论刑法在反恐怖斗争中的功能与局限
关键词: 恐怖主义；刑法；反恐怖斗争
内容提要: 刑法有着预防和惩治恐怖主义、保障公民的合法权利及促进反恐怖斗争的开展等功能，也有着难以消除恐怖主义的根源、不能涵盖反恐怖工作的各个环节、给罪犯镌刻“恐怖主义”烙印和难以有效威慑恐怖活动犯罪分子等局限。为此，应高度重视刑法的反恐功能，保持足够的理性与谨慎，对恐怖主义进行综合治理。
一、前言
进入新世纪以来，恐怖主义对我国的威胁日益突出，对国家安全、社会稳定和人民生命财产安全构成了严重危害。2009年7月5日，在境内外“三股势力”的精心准备、策划下，我国新疆地区发生了严重的暴力恐怖犯罪事件，暴徒们在有着200多万人口的自治区首府乌鲁木齐市大肆打砸抢烧杀，造成逾千人伤亡和严重的经济损失。[1]在传统安全威胁和非传统安全威胁因素的相互交织下，反恐怖斗争的长期性、复杂性和尖锐性更趋突出，对我国国家安全和社会稳定的影响加大，要确保反恐怖斗争的顺利开展，必须使其逐步走上法治化、规范化的轨道。在人类社会从野蛮、愚昧逐步走向文明、科学，从人治逐步走向法治的漫长历史进程中，刑法在社会生活和法律体系中的地位亦发生了巨大的变化，但绝不意味着刑法调整社会关系的功能渐渐衰微，只不过是其角色因应社会变迁而转换，其功能迎合时代需要而更新。[2]如何认识刑法在反恐怖斗争中的功能和局限，使其能够更有效地预防和惩治恐怖主义，是一个兼具重大理论与现实意义的课题。
二、刑法在反恐怖斗争中的功能
随着恐怖主义现实危害的日趋严重，刑法在世界范围内亦呈现修改完善的趋势，各国纷纷界定“恐怖主义行为”等专门概念，增设关于反恐的罪名，加强对恐怖分子的惩罚力度。就我国而言，我国在1997年刑法典中即设立了“组织、领导、参加恐怖组织罪”；2001年12月29日，我国更是响应联合国第1373号决议的要求，及时通过了《刑法修正案（三）》，增设了一系列的专门反恐内容。在反恐怖斗争中，刑法作为一个有机整体发挥着积极作用，具体表现为刑法的创制、宣传、解释、适用及监督等活动对于整个社会和全体公民所产生的积极影响与作用。
（一）预防和惩治恐怖主义
制造社会恐怖气氛是恐怖主义的显著特征之一。在恐主义理念的指引下，行为人实施的犯罪行为通常具有更严重的社会危害性，处理不及时或者不适当往往会加剧人们的恐惧感，导致政府公信力的丧失，甚至会助长恐怖主义的蔓延。刑法是规定犯罪、确定犯罪人刑事责任以及刑罚的法律规范，通过对犯罪人适用生命刑、自由刑、财产刑和资格刑等惩罚措施，能够使犯罪人或他人认识到，犯罪应付出沉重代价，刑罚是犯罪的必然后果，从而弱化或制止多数犯罪人的犯罪动机和冒险、侥幸心理。[3]作为法律责任最为严厉的一类法律，刑法惩罚的严厉程度是其他法律所无法比拟的。行政法上的处罚、民法上的赔偿以及军事打击手段也具有反恐效果，但是，要持续、稳定地预防和惩治恐怖主义，必须凭借刑法的严厉制裁特性，这是由民事措施、行政措施的弱制裁性以及军事打击手段的非常态性所决定的。
