简论检察机关公益诉讼制度探析

　　论文摘要　检察机关公益诉讼制度不仅是法学理论界研究的重要课题，也是司法实践中全国检察机关不断探索的重要工作模式。加强检察机关公益诉讼制度的研究对完善我国的民事行政诉讼制度意义重大，对拓宽我国检察机关法律监督的涵盖面、保护国家和社会利益具有重要的推动作用。因此，应当借检察制度改革之际，认真反思检察机关介入公益诉讼所面临的理论、实践问题，构建合理的检察公益诉讼制度。

　　论文关键词　检察机关　公益诉讼　公共利益

　　近年来，全国各地检察机关都在不断探索检察公益诉讼制度的工作模式，并已取得初步性的成果。但是检察机关办理公益诉讼案件并没有获得法律依据，新修改的《民事诉讼法》也没有将检察公益诉讼纳入修改的范围，造成检察公益诉讼司法实务中如火如荼进行却没有法律支撑的尴尬境地。为解决这一难题，笔者从自身检察工作实践的角度拟对我国建立检察公益诉讼制度发表一些粗浅的看法。

　　一、公益诉讼的内涵及公共利益的界定

　　公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。罗马法曾提及：“私益诉讼乃保护个人所有权的诉讼，仅特定人才可提起；公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起。”
　　现代意义上的公益诉讼，始于20世纪西方自有资本主义向垄断资本主义过渡的时期。当时随着科技进步和生产规模的变化，社会主体之间的利益关系错综复杂，某一法律关系不仅单纯的影响当事人自己，而且还影响到社会公共利益。在穷尽个人权利仍无法保护公共利益的时候，国家作为公共利益的管理者和经济秩序的维护者就会采取相应的救济手段，一方面要阻止不法侵害继续；另一方面使受到的损害得以补偿。公共利益的司法保障机制也顺应得到新的发展。
　　何为公共利益？美国学者庞德认为利益"是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求。"他把利益分为个人利益、公共利益与社会利益。"公共利益简称为公益。公共利益和私人利益相比，公共利益的内涵和外延具有不确定性，尽管如此，公益仍是一种客观存在，是不确定的多数人的利益。
　　那么如何界定公共利益呢？笔者认为通常需要把握以下四个标准：一是公共性和不确定性。上面已经提及公益是不确定的多数人的利益，公共性和不确定性是其本质属性。公共性是指利益受益主体的普遍性，不确定性是指公共利益和受益主体在不同的地区、不同的社会发展阶段有不同的内容和标准。二是合理性。一种公共利益的实现往往以另一公共利益或个人利益的减损为代价，因此在界定公共利益的时候应以理性的原则进行权衡和取舍。三是正当性。一种利益界定为公共利益并加以保护，必定对其他利益造成一定程度的减损，如果该种公益与减损的其他利益相比不具有正当性或对减损的其他利益不进行适当程度的补偿就有违社会正义和公平。笔者认为公共利益的界定应具有正当性，取得最大多数人的认同，并对减损的其他利益作相应的补偿。

