1997-2008年我国刑事诉讼整体运行情况的考察分析

关键词: 刑事诉讼/整体运行/程序分流

内容提要: 1997年至2008年间，我国刑事诉讼的立案数、批准逮捕数和公诉数均呈现急剧增长态势，与此相对的是，我国司法从业人员却呈现一定程度的下降趋势，司法资源配置紧张问题突出，亟须在侦查、审查起诉和审判等环节建立相应的刑事案件处理程序分流机制予以解决。


我国正处在社会转型期，各种社会矛盾、纠纷剧增，各类案件处在高发期。其中刑事案件不仅多年来呈现急剧增长趋势，而且由于案件自身的性质及刑事诉讼活动的特殊性，对社会各个方面的影响深刻且广泛，特别是对社会稳定及建设和谐社会的影响较其他诉讼案件尤为突出。在此背景下，对我国刑事诉讼的整体运行进行考察分析，为正确认识和客观评价运行现状，发现问题，找出原因，总结规律，并确定未来的改革、发展方向，不无重要的参考价值。
一、我国刑事诉讼整体运行的现状
我国刑事诉讼的整体运行是从立案开始，经侦查、审查起诉及起诉到审判，最后结束于执行。笔者对我国刑事诉讼整体运行的考察将基于以下三点展开，即以程序分流为视角，以诉讼活动的纵向进程为主线，以1997年至2008年12年间全国刑事诉讼的有关统计数据为依据。[1]
（一）1997—2008年刑事案件的立案数、破案数及其变化趋势
关于1997—2008年刑事案件的立案数、破案数及破案率如下表及图1所示：

从上表及图1可以看出，一方面，从1997—2008年，刑事案件立案数从1613629件剧增到4884960件，增长率为202.73%；另一方面，破案率却从1997年的72.6%下降到2008年的49.14%，其间有的年份低至41.9%。由此表明，立案数的增加，破案率的下降并非个别或偶然现象，已经成为一种趋势，而且由于产生这种趋势的社会条件及社会矛盾在短期内不会发生大的变化，在特定时期甚至可能加剧，因此，这一趋势还将延续若干年。
（二）1997—2008年逮捕的案件数、人数与提起公诉的案件数、人数及其特点
1997—2008年逮捕的案件数、人数与提起公诉的案件数、人数如下表及图2所示：

以上数据表明我国刑事诉讼具有以下特点：
其一，我国刑事诉讼中被采取逮捕这一羁押性强制措施进而被提起公诉的人不仅数量多，而且增长快。1997—2008年间，逮捕案件的总数从363790件上升到632253件，增长率为73.80%，逮捕的人数从537363人上升为970181人，增长率为80.54%。与此同时，提起公诉案件的总数从360696件上升为750934件，增长率为108.19%，提起公诉的人数也从525319人上升为1177850人，增长率为124.22%。
其二，我国刑事诉讼中逮捕的案件及人数在公诉的案件及人数中所占比例很高，被采取逮捕以外其他强制措施的案件及人数则是很有限的。从上表及图2所示的逮捕案件及人数与公诉案件及人数的对比上可以发现：1997—2001年逮捕的案件及人数与公诉的案件及人数基本持平，其他各年虽然逮捕的案件及人数少于公诉的案件及人数，但逮捕的比例仍然是很高的。即使以逮捕案件及人数与公诉案件及人数相差最大的2008年为例，逮捕的人数仍占到公诉人数的82.36%。
其三，我国刑事诉讼中公诉案件的起诉率相当高，一般在97%左右。这一点目前官方公布的统计数据虽不能直接反映出来，但从逮捕的案件及人数与公诉的案件及人数的相互关系上可以模糊感觉出来。不仅如此，据以往有关方面的统计，1997年不起诉人数占审查起诉案件总人数的4.2%，1998年是2.5%，其后若干年一直处于2—3%之间。[2]这意味着公诉案件的起诉率一般在97%左右。
（三）1998—2008年检察机关提起公诉的一审案件数、其中适用简易程序的案件数[3]及呈现出的动向
1997年1月1日修改后的刑事诉讼法生效实施后，一审程序增加了一种新的简易审判程序，下表及图3反映了1998-2008年间一审公诉案件数及其中适用简易程序的案件数：

图3公诉案件与其中简易程序案件的比例
从图3可以看出，1998—2008年间检察机关提起公诉的一审案件中，适用简易程序的案件数从68591件增长到286259件，增长了317.34%；与此相适应，适用简易程序审理的公诉案件在一审公诉案件中所占的比例从19.18%上升到40.12%，应该说这是一个值得关注并应肯定的动向。
（四）1997—2008年间我国司法人员的数量增减情况
除2005、2006年外，1997—2008年全国检察人员[4]的统计数据如图4所示：