刑法通过制裁严重危害社会关系的恐怖活动犯罪，从而使受到刑法保护的社会关系不再受侵害或威胁。第一，作为一种行为准则，刑法对社会成员的行为具有制约、引导作用，要求社会成员的行为不得超出刑法规范所允许的范围。刑法本身就体现了国家对恐怖主义的否定性政治评价与谴责，否定恐怖主义的正当性、合法性，表明这类犯罪行为不为本国的法律和伦理所容，并对行为主体以及行为本身进行谴责，在社会观念、社会心理、社会习惯上形成对恐怖主义罪恶本质的认识。第二，刑法通讨严密设置与恐怖主义相关的罪名体系，拓展了刑事管辖权等内容，从时间和空间上扩大了国家刑罚权行使的范围，对恐怖主义实行行为、预备行为、帮助行为乃至相关行为进行规制，以防患于未然。第三，刑法通过对恐怖活动犯罪人某种权益的剥夺，有选择性地剥夺犯罪人的自由、财产、资格乃至生命等，构建起一套对犯罪人不利的后果，对于能够改造的恐怖活动犯罪分子，可促使其从中接受教训，改弦更张，对于难以改造且罪行极其严重、主观恶性和人身危险性极大的恐怖活动犯罪分子，则以无期徒刑乃至死刑剥夺其实施恐怖袭击的能力，使其不至于再次危害社会。第四，刑法通过自首、立功情节等灵活性规定，对恐怖组织进行分化瓦解，并促使一些恐怖活动犯罪分子在承担必要的刑事责任后复归社会。
（二）保障公民的合法权利
作为“权利的一般表现形式”，人权日益为现代国际社会所关注。由于刑法所保护利益的广泛性、重要性及其对违法制裁的特殊严厉性，刑法对保障公民权利具有特别重要的意义。恐怖主义具有反人类、反社会之特殊性，恐怖活动犯罪分子通常使用爆炸、绑架等极其残忍的手段，以老弱妇孺为侵害对象，是对人权最严重的践踏。国家将各种形式的恐怖主义纳入刑法规制之中，使恐怖分子受到相应的惩罚，是对被害人及其家属报应感情欲望的必要抚慰，从而借此实现一般民众心理中普遍既存的正义观念。对于受害人而言，看到凶手被绳之以法，也能够在一定程度上平慰精神创伤；惩治恐怖活动犯罪分子，也能够恢复社会公众对于国家政权的信任程度和安全感，从而实现对．公民人身权利和财产权利的保护。一些国家和地区规定，“恐怖主义行为罪”的罪状包含对自然资源、文化遗产的侵害，更是将保护范围扩展至可持续发展的权利。
保障公民权利不仅是刑法的重要功能，更是反恐法治化的重要标志之一。因为，刑法在国家刑罚权和公民个人自由权利之间划出了一条明确的界限，司法者只能对符合法定犯罪构成要件的危害行为进行法律评价，并据以定罪量刑，从而保障遵纪守法的公民生命、自由、财产权利不受罪刑擅断的侵害。正如日本学者西原春夫指出：“对司法有关者来说，刑法作为一种制裁的规范是妥当的，这就意味着当一定的条件具备时，才可命令实施科刑，同时当其条件不具备时，就禁止科刑。从这一点看，可以说刑法是无用的，是一种为不处罚人而设立的规范。人们之所以把刑法称为犯人的大宪章，其原因就在此。”[4]如果单从功利角度出发，罪刑法定不如没有刑法，有关部门可采取更加灵活的措施去打击恐怖分子、恐怖组织，甚至不需经过法庭的审理和法官的评判。但是，刑法能够确保守法之人不受刑事追究，确保犯罪人不受法外之刑，从而防止司法权的滥用与对公民基本人权的践踏和侵害。
此外，恐怖分子也应享有基本人权，因此必须保障恐怖活动犯罪分子的正当权益，以实现对恐怖主义的标本兼治。对于任何犯罪人，都只能依法受刑法规定的罪名与刑罚处罚，不得贬损恐怖分子的民族习惯、宗教信仰或滥施酷刑。从这个意义上说，刑法既是普通公民的自由宪章，也是恐怖分子权利救济的契约。
（三）促进反恐怖斗争的开展
