉嫌犯罪的案件应该移送而不移送向人民检察院控告或举报的，人民检察院应当受理并予以审查，必要时进行调查，向行政执法机关查询案件情况，要求其提供有关案件材料或派员查阅案卷材料。
　　（二）监督内容
　　主要包括行政处罚依据、理由和程序两个方面。行政处罚依据和理由包括行政处罚的法律依据、与违法行为有关的证据是否妥善保管、案件材料是否齐全、涉案物品是否采取必要措施、需要检验鉴定的是否有检验报告和鉴定意见等。程序方面主要包括案件移送是否逾期、职务犯罪线索是否移送、公安机关不予立案是否合法、行政处罚是否恰当等。 　　（三）监督手段
　　包括查询、调查、阅卷等。人民检察院可以查询案件情况、调查案件处理过程、约谈相关行政执法人员、听取有关单位和个人的意见、查阅案件材料等。
　　（四）监督结果
　　包括移送案件通知、发出检察意见和追究刑事责任三个方面。应当移送而未移送或逾期移送的，发出涉嫌犯罪案件移送通知书，行政执法机关应当移送，并将有关材料及时抄送人民检察院。行政执法机关如仍不移送的，人民检察院有权将情况书面通知公安机关，公安机关经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任且属本机关管辖的，应当予以立案侦查。人民检察院也可以向本级或上级人民政府或实行垂直管理的行政执法机关的上级行政机关发出检察意见，由其责令行政执法机关限期移送。应当追究行政执法人员行政责任的，向行政执法机关发出检察意见或将证明违法违纪的事实材料移送监察机关，行政执法机关、监察机关应将处理结果书面告知人民检察院。发现职务犯罪案件线索或材料，应当追究行政执法人员刑事责任的，依照刑法的规定，人民检察院应当将案件线索或材料移送公安机关或自侦部门，由公安机关或人民检察院自侦部门立案查处，依法追究其刑事责任。

　　三、加强结果监督，强化立案监督

　　结果监督主要是针对公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件的处理结果的监督，即立案监督，强调的是对公安机关审查涉嫌犯罪案件的监督。公安机关对涉嫌犯罪案件进行立案侦查，是行政执法案件转化为刑事案件的第一步，也是实现行政执法与刑事司法相衔接的最重要一环。
　　立案监督的启动由人民检察院、行政执法机关、有关单位及个人提起。立案监督的内容是公安机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是否及时受理及立案、立案后是否久侦不结、立案后撤销案件是否适当等。人民检察院对行政执法机关已经移送公安机关的涉嫌犯罪案件，有权进行跟踪了解公安机关的立案情况，对于公安机关未及时受理或立案的，依法开展立案监督，督促公安机关在法定期限内依法受理或立案侦查。行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，公安机关存在不予受理、未在法定期限内作出立案或不立案决定、立案后又撤销案件、久侦不结的情形，行政执法机关有权向作出决定的公安机关提请复议，也可以建议人民检察院进行立案监督。有关单位或个人对于公安机关对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件作出的立案或不立案决定有异议的，既可以向作出决定的公安机关提请复议，也可以向人民检察院控告或举报。人民检察院针对公安机关不立案或立案后又撤销案件的情形，应当及时审查，认为应当立案侦查的，有权向公安机关发出不予立案理由说明书。公安机关应当书面说明不予立案的理由。人民检察院认为公安机关不予立案的理由不成立的，有权通知公安机关及时立案，公安机关接到通知后应当立案，并将立案情形反馈给人民检察院并书面告知行政执法机关移送涉嫌犯罪的案卷材料。行政执法机关提出立案监督建议的，人民检察院经审查认为不立案理由成立的，应当将审查结论书面告知行政执法机关。有关单位或个人提出控告或举报的，人民检察院应当将审查结论或案件处理情况书面告知该单位或个人。对于公安机关立案后久侦不结的案件，人民检察院应当加强督促，促使刑事案件及时移送审查起诉。

　　四、健全衔接机制，完善配套制度
　　基于上述两个方面的监督内容，要确保人民检察院对行政执法机关移送涉嫌案件进行有效的检察监督还需要健全完善行政执法与刑事司法衔接的若干机制。
　　一是加强行政执法机关与刑事司法机关之间的信息化网络建设。依托各级党委和政府的支持，投入必需的财政资金，借鉴各地的检察实践，研发信息共享平台，规范操作管理系统，明确行政执法机关、公安机关和人民检察院的工作职责，在加强保密工作的前提下，实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享。行政执法机关应定期将查处破坏社会主义市场经济秩序案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况发至共享平台；公安机关应定期将行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况发至共享平台；人民检察院应定期将立案监督、批捕、起诉破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的情况发至共享平台。信息共享平台由行政执法机关、公安司法机关设定专人负责，及时更新案件信息和进程，实现案件信息的及时跟踪和监督。
　　二是完善案件移送制度。明确规定行政机关移送涉嫌犯罪案件应当向公安机关或检察机关移送涉嫌犯罪案件的移送书、调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或鉴定结论以及证明违法行为涉嫌犯罪的证据材料，同时明确移送期限和受理审查期限，即应当在行政执法办案期限内作出决定并移送，如没有规定办案期限应当自立案查处违法行为之日起三个月内移送，侦查机关应当在受理后十日内，重大复杂案件三十日内作出立案或不立案的决定，并书面告知行政执法机关和同级人民检察院。
　　三是建立重大行政违法案件公安司法机关提前介入制度。行政机关在行政执法时，对于某些线索、迹象比较明显涉嫌犯罪的行政案件，在掌握初步的案件线索后应当及时通知公安司法机关介入，由其对行政机关的取证行为、内容和方式进行指引，从而确保指控证据取得的及时性和有效性。
　　四是建立常态化的信息交流沟通机制，由人民检察院牵头，定期或不定期地召开联席会议，共同对行政管辖范围内涉嫌犯罪的各类行政违法案件的构成要件和刑事立案标准进行研究，确保行政执法与刑事司法衔接的通畅和行政执法办案的规范性。
　　五是建立重大行政执法案件向人民检察院登记备案制度。行政执法机关应当定期将重大行政处罚案件的案由、违法情形、处罚依据、处罚结果和相关证据材料名称等以书面形式汇总报检察机关登记备案，由检察机关对行政执法案件进行检查，重点检查是否存在逾期移送或不移送以及应当移送而不移送的情况。人民检察院发现行政执法活动违法或存在职务犯罪情形时，向行政执法机关发出检察建议或由人民检察院自侦部门予以立案查处。