　　二、检察公益诉讼的必要性和可行性

　　有学者认为，公益诉讼在本质上是民事行政诉讼，如果赋予检察机关提起公益诉讼的权利，存在放纵公权力过度干预私权的危险。在检察公益诉讼中检察机关既是诉讼的提起者又是诉讼的监督者，其双重身份背离民事诉讼结构的正常规律，使得该民事诉讼呈现出严重失衡的状态。对此，我国学者江伟教授指出：在后现代法学时期，私权绝对的观念已经得到批判和修正，如果私权的保护会损害社会公益并且该种公益按照比例原则不得不进行保护时，国家就有权对私人利益进行适当的干预。检察机关作为公益诉讼的主体是在遵循当事人诉讼权利平等的基础上由其内部特定的部门进行的，是当今司法体系内最为理性的选择，因此构建检察公益诉讼不仅必要而且可能。
　　(一)检察机关提起公益诉讼有现实的法律依据
　　我国《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”这被学术界公认为目前我国公益诉讼的唯一法律依据。 在宪法层面，我国检察公益诉讼也获得了支持。我国宪法明确规定：人民检察院是国家法定的法律监督机关。检察机关宪法定位的目的在于保障国家法律的可诉性，保障人民管理国家事务的可行性。明确检察机关的宪法定位，强化检察机关的法律监督功能，强化对国家公共利益的保护，有效制约公权力的无限扩张为检察机关提起公益诉讼提供了宪法支持。另外支撑检察公益诉讼的法理依据还有检察机关的民事公诉权理论、侵犯国家利益或社会公共利益行为的可诉性理论以及国家有限干预私权理论。
　　（二）检察公益诉讼能达到诉讼经济的目的
　　我国新颁布的《民事诉讼法（修正案）》赋予有关机关和社会团体对群体纠纷的诉讼资格，未建立社会公共利益的司法救济制度奠定了基础，是我国公益诉讼制度史上的一大进步。但是修正案中对“有关机关、社会团体”没有进行明确的限定，造成了该法律规范的模糊性和不确定性。其次，由社会团体或个人提起公益诉讼不仅成本高而且影响力有限。检察机关提起公益诉讼不仅有法律地位的保障，而且有人、财、物方面的保障，检察机关作为法定的监督机关具有较高的法律地位和独立性，不用担心检察机关滥用诉权和法律诉讼结构失衡的问题。因此，由检察机关提起公益诉讼是目前最为理性的选择。
　　（三）行政机关不宜作为公益诉讼的主体
　　在我国,行政机关作为原告提起公益诉讼曾在个别立法中有所体现，如《海洋环境保护法》规定：行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。但是笔者认为行政机关不宜作为公益诉讼的主体，原因有以下几个方面：一是公益诉讼权带有司法权的属性，这与行政机关行政权的属性相背离；二是由行政机关提起公益诉讼，行政机关既是行政主体又是诉讼主体，集行政权与诉权于一身，有压迫或威胁另一方当事人的嫌疑，会打破行政平衡掩盖行政失误，不能达到公益诉讼的目的。公益诉讼的造成,往往或至少有时与行政违法或行政懈怠相关联。这种情况的客观存在,一方面消解了行政机关提起诉讼的动力；另一方面,在其提起诉讼后,也会导致诉讼的中途流失。”