反恐怖斗争涉及多方面的社会关系，而这些社会关系又错综复杂地交织在一起，仅仅依靠某一部门法或某几个部门法来调整，有时是根本不可能的，这时就可能要借助刑法这一“保障性”的法律，以刑罚手段解决其他部门法无法解决的问题。一方面，国家权力总是具有自我扩张和膨胀的能力，总是倾向于扩大自己边界以实现更大范围内的支配。如果赋予国家机关不受约束的反恐权力，虽然短期内达到子快速、高效之目的，但从长远来看，势必极大地损害公民的合法权利，从而影响整个反恐怖斗争的成效。国家公职人员应当依法行使公权力，在出入境管理、情报搜集、危险物品控制、应急处置、军事行动等环节中履行职责；如果他们滥用职权、玩忽职守、贪污受贿而损害公民的合法权利，就应当承担相应的刑事责任。另一方面，反恐怖斗争是一项具有长期性、艰巨性的系统工程，仅依靠国家机关单打独斗是不够的，必须坚持专门工作与群众路线相结合，形成各部门分工负责、社会力量积极参与的反恐怖综合治理格局，切实提高防范和打击恐怖主义的能力。公民、社会组织都应当积极配合国家机关的反恐怖工作任务，如果他们拒不配合或以各种形式阻碍反恐怖行动的开展，达到一定的社会危害程度，就需要受到相应的刑事制裁。应该说，刑法作为法治社会应对危害社会行为的最后一道防线，不仅应提供“恐怖主义”的评判标准，而且也对国家公职人员、公民和社会组织的行为提出要求，有力地促进反恐怖斗争的顺利开展。
三、刑法在反恐怖斗争中的局限
为应对恐怖主义的严峻威胁，世界各国和地区日趋严密刑事法网，不断加大刑罚投入，长期徒刑、无期徒刑乃至死刑在刑罚结构中的比例不断攀高。在刑法的严厉打击之下，恐怖活动犯罪虽然受到了一定程度的遏制，但从国际范围来看，反恐怖斗争的效果却不令人满意，在局部地区反而呈现“越反越恐”之势，并呈现新的特点与动向，更加防不胜防。例如，“基地”组织受到了严重打击，但并未被彻底摧毁，而是以更加隐秘的形式分散于各地，将触角延伸至东南亚、非洲甚至欧美，形成更为广泛的国际恐怖网络。同时，由于美国发动的阿富汗战争和伊拉克战争，激化了这些地区原有的民族、宗教矛盾，加剧了恐怖主义在世界范围内的蔓延。不仅如此，由于通过刑法手段严格预防和惩治恐怖活动犯罪，公民日常生活的个人隐私和自由权利所受到的侵犯比以前明显增多。长期生活在这样高度紧张和防范的社会里，使民众的生活质量严重下降，一些国家和地区的刑法立法因此饱受社会舆论的谴责。5应当清醒地认识到，刑法自身存在一定的局限性，不能解决反恐怖斗争中的一切问题。
（一）难以消除恐怖主义的根源
恐怖主义具有复杂的历史根源与现实背景，甚至与国际局势的发展密切相关。在漫长的历史过程中，不同的民族、种族、宗教、国家之间形成了盘根错节的矛盾，民族仇恨、种族冲突、宗教纷争、领土纠葛、国家之间的武装战争，都可能诱发不同群体之间的敌视与仇恨。此外，国际政治经济旧秩序仍旧存在，个别国家推行霸权主义和强权政治，甚至出于自身利益制造、纵容矛盾，这些都是恐怖主义产生和泛滥的诱因。可以说，恐怖主义从来没有一个固定的模式，不同时期、不同国家和不同类型的恐怖主义都有不同的根源和背景。恐怖主义可以发生在任何时期、任何地方以及任何社会政治和经济环境中，它可以产生在经济繁荣时期，也可以产生在经济衰落时期；可以发生在大城市，也可以发生在小城市。它发生在民族同一的国家，也发生在民族不同一的国家。[6]