图4表明，从1997—2008年的12年间，我国检察人员的数量非但没有增加，反而从1997年的159924人减少到2008年的128100人，下降率为19.90%，这与立案数、批捕数、起诉数的急剧增长形成了强烈的反差。
至于各级人民法院的审判人员包括刑事审判人员的人数，由于我国没有公开的统计数据，尚不得而知。但由于我国的人事管理体制和司法体制的一致性，法院审判人员的情况与检察院检察人员的情况，虽然在数量上可能不一致，但增减变化的趋势大体上应该是一致的，也就是说全国法院审判人员包括刑事审判人员的数量这些年也不会有太大的变化，与急剧增长的刑事案件和被告人数量同样存在巨大的反差。
二、我国刑事诉讼整体运行存在的问题及面临的挑战
以上从四个方面对我国刑事诉讼的整体运行进行了考察，从中不难看出存在的问题，概括起来就是：“一个突出矛盾”、“一个严重缺乏”、“一个沉重担忧”。
“一个突出矛盾”是指不断增长的司法需求与增长有限的司法资源之间存在的突出矛盾。这一矛盾仅从图2所示的公诉案件数量的大幅增长与图4所示的检察人员数量的不升反降的对比中就可得到集中体现。1997—2008年间，公诉案件从360696件增加到750934件，增长了1.08倍，被告人从525319人增加到1177850人，增加了1.24倍；而检察人员却从159924人减少到128100人，下降了19.9%。问题是这种反差趋势并没有停止，今后相当一段时期还将继续存在并加大。
“一个严重缺失”是指我国刑事诉讼的整体运行中严重缺失分流机制，从侦查机关立案采取强制措施的案件及人数，到检察机关审查后提起公诉的案件及人数，再到人民法院审判的案件及人数，也就是说从侦查机关立案后采取强制措施的“进口”到法院作出生效裁判的“出口”前后相差不大，在诉讼过程中分流、减少的案件及人数非常有限。仅以2008年为例，如下图所示：

图5 2008年逮捕、公诉、审判的案件[5]
图5可典型地说明我国刑事诉讼的整体运行严重缺失分流机制：
其一，逮捕率过高，其他强制措施适用率过低。逮捕的案件相当于公诉案件的86.85%，即逮捕率达86%以上，而其他强制措施的适用率不到14%。强制措施的种类设置及其适用情况，不仅出于保障人权和保证诉讼活动正常进行的考虑，而且还有重要的分流功能。尽可能减少羁押，不仅对于保障人权有重要意义，而且对于减少司法资源的投入，减轻办案人员的压力，提高诉讼效率有积极意义。但在这个问题上，我国强制措施的分流功能显然没有发挥多少作用。

其二，公诉的案件与审判的案件在数量上基本持平。从世界范围来看，各国检察机关对案件的审查起诉在刑事诉讼中处于承前（侦查阶段）启后（审判阶段）的地位，在此过程中发挥着重要的调解器作用，即通过对案件的审查，把那些不应该起诉、不必要起诉的案件在本阶段以不同方式消化掉，不向法院起诉，而只把那些符合起诉条件而且确有起诉必要的案件起诉到法院。因此，各国检控机关的起诉率一般都比较低。如德国1981—1996年间，起诉率处于19%—12.3%之间。[6]日本2002年的起诉率为57%，2003年为64.4%。[7]而在我国，虽然刑事诉讼法规定了不起诉制度，赋予检察机关对符合条件的案件不起诉的权力，但在司法实践中，不起诉率一直很低，处在2—3%之间。是不是我国提起公诉的案件都比较严重，不具备不起诉的条件或空间？针对这一问题，笔者对2002—2008年间全国法院的生效裁判进行了统计分析，发现其中六种判决[8]的被告人占有相当的比例，其中存在着对一些案件完全可以不起诉的空间。具体如下表及图6所示：

从图6可见，在以上七年间被确定无罪、免予刑事处罚以及判处拘役、管制、缓刑、单处附加刑等六种判决所涉及的人数在生效判决人数中所占的比例处于28.44%—38.31%之间，而这些人一旦获得上述生效判决，实际上就从羁押中解脱出来，回到社会上。
此外，笔者在各地法院调研中了解到，司法实践中有一种情况虽未纳入正式统计范围却普遍存在着，即在基层法院判决的案件中，有10—20%的被告人基本上是被羁押了多长时间就被判处大致相当时间的刑期。判决生效后很快也就回归社会了。
以上六种判决加上此种未能统计的情况在我国生效判决的人数中占到40%—50%。这就提出了一个问题：既然这些案件判决生效后被告人就回归社会了，为什么非要经历一次审判程序？可不可以将其中一部分不起诉到法院由检察机关作不起诉处理？试想：如果只将其中10—20%的案件作不起诉处理，其法律效果和社会效果将会怎样？
“一个沉重担忧”是指近年来在刑事案件及被告人大幅增长的趋势下，法院的无罪判决率却在急剧下降，如下图所示：

