简论公安机关渎职侵权犯罪现状分析与完善建议

　　论文摘要 公安机关是党和国家履行社会管理职能的一个重要组成部分，公安机关工作人员渎职侵权犯罪是带有职业和部门特点的犯罪行为，不仅是对法律尊严的最大亵渎，也是对依法治国的最大破坏，直接危害的是国家权力的公信力，影响公安机关和谐警民关系建设。因此，查找发案原因，规范执法行为，对有效地惩治和预防公安机关工作人员渎职侵权犯罪，有着十分重要的意义。
　　论文关键词 公安民警 渎职侵权犯罪 建议

　　公安机关是党和国家履行社会管理职能的一个重要组成部分，肩负着“巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业”三大政治和社会责任，是党和政府联系群众的重要桥梁和纽带。公安机关工作人员徇私枉法、刑讯逼供、玩忽职守等渎职行为不仅是对法律尊严的最大亵渎，也是对依法治国的最大破坏，直接危害的是国家权力的公信力。在这种情况下，如何进一步规范公安机关工作人员的执法行为，有效地惩治和预防渎职侵权犯罪，有着十分重要的意义。笔者仅就近年来在工作中遇到的实际情况谈几点粗浅的认识。

　　一、公安机关工作人员渎职侵权犯罪之现状

　　一组来自最高人民检察院渎职侵权检察厅于2009年3月23日在召开全国检察机关查办司法不公渎职侵权犯罪案件座谈会上发布的数据表明：2005年至2009年3月，全国检察机关共立案查处司法机关工作人员渎职侵权犯罪案件7613件9270人，滥用职权1649人，徇私枉法1537人，帮助犯罪分子逃避处罚478人，其中公安机关工作人员占多数以上，而且仍然呈现逐年上升的趋势。同时，我市反渎职侵权部门近年以来，共查处公安机关工作人员32件42人，占立案总数的50%以上，足可见公安机关工作人员渎职侵权犯罪之高发。

　　二、公安机关工作人员渎职侵权犯罪的主要特点

　　一是犯罪类型相对集中。主要有四种类型：贪利型，主要是利用治安、侦查、监管等职权搞权钱交易等受利益驱动而发生的案件；枉法型，主要是在执法过程中，为了袒护亲友、或其他私情私利，违反法定程序办案，故意在办案中隐匿、伪造、毁灭证据，以使犯罪分子逃避法律追究；暴力型，主要是一些公安干警特权思想严重，在办案中方法简单粗暴，依靠“棍棒底下出口供”进行办案，对犯罪嫌疑人非法刑讯逼供或体罚虐待被监管人；渎职型，主要表现为对工作严重不负责任，不履行或不正确履行职责，致使人民的生命财产遭受重大损失或严重损害国家声誉。我市反渎职侵权部门近年来立案查处的42名公安机关工作人员的犯罪类型均为以上四种。
　　二是涉案多发部位以基层派出所为主。由于派出所的工作既要维护辖区的社会治安秩序，又要参与查办各类刑事案件，并要及时妥善处理各种突发、应急事件以及各种民事纠纷，在这种形势下，多数派出所不同程度地存在重业务，轻教育，重使用，轻管理的现象，忽视了对基层干警的政治思想教育、宗旨教育和法律教育。造成一些基层公安干警法律观念淡薄，面对诱惑，以权谋私，以罚代刑，很容易误入犯罪歧途。据我市统计，近年来，从上级交办、群众举报以及本院其他部门移送的材料来看，80%以上反映的是基层派出所公安干警在执法过程中存在的问题，同时在我院立案查处的公安机关工作人员渎职犯罪中，也有70%以上的犯罪嫌疑人系基层派出所公安干警。
　　三是犯罪嫌疑人年轻化、文化程度高且多数系各公安部门业务骨干。从近年来我市查办的公安机关工作人员渎职侵权犯罪人员的年龄和文化层次来分析，涉嫌犯罪的公安干警年纪90%在40周岁以下，其中30至40岁占80%，具有大专以上学历的占90%，同时80%以上或担任各实权职务或受过各类重要表彰，均系主要刑侦业务部门的办案骨干，具有丰富的侦查经验，对各项刑事办案程序、制度缺陷和漏洞比较熟悉，对该何处下手、下手后又能侥幸逃避法律处罚的做法轻车熟路，这也为他们实施渎职侵权犯罪提供了许多便利条件。
　　四是犯罪群体化，窝案串案增多。从近几年查处的案件来看，公安机关工作人员渎职犯罪往往一人难以实施，往往是发现一案牵出数人，挖出一案带出一窝。主要表现为：一是利用职务上的相互关系实施共同犯罪；二是利用各自职务之便在各个环节弄虚作假、包庇犯罪；三是公安机关工作人员和非公安人员私下串通、沆瀣一气。如我市侦办的某公安分局治安大队民警刑讯逼供一案以及我市首例公安机关工作人员帮助在押犯罪嫌疑人虚假立功一案便属于典型的窝案串案。