社会稳定不是一个孤立、单纯、静态的问题，经济社会发展中存在的诸多不和谐因素，最终都会直接或间接反映到社会稳定上来。[7]刑法以犯罪和刑罚为主要内容，它无力解决社会的各种深层次冲突和矛盾，甚至很难说是一种“治本”的法律。在严峻的反恐局势面前，加强刑事立法，运用刑罚手段预防和打击恐怖主义是必不可少的，也会起到积极的反恐效果。但是，如果我们始终不重视贫困、就业、教育等社会问题，不重视不同种族、民族与宗教间和谐相处的问题，不建立公正、合理的国际政治经济新秩序，恐怖主义仍会获得滋生和蔓延的土壤。在社会矛盾过于尖锐的情况下，恐怖活动犯罪还可能得到部分民众的同情乃至支持，尽管国家通过刑法手段严厉打击恐怖组织和恐怖分子，但民众的不满情绪能够通过恐怖主义的纲领得以发泄，他们的同情与支持又为恐怖势力的长期存在提供了土壤和条件，新的恐怖组织和恐怖分子不断涌现，导致一种“越反越恐”的恶性循环。[8]由此可见，刑法并不足以铲除恐怖主义的根源，恐怖主义并非是只用刑罚手段就能解决的问题。在很多国家制定的反恐战略中，都体现了标本兼治、综合治理的理念，把促进国际和国内社会的和谐作为根本性的解决措施。
（二）不能涵盖反恐怖工作的各个环节
反恐怖工作涉及预防、处置、制裁和恢复多个环节，只有在各个部门的共同参与、密切配合下，综合运用多种调整手段，才能切实保护国家安全和社会公共安全。近年来，我国及世界各国采取一系列特殊反恐措施，例如：建立反恐怖专门机构；加强反恐怖主义的宣传教育；对恐怖威胁进行分析、评估，划定安全等级；实行严格的移民政策，对申请入境者进行详细的身份鉴别；严控公共设施、重要目标以及核电站，在公共场所安装监控设备；加强技术研发，为处置不同类型的恐怖事件提供先进装备与通信保障等。总体看来，反恐怖工作的重心逐渐倾向于预防和处置环节，情报先导、预防为主、应急为重、安全至上的原则受到普遍重视。
就建立和维护整个社会秩序而言，刑法是十分重要的调整方法。但就某些社会领域和社会关系而言，刑法并不是调整社会关系的唯一和主要的方法。除刑法规范外，还有行政法、军事法等法律规范，政策、规章、道德及其他社会规范，以及经济、行政、思想教育等手段。恐怖主义通常表现为危害严重的暴力或破坏活动，恐怖分子一旦实施恐怖袭击，就会造成人们生命财产的重大损失。刑法是一种事后法，它在犯罪发生后对犯罪人适用刑罚，对于预防犯罪、应急处置等具体事宜，很难起到直接的调整作用；追究恐怖分子的刑事责任是必要的，但它并不能替代行政责任、民事责任的作用；刑法不能对恐怖主义受害者进行直接补偿，在恢复环节的作用较为有限。此外，在反恐怖工作中，存在诸多涉及国家机关内部资源的整合或运作，以及需要根据形势变化而不断调整的事宜，而这些事宜并不需要动用刑法乃至法律调整手段。应该说，刑法确实能够加大预防和惩治恐怖主义的力度。但是，如果反恐怖工作体制不够健全，效率不高；反恐预案停留于形式；对武器、危险物品的管理存在漏洞；防范恐怖袭击所依赖的情报、预警体系和机制不完备；没有真正建立组织严密、措施完备、快速高效的反恐力量，都可能加剧恐怖活动犯罪的社会危害，而这些问题并非刑法所能解决。
（三）给罪犯镌刻“恐怖主义”烙印，不利于犯罪人复归社会