如图7所示，生效判决的人数七年间从706707人上升到1008677人，增长了42.73%，无罪判决的人数却从4935人下降到1373人，下降了72.18%；与此相对应的无罪判决率也从本来就不高的0.69%下降到0.13%。其所以如此，也许有人说是因为起诉质量提高了。但是，笔者不敢苟同。从纵向看，不能否认近年来起诉质量有所提高，但由于我国刑事司法体制的特殊性及其他各种原因所致，客观地讲，我国刑事诉讼的办案质量包括侦查、起诉、审判的质量还存在相当多的问题，加之案件数量急剧增加，如果严格以事实为根据，以法律为准绳对案件进行审判，无罪案件的数量和人数不会大幅减少，反而应该增加。现在之所以大幅减少，主要是被不正常的撤诉冲击掉了。令人担忧的是，这种不正常的撤诉如果继续下去，造成法院的无罪判决越来越少，不仅动摇人们对法院公正审判的期望与信心，损害司法公正，而且造成程序倒流，浪费司法资源，影响诉讼效率。
以上“一个突出矛盾”、“一个严重缺失”及“一个沉重担忧”集聚在一起，相互影响，共同作用，对我国刑事司法的公正和效率形成了严峻的挑战。
三、从整体上改革现行司法制度，建立程序分流机制
当前我国自上而下正推行司法改革，同时还将在近年完成刑事诉讼法的再修改。应该说这是对上文所述问题加以解决的大好时机。解决的方向应当是从整体上改革现行刑事司法制度，建立程序分流机制。
1.在侦查阶段建立以撤销案件、其他处理以及扩大适用非羁押强制措施为内容的分流机制。“撤销案件”目前在办案工作中已经存在，但适用很有限。一个重要原因是对于撤销案件缺乏正确的认识和不应该的人为控制。长期以来，我们形成了一种惯性思维，刑事案件一旦立案，就很难撤销。一旦撤销，在观念上和工作考核上就认为立案立错了。其实在实践中，有相当一些案件立案没有错，撤案也属正常。譬如轻伤害案件，发案当初被害人不知何人作案或对作案人有仇恨而向公安机关报案、控告。在此情形下，公安机关立案完全是正常的。但立案后，通过协商、道歉、赔偿等，受害人与加害人达成谅解，希望不再追究刑事责任，要求撤销案件。这时撤销案件也是应当的，但在实践中往往难以获准。
“其他处理”是指经过侦查后，发现有些案件处于违法与犯罪的边缘，也就是可上可下的案件，譬如偶尔且数量很少的私刻企事业单位印章、买卖企事业单位证书、买卖发票等行为，对这些行为立案并没有错，但查清以后是不是必须移送审查起诉直至起诉到法院，可不可以作其他处理如治安管理处罚等？笔者认为这样做在法律上是有空间的。
至于非羁押性强制措施的扩大适用，不仅指在侦查的初始阶段减少适用羁押性强制措施，更重要的是在已经羁押之后建立定期审查制度。对于那些经过侦查认为已经没有必要羁押的犯罪嫌疑人及时变更为非羁押性强制措施。我国目前缺乏这种制度，一旦被羁押特别是逮捕以后很难被变更为非羁押强制措施。其实，当初有羁押的必要并不意味着始终有羁押的必要，后期的变更也并不意味着起初的羁押是错误的。
2.在审查起诉阶段，应当完善现有的不起诉制度，同时创设附条件的不起诉制度，并且创设附条件不起诉是主要的出路。因为原有的三种不起诉允许检察机关自由裁量的只是酌定不起诉，而酌定不起诉是一次性的诉讼决定，一旦作出后对被不起诉人难再有约束力，承办人员不放心；同时被害人也不愿意接受。建立附条件不起诉制度则可以解决这些问题，为不起诉的扩大适用提供法律空间。概言之，要通过对不起诉制度的总体改革，使检察机关在今后刑事诉讼的整体运行中真正发挥“调节器”的分流作用，将一部分移送其审查但不必起诉的案件在审查起诉阶段消化掉。
3.在审判阶段，要针对不同类型案件，建立投入司法资源不同、程序公正程度不同的审判程序。大体上可以建立三种审判程序：
其一，基本保留目前的简易程序。从前文图3已知，2005年以来，我国公诉案件中适用简易程序的比例已经达到40%左右，这是值得肯定的。今后还要完善这一程序，使得凡符合法定条件的案件都进入这个程序。目前有一种观点，主张把简易程序的适用范围扩大到可判处三年以上有期徒刑的案件，笔者对此不敢苟同。简易程序是由一名法官独任审判，而且一般要求二十日内审结，当庭宣判。在目前我国普遍对量刑公正持怀疑态度的情况下，如果把简易程序再扩大到三年以上有期徒刑的案件，赋予独任法官更大的量刑裁量权恐怕不适宜。
其二，对目前司法解释规定的对被告人认罪案件适用的普通程序简化审进行改造完善，将其上升为立法规定的一种正式审判程序。它针对的应当是可适用简易程序及死刑案件以外的所有被告人认罪的案件。被告人认罪与不认罪，不仅涉及审判程序的繁简程度及司法资源的投入多少，而且涉及对裁判结果的可接受性和对司法公正的认可度。对于确实自愿认罪的被告人来说，他关注的不是程序多么繁杂，程序的公正程度有多高（譬如他一般并不要求证人出庭作证，也不会提出存在非法证据要求排除），而关注的主要是如何对他量刑。因此，在程序设计上可以简化一些，但在实体法上要建立一种鼓励机制，使被告人从自愿认罪中获得好处，这是世界各国的普遍做法。我国倡导并奉行“坦白从宽、抗拒从严”的刑事政策已几十年，不应该例外。当然，这一程序的基础是必须确保被告人的认罪是自愿的，为此要建立相应的保障、审核制度。只要能保证被告人认罪是自愿的，即使发生替他人认罪的情形也是极个别的，并且应由其本人承担后果。这也是世界各国的普遍做法。
其三，强化现行的普通程序，主要适用于被告人不认罪的案件及可能判处死刑的案件以及其他有必要的案件。这一程序应当是一种充分保障被告人各项诉讼权利、公正程度最高的审判程序。在这种程序中，被告人都应当有辩护人为其辩护，凡要求证人包括侦查人员出庭的都应该出庭作证，接受被告人及其辩护人的质证，在审判过程中被告人及其辩护人提出非法证据排除要求的，要严格依法审查，如此等等。之所以如此，是因为被告人不认罪或被告人可能被判处死刑，关系重大，不容草率，必须慎之又慎、严之又严。笔者近年来到各地调研了解到，此类被告人不认罪的案件加上可能判处死刑的案件不应当超过所有案件的20%。通过审前程序的不起诉分流，再通过进入审判阶段后前两种审判程序的分流，我们应该、也有能力强化现行的普通程序，为此提供足够的司法资源和程序保障。这也正是建立程序分流机制所追求的价值之一。
最后，有必要指出，程序分流机制的建立不是孤立的，涉及刑事诉讼程序及刑事司法制度的方方面面，需要统筹考虑，全面协调。譬如刑事和解制度的建立，对于不起诉的扩大适用及认罪案件程序的建立都有重要的意义。又譬如公安司法机关内部目前实行的以逮捕率、起诉率、有罪判决率等指标为导向的考核制度也需要改革。因为这些考核制度中有不少是不科学、不符合诉讼规律的，也不符合实现司法公正、提高诉讼效率、构建和谐社会的发展方向。