　　三、公安机关工作人员渎职侵权犯罪高发的原因
　　公安机关工作人员渎职犯罪产生的原因是也是多方面的，既有主观原因，也有客观原因，但究其根本原因则是执法权的异化。笔者认为主要有以下几点：
　　首先，不管从最高人民检察院统计的全国性数据，还是从我市反渎职侵权部门统计的办案数据上看，公安干警渎职侵权犯罪的发案率一直明显高于其它行政执法单位。笔者认为，税务、土地等行政管理部门肯定也存在徇私舞弊不征、少征税款、非法批准征用、占用土地等渎职犯罪行为，但是因为该类渎职犯罪更多侵害的是国家财政或国家资源，一般没有特定的人民群众成为直接受害人，所以举报率低，犯罪隐蔽性高，不容易发案暴露。而公安民警在办理治安及刑事案件时均是站在第一线直接面对人民群众，一旦案件处理不公，侵犯到对方当事人的合法权益，势必会引起对方当事人的举报上访等。我市反渎职侵权部门每年接到举报公安机关办案人员办案不公的举报信和交办件不在少数，但举报其他机关单位工作人员渎职犯罪的信件却寥寥无几。
　　二是受利益驱动，不惜铤而走险。一方面我国目前物质文明高速发展，社会分配体系出现贫富差距，不少干警难免产生“拜金主义”思想。另一方面，公安民警所处的执法环境也不尽人意，自身职业又普遍带有危险性大、待遇不高的特点。于是一些民警受到利益驱动，思想开始偏斜，一味追求“虚荣”和“金钱”，铤而走险以职权换取金钱，从而走上犯罪道路。如我区曾发生过一起强奸案，承办民警周某在接受犯罪嫌疑人家属的金钱许诺后，指使证人作伪证，并擅改被害人陈述，故意把强奸案件办成嫖娼的治安案件，致犯罪嫌疑人长期逍遥法外。
　　三是少数公安民警特权思想严重，依法办案、文明办案的观念不强。这一现象集中体现在“侵权”型犯罪上，就是在办案中主观臆断，重口供，轻证据，搞有罪推定，一旦犯罪嫌疑人不“老实交待”，便开始刑讯逼供。如我市某区公安分局治安大队7位民警在对4名犯罪嫌疑人进行讯问的过程中，工作作风简单粗暴，在履行职责时刑讯逼供，造成1人重伤、3人轻伤偏重的严重后果，在社会上造成了极坏的影响。
　　四是制度不完善和监督不到位，为公安民警渎职犯罪提供了温床。由于目前立法滞后和制度不完善等原因，法律规定不明确，弹性条款多，弹性幅度大，客观上造成公安民警部分自由裁量权过大，给办关系案、金钱案以可乘之机。虽然内部有监督机构监督，相互之间有检察机关的法律监督，还有人大和上级机关的监督，按理说，能有效地防止司法腐败，但实际上却不同程度存在着：内部监督怕痛护短，相互监督怕影响关系，人大和上级机关监督又怕影响独立司法权、挫伤办案人员积极性等，致使监督不到位、不得力。