矫正改造犯罪人，使之洗心革面、回归社会，是我们对待恐怖活动犯罪人的基本政策。在“9·11”事件之后，很多国家在刑法中增设了“恐怖主义行为罪”、“参加恐怖组织罪”等特殊罪名，这固然贯彻了罪责刑相适应的原则，便利了司法机关适用特殊刑事程序，但也为犯罪人复归社会设置了某种障碍。在实践中，有的犯罪人文化程度较低、生活贫困，受到恐怖主义的一时蛊惑而参与恐怖活动犯罪，他们往往属于初犯，因为参加恐怖组织、接受培训或提供帮助等受到刑事追究。然而，特别刑法条款的存在与适用，给犯罪人镌刻上“恐怖主义”的无形烙印，在一定程度上妨害了犯罪人的再社会化进程。社会学的标签理论认为，一个人之所以成为越轨者，往往是因为在社会互动过程中，在社会处理个人的越轨行为时，被贴上“标签”；而这些标签是一种社会耻辱性“烙印”，它将越轨者同“社会的正常人”区分开来。[9]对于一些犯罪人而言，在被贴上恐怖分子的“标签”之后，就会倾向于个人犯罪化过程(变成罪犯和被认定为犯罪的过程）中接受一种犯罪的自我形象，逐渐接受社会的负面评价，并开始予以内心认同。[10]恐怖主义往往掺杂着狂热的民族、宗教情绪，在这种情况下，犯罪人会坚定反社会心理，实施更加恶劣的犯罪活动。“9·11”事件后，西方国家普遍对恐怖分子持极端敌视的态度，在事实上造成了恐怖活动犯罪分子与普通罪犯的差别对待，这种社会境遇无疑不利于罪犯回归社会。因此说，刑法具有镌刻犯罪烙印、阻碍罪犯回归社会的局限性。
（四）难以有效地威慑恐怖活动犯罪分子
威慑功能是指使一个人因恐惧刑罚制裁而不敢实施犯罪行为的功能。刑法通过对犯罪人的人身权利、财产权利等进行剥夺或限制，甚至对犯罪人适用死刑，以使犯罪人认识到犯罪的沉重代价，同时威慑社会上的不安定分子，达到特殊预防和一般预防的目的。近年来，恐怖活动犯罪的极端性和暴力性日益突出，在美国“9·11”事件、英国“7·7”爆炸案和“东突”分子发动的恐怖袭击中，都出现了自杀性袭击者的身影。在狂热的恐怖活动犯罪分子面前，刑法的威慑功能往往显得苍白无力。
刑法的作用对象具有广泛性、社会性，不同的作用对象对同一信息刺激的感受与反应是千差万别的。形成这种差异性的原因是多方面的，既有生理因素、又有心理因素，既有主观因素、又有客观因素。[11]与普通犯罪相比，恐怖活动犯罪的显著特点之一就是基于某种理念的指导，通常具备极端性、狂热性的特点。以极端伊斯兰恐怖主义为例，在其“思想体系”中极力推崇“圣战”、“殉道”，为了“集体目标”，个人的任何“牺牲”都是值得的。少数犯罪人在狂热理念的蛊惑下，并不珍视自己的生命和健康，他们门声称“对死的渴望，超过对生的渴望”，进而实施暗杀、爆炸等暴力恐怖活动，甚至发动自杀式恐怖袭击。一名执行暗杀任务的恐怖分子声称：“也许刺杀是我一个人的行为，但抠动扳机的并不是我一个人的手指，而是……全民族的手指。”[12]此外，恐怖活动犯罪绝大部分是有组织犯罪，为了保持恐怖组织的隐蔽性，很多恐怖组织制定了严格的纪律，对于退出恐怖组织、泄漏组织秘密的成员进行严酷惩罚，这在一定程度上抵消了刑法的威慑效应。例如，1998年6月，“东突解放组织”头目阿不力米提．吐尔逊为防止两名有意退出该组织的成员泄密，将包括该两人在内的4名维吾尔族人杀害并碎尸。[13]由此可见，恐怖组织的残酷性是刑事制裁手段所无法比拟的。冲突的群体规范也限制刑法功能的发挥，集团规范的制裁对其成员往往更具威慑力，刑法对这些集团成员的作用很容易被作用方向完全相反的这些亚文化集团的规范制裁所抵消。[14]正是基于恐怖活动犯罪的特殊性和复杂性，刑法对其很难产生与普通犯罪相同的威慑效果。