　　三、检察公益诉讼制度的构建

　　（一）检察公益诉讼应遵循的基本原则
　　1．公益诉讼正当性原则
　　设立公益诉讼救济性原则的目的是对检察机关提起公益诉讼的诉权范围进行限定。因为并不是所有损害国家利益、社会利益的侵权行为都要由检察机关提起公益诉讼，危害性较小的侵害国家利益和社会利益的行为还可以通过行政处罚行为进行解决，如果泛泛的将所有危害国家利益、社会利益的侵权行为都纳入公益诉讼的范围，势必造成国家诉权的浪费和滥用。因此，检察机关在提起公益诉讼前应进行必要的权衡，如果其他社会手段不能阻止该行为对国家利益、社会利益的损害，说明该种侵害已达到相当严重的程度，检察机关就有必要对其提起公益诉讼，否则就会导致公权力对市场经济和市民生活的过分介入，影响私权自治与国家干预的平衡，从而违背设立检察公益诉权的初衷。
　　2．权利处分受限原则
　　检察机关在提起公益诉讼的过程中，起诉权应受到某些必要性的限制，例如检察机关不能随意放弃诉权，不能与当事人和解等。因为检察机关虽然是以自己的名义提起公益诉讼，但是公益诉讼的法律后果却是由国家和社会来承担，如果检察机关在公益诉讼中可以随意放弃诉权、与对方当事人进行和解，势必造成国家诉权的弱化，影响公益诉讼的严肃性与权威性。另外，在公益诉讼中，对方当事人也不能向检察机关提起反诉，因为反诉成立的一个必要性条件是反诉与本诉存在法律上或者事实上的牵连关系，而在公益诉讼中，检察机关仅是国家的代表，与对方当事人不存在这种法律上或事实上的权利义务牵连关系，因此，在公益诉讼中被告方当事人的诉权也应受到一定程度的限制，其不能向检察机关提起反诉。
　　3．诉讼地位平等原则
　　检察机关提起公益诉讼，既具有当事人的地位，又具有法律监督者的地位。就其所具有的当事人的地位而言，检察机关与被告方的诉讼地位应该是平等的，双方享有同等的诉讼权利，履行对等的法律义务。如检察机关应享有普通当事人具有的诉权，比如申请回避权、变更或撤销诉讼请求权、庭审中的请求调解权等。
　　（二）检察机关办理公益诉讼案件的流程
　　1．立案
　　笔者认为检察公益诉讼的立案应遵循以下两个标准：首先是存在国家利益、社会利益等公共利益遭受损害的客观事实；其次是对这一侵害事实没有主体去起诉，其中包括没有特定的主体起诉或者特定主体怠于起诉。从我国目前的司法实践来看，下列案件可以纳入检查公益诉讼的立案范围：（1）国有资产流失案件；（2）环境污染和环境破坏的公害案件；（3）侵害消费者权益的具有社会危害性的案件；（4）垄断、限制竞争、不正当竞争的案件；（5）严重违背社会主义道德规范和公序良俗的案件；（6）其他损害国家利益和社会公共利益的案件。本条属于兜底规定，是否受理由检察机关审查掌握。 检察机关立案时进行形式审查而不是实质审查，立案后后应制作立案决定书。
　　2．起诉
　　在提起检察公益诉讼的过程中，笔者建议由检察机关的公诉部门来行使公益诉讼的诉权，因为公诉部门有代表国家追究犯罪责任的经验，无论是在案件审查环节还是在起诉环节，公诉部门都有较为完整的模式，这样可以减少诉讼成本，提高检察公益诉讼实现的可能性。在提起公益诉讼的过程中，经过审查，认为事实清楚、证据确凿，符合起诉条件的，检察机关公诉部门可以制作起诉书。正式起诉前，还应进行程序审查和实体审查。所谓程序审查，是指审查从立案到案件终结的程序是否符合法律规定，比如案件涉及的证据保全是否合法，查封、扣押财物的手续是否合法等。所谓实体审查，是指审查证据的标准是否达到证明的程度。在审查结束后制作起诉书时，应有明确的被告及具体事实和理由。一审判决后，检察机关对审判结果不服的可以上诉，不能提请上级检察机关抗诉。因为在公益诉讼中检察机关既是当事人又是法律监督者，直接提起抗诉有造成裁判权不公之嫌，不利于司法独立。
　　3．案件执行
　　公益诉讼案件裁判生效后应自动转入执行程序，由第一审人民法院执行机构负责执行，人民检察院有权对执行过程实施全程监督，对执行不力的有权提出纠正意见。在执行过程中，有关执行执行中止、执行和解、执行回转、执行终止的规定，可以适用普通民事诉讼程序的规定，此时，人民法院应及时向人民检察院通报执行情况以保证执行的严肃性，切实维护国家社会公共利益。人民法院在作出执行中止、执行和解、执行回转、执行终结的决定之前， 应当征求原提起公诉的人民检察院的意见。 人民检察院不同意的， 不得作出该决定检察公益诉讼的执行不得收取任何费用。

　　四、结语

　　检察公益诉讼是世界大多数国家通行的做法，也是中国法治化进程中的理性选择。尽管中国检察公益诉讼起步较晚，但是中国检察实务界已对此进行了积极探索，并取得了良好的社会效果。随着新刑事诉讼法和民事诉讼法的修改，检察公益诉讼已经有了蓬勃发展的法律基石，构建中国完善的检察公益诉讼制度已指日可待。