　　四、惩治和预防公安机关工作人员渎职犯罪的建议

　　一要加强反渎职侵权工作的宣传力度，提升全社会对公安系统渎职犯罪监督工作的认同感。渎职侵权犯罪的本质是对国家权力的亵渎，其社会危害性与贪污贿赂犯罪相比更广泛、更严重，尤其体现在损害后果方面，动辄造成数百万、数千万元的经济损失或群死群伤的悲惨后果。但由于人民群众甚至某些公安系统领导习惯于用贪污贿赂犯罪的标准来界定渎职侵权犯罪，往往以行为人个人没有得到好处为由来否定渎职侵权犯罪的严重危害性，导致渎职人员相对能够得到“宽容”和“谅解”，相当数量的渎职犯罪案件在“内部消化”后并未依法移送检察机关。引用《人民日报》的一段话：宽容渎职就是宽容腐败，……这种犯罪关系同样会严重损害党群、干群关系，对党和政府的形象产生负面影响，从而影响我党的执政根基。
　　二要坚持强化权力监督制约机制，严格执法程序。从公安人员渎职犯罪案件看，多数与权力滥用紧密相连，权力一旦与私欲结合，必然导致私欲膨胀，滋生犯罪。因此，一是要靠公安机关内部纪检部门加大对内部民警办案职责、纪律、程序、期限、结果等各办案环节的监督制约手段，确保权力的正确运作；二是要从制度上严格约束和规范公安机关工作人员的办案行为，加强对办案工作和公安队伍的制度化、规范化管理，以程序正义来保障实体正义，从客观上减少内部有可能滋生犯罪的外在因素，进而从根源上杜绝渎职犯罪行为的发生。三是要牵头与当地纪委、监察部门召开联席会议，为进一步加强双方的沟通联系，在有效惩治和防范公安民警职务违法违纪案件、加强案件线索相互移送、维护公安民警合法权益等方面加强协调配合。
　　三要坚持“惩防并举、注重预防”的方针，积极推行“惩防一体化”工作机制。对公安机关工作人员的渎职犯罪，仅仅依靠打击与制裁是不够的，“打防并举，标本兼治，重在治本”是遏制犯罪的根本方略，要达到这一目标，就要把预防犯罪贯穿办案工作之中，用预防犯罪延续办案工作。在每个案件侦结之后，都应当认真向发案的公安部门分析发案原因、发案规律、犯罪特点及犯罪动向，有针对性地开展警示教育，加强个案剖析和检察建议工作，提出切实可行的预防对策，帮助发案单位完善制度机制，堵塞漏洞，从源头上遏制和减少渎职侵权犯罪的发生，使查办渎职侵权犯罪工作的治本作用能够得到更好地发挥。
　　四要坚持上下联动，建立健全查办公安机关工作人员渎职犯罪的侦查协作机制。渎职侵权案件侦办难，特别是侦办公安机关工作人员渎职的案件更是难上加难。首先，公安机关工作人员反侦查能力强、能钻法律的空子，容易利用各种手段规避法律的惩罚；其次，我市地域狭小、人口众多，多数公安人员都是土生土长的本地人，社会人际关系错综复杂，一旦案发，容易发生串供、毁灭证据等问题；再次，有些党政领导对渎职犯罪的危害性认识不足，认为工作失职不算什么，进行教育和纪律处分就可以了，所以往往以挽救干部、维护单位形象等理由到检察机关说情，甚至给检察机关施以压力。因此，建立健全反渎案件侦查一体化机制势在必行，以“下级办不动的案件提上来办，下级不好办的交办，下级不想办的督办”的方法，形成上下联动、左右互动、信息共享、反应迅速、突击有力的侦查一体化运行机制，形成办案的强大合力，真正做到严格执法，一查到底，才能彻底清除司法腐败，从而取信于民。
　　五要警惕渎职犯罪判决轻刑化的趋势，目前在我市近年查办的42名公安机关工作人员之中，判处实刑仅占总数的30%，多数应判处实刑的被告人只被判处缓刑甚至免刑。其实不只公安机关工作人员，所有的渎职犯罪都全国性地存在着量刑偏轻的现象，渎职犯罪的“低成本”在一定程度上已经背离了社会对刑罚公平与正义的追求，不仅削弱对渎职犯罪的打击力度，甚至会鼓励渎职侵权犯罪。正如曹建明检察长在向第十一届全国人大常委会第十一次会议报告时所说，渎职侵权犯罪轻刑化的问题突出，难以起到惩治和警示作用。虽然近年来，两高也曾陆续出台了一些针对渎职犯罪判决轻刑化的司法解释，如两高于2012年8月份颁布的《关于办理职务犯罪案件严格适用缓刑、免予刑事处罚若干问题的意见》（法发〔2012〕17号），但在实际司法实践中还是难于落实到位。基于上述情况，笔者提出以下几点尚不成熟的建议：一是在立法层面上完善刑法关于渎职罪的规定，对一些严重犯罪适当提高法定刑，同时出台与之相配套的司法解释进一步明确渎职犯罪量刑标准，规范免刑、缓刑的适用；二是加快确立渎职犯罪案件量刑建议制度，如某个案件检察机关没有建议缓刑或免刑，法官要适用缓刑或免刑就应当通过判决书的详细说明和充分论证，揭示量刑结果的合法性和合理性，并且经得起本院审委会、上级院、人大及舆论的监督，从而有力限制法官自由裁量权的恣意；三是检察机关应依法加大对渎职侵权犯罪审判监督的力度，实行专人审查，严格把关，对法院适用缓刑、免刑的判决，要重点审查，特别对为何适用缓刑或免刑的理由语焉不详的情况，要特别注意加强监督，发现适用法律明显不当，判决畸轻的，要坚决抗诉。