综观全球的反恐怖斗争，“刑法无用论”和“刑法万能论”的痕迹仍处处可见，因而影响了预防和打击恐怖主义的整体成效：一些国家和地区片面突出了刑法的功能，他们不是首先致力于加快反恐怖工作机制建设，增强社会整合力，健全反恐怖预防制度和管理法规，而是在尚未取得规律性认识的情况下，就匆忙地将某些行为犯罪化，纳入刑罚圈，使刑罚触须不适当地伸入社会生活的某些方面；一些国家和地区片面强调刑法的局限，他们虽然阐明了本国反对恐怖主义的立场，采取了诸多预防和应对恐怖袭击的特别措施，但是没有依据社会形势的变化对刑法进行完善，仍然在传统刑法的框架下预防和惩治恐怖活动犯罪，使司法机关在办理涉恐案件时困难重重。
笔者认为，刑法对维护国家安全、社会稳定和人民群众生命财产安全具有重要作用，是预防和打击恐怖主义不可缺少的法律武器。为了最大限度地发挥刑法的作用，就必须正确地认识刑法的功能和局限。在反恐怖斗争中，既要高度重视刑法的功能，又要保持足够的理性与谨慎，注意到刑法的局限，对恐怖主义进行综合治理。
（一）高度重视刑法的反恐功能
自“9·11”事件发生后，包括美国在内的很多国家在很大程度上主要依靠军事手段应对恐怖主义，刑事起诉反而相对缺乏。[15]应当看到，恐怖主义具有反人类、反社会的特质，如果将恐怖袭击视为战争行为，一旦恐怖分子作出投降之举，他们甚至可能享有战争法中的俘虏待遇，这不但有违人类公平正义原则，同时也是对恐怖主义的纵容。事实上，在恐怖主义蔓延全球的背景下，刑法无疑还要继续发挥乃至强化其打击犯罪的功效。对于反恐怖斗争中的严重危害社会的行为，只有通过严密刑事法网，加大刑罚投入，及时惩罚犯罪人，才能够维护社会的正常秩序，消除人们的恐惧心理，从而有效地遏制恐怖主义的泛滥。与单一手段（尤其是反恐战争）相比，将反恐纳入刑事法治轨道是一种更长久、更稳妥的方式。正如有学者指出：“如果反对恐怖主义的基础是普遍的人道主义，那么，打击恐怖主义不能等同于‘报复’，尤其不能等同于军事报复，可以说，这也是正本清源、避免恶性循环的必然要求。”[16]在刑事法治的框架下，人们能够意识到，任何恐怖主义活动都将给社会造成危害，其策划执行者必将受到法律的严厉制裁，揭穿恐怖分子“反抗压迫和歧视”、“为信仰和正义而进行抗争”的“勇士”光环。[17]通过刑法立法，国家能够集中力量预防和惩治恐怖活动犯罪，同时充分维护公民的合法权利；当国家面临严重外部威胁时，刑法体系的重要作用也能够为行政权力、军事权力的膨胀带来平衡。
在反恐怖斗争中，我们既应当通过刑法手段打击现实性的犯罪，又应在充分认识犯罪发展趋势的基础上，预先规定许多已经显现或即将出现的危害行为为犯罪行为，从而保证刑法功能处在不断的发展过程中。如利用计算机网络、核材料、生物武器发动恐怖袭击，在我国尚属于罕见的犯罪类型。但是，立法者应考虑到恐怖势力的增强和科学技术的发展，认识到发生此类犯罪之可能性，将其纳入刑法中符合刑法功能的要求。因此，通过刑法立法分析现实状况，合理预测未来的危害行为，注重刑法功能发挥的连续性，这样才能有助于社会的和谐稳定。
（二）保持足够的理性与谨慎
立法者为了避免不必要地将某些行为规定为犯罪，同时也为了在一般人的思想上维护刑罚的严肃性，必须将刑法归罪的行为范围限制在维护公共秩序所必需的最低范围之内。[18]过于依赖刑法手段预防和打击恐怖活动犯罪，其结果必然影响反恐政策的制定，不仅不能真正有效地遏制犯罪，反而会造成很多不良后果，必然导致重刑主义。立法者会形成这样的逻辑思维：只要反恐形势恶化，就自然地首先想到要增设罪名，加重刑罚；刑法典规定过轻，就希望设立特别刑法规范或者是修改刑法。这使得刑法呈现出极强的工具性，是对恐怖主义的一种情绪化反应，与现代刑事法治的理性化特征相背离。
刑法调整的手段具有严厉性，而且具有种种局限性，这就要求我们持有理性、谨慎的态度，不应将刑法作为应对恐怖主义的唯一或主要手段。一方面，不能片面地扩大刑法的功能，将本身包含诸多社会因素的反恐问题企图通过刑事制裁全部解决。这不仅违背了刑法本身的规律，更会破坏刑法所保护的法益，损害刑法的法律效果和社会效果。另一方面，应充分考虑人权保障问题，对公民权利的限缩是必要的，但不能超越当时的物质文化生活条件；无论恐怖主义的威胁有多么严重，公民的基本权利都是不得克减的。有学者形象地指出：“我们可以将恐怖活动犯罪的控制系统比作一座金字塔，在塔的基座是行政性规定，它能够遏制潜在的恐怖分子获得发动恐怖袭击的场所或物质；在塔的顶端是刑法、预防性羁押甚至是战争。金字塔的意象能够让我们明确，为什么刑法、预防性羁押措施和战争是我们应对恐怖主义的最后措施。”[19]
（三）对恐怖主义进行综合治理
恐怖主义作为一种非传统安全威胁，单纯用刑事制裁或军事手段反恐，均呈现出明显的不对称性。实践告诉我们，加强刑事法治固然是应对恐怖主义的有效途径，但是单靠刑法无法扼制具有反社会性、跨国性、流动性的恐怖活动犯罪。基于恐怖主义的复杂性和危害性，反恐怖斗争必然需要采用多种手段和措施，使之密切配合、相互衔接，以形成预防和打击恐怖主义的合力。
我们需要改变存在不幸生活的世界，而不仅仅是避免发生更多针对我们的恐怖主义活动。[20]恐怖主义是个体国家内外部复杂矛盾的反映，必须从政治、经济、文化、教育、国际合作等方面展开立体合作，通过促进经济社会发展、谋求社会公正、提高社会教育水平等途径和手段，逐渐消除滋生恐怖主义的诱因和条件。在反恐怖斗争中，应当重视社会矛盾对恐怖主义的催化作用，解决弱势群体的利益问题，避免社会矛盾的激化，从根源上遏制恐怖主义的产生。同时，要妥善处理好民族、宗教问题，反对宗教压迫、宗教极端主义、民族压迫和种族歧视；充分尊重其他国家的领土和主权完整，尊重传统文明的多元性以及发展模式的多样性，提倡建立平等、互利的和谐世界。概言之，应把刑法纳入反恐怖斗争的整体规划中，对其予以准确定位，处理好刑法与其母法--宪法的关系，协调好刑法与行政法、经济法、诉讼法、军事法等法律部门的关系，将刑事制裁手段与政治、经济、文化等手段结合起来，实现对恐怖主义的标本兼治。
【注释】
[1]《纵容暴力就是纵容恐主义》，《人民日报》2009年7月16日，第2版。
[2]肖中华：《社会发展变迁中的刑法》，《政治与法律》2000年第6期。
[3]参见王兰萍、杨书文：《中国刑法功能层次论》，《山东师范大学学报（社会科学）》1996年第1期。
[4]参见[日]西原春夫：《刑法的根基与哲学》，法律出版社2004年版，第45-46页。
[5]随着社会进步和政治文明的发展，公民言论自由作为公民基本人权的重要组成部分，越来越受到人们的重视，保障公民言论自由已成为民主政治建设的重要内容。但是，一些国家在反恐的背景下加强了对公民言论的刑法规制，从而引发了较大的负面影响。例如，英国《2005预防恐怖主义法》规定了颂扬和恐怖主义出版物罪。根据该法规定，凡是出售含有鼓励极端行为内容的伊斯兰教类书籍的人都可以“分发恐怖主义出版物”的罪名被判刑，最高可处5年监禁刑。该法一经公布，立即引起一片质疑之声。尤其是草案中处罚赞扬恐怖主义者的条款更是遭到了各界的一致反对。又如，在澳大利亚《2005年第2号反恐法》颁布之后，遭到了朝野上下的一片指责，反对意见较为集中地指向其中的“煽动”部分，社会舆论认为，澳大利亚人民需要的是维持权利平衡的“良法”，因此该部分应从反恐怖法中删除，否则人民就没有自由的空间可言。参见赵秉志等：《外国最新反恐法选编》，中国法制出版社2008年版，第167-197页。
[6]walter laqueur, the age of terrorism, london: i. b. little brown company, boston, 1987, pp. 164-167.
[7]周永康:《认真学习领会胡锦涛总书记重要讲话精神积极投身于构建社会主义和谐社会的伟大实践》，《人民公安报》2005年7月6日，第1版。
[8]例如，自1947年独立以来，印度始终没有摆脱严峻的国内安全挑战，以“阿萨姆联合解放阵线”为代表的恐怖组织在印度东北部地区较为活跃。这-带居民由于在种族、文化、宗教习俗等方面与印度多数地区有较大差异，国家认同感一向较低。另外，印度东北部各邦地理位置偏远，经济发展水平低，多年来得到的政府开发援助相对较少，民众长期处于贫困状态。尽管印度政府多次组织围剿，但由于恐沛组织得到部分当地民众的暗中支持，政府很难有所作为。参见张静宇：《印度反恐启示录》，《人民论坛坛》2005年第12期。
[9][美]戴维．波普诺：《社会学（第十版）》，李强等译，中国人民大学出版社1999年版，第222页。
[10][德]施奈德:《犯罪学》，吴鑫涛等译，中国人民公安大学出版社1990年版，第90页。
[11]关福金、杨书文：《论刑法的功能》，《中国刑事法杂志》2001年第3期。
[12][美]沃勒斯坦、布热津斯基：《大变局：30位国际顶级学者分析“后9·11”’时代的世界格局》，侯菁菁等编译，江西人民出版社2002年版，第66页。
[13]中华人民共和国公安部：《第一批认定的“东突”恐怖组织和恐怖分子名单》。
[14]梁根林：《刑罚威慑机制初论》，《中外法学》1998年第3期。
[15]赵秉志、杜邈：《在联合国法律框架内进行反恐斗争——“全球反恐法律框架”学术研讨会综述》，《法学杂志》2008年第3期。
[16]舒迟：《国际恐怖与国际政治》，《重构我们的世界图景》，三联书店2007年版，第344页。
[17]中国现代国际关系研究所反恐怖研究中心编：《恐怖主义与反恐怖斗争理论探索》，时事出版社2002年版，第327页。
[18][德]汉姆·海恩里希．耶赛克：《世界性刑法改革运动概要》，何天贵译，《法学译丛》1988年第3期。
[19]kent roach:the criminal law and terrorisn,global anti-terrorism law and policy, cambridge universi-ty press, p129.
[20][英]泰德．洪德里奇：《恐怖之后（增订版）》，汪洪章、吴猛译，上海人民出版社2005年版，第159页。