注释:
[1]除特别说明外，本文所列数据均来源于1998—2009年《中国法律年鉴》，由中国法律年鉴出版社出版。
[2]参见顾永忠：《刑事案件繁简分流的新视角》，载《中外法学》2007年第6期，第714页。
[3]此处数据来源于《中国法律年鉴》中最高人民检察院统计的“人民检察院出庭公诉情况统计表”，不含当事人直接向法院起诉的自诉案件数。
[4]此处“检察人员”是指在各级检察机关担任正副检察长、检察员、助理检察员等职务的检察人员，不包括其他检察辅助人员。
[5]图5中公诉案件数多于逮捕案件数是因为部分案件没有采取逮捕措施，法院审判案件数多于公诉案件数是因为其中包含了自诉案件。
[6]陈光中、汉斯•约格阿尔布莱希特主编：《中德不起诉制度比较研究》，中国检察出版社2002年版，第168页。
[7]引自顾永忠等：《日本近期刑事诉讼法的修改与刑事司法制度的改革》，载《比较法研究》2005年第2期，第128页。
[8]六种判决是指被判决无罪、免予刑事处罚、拘役、缓刑、管制及单处附加刑等六种判决。这六种判决一经生效，所涉及的被告人实际上就可从羁押状态下解脱出来（由于拘役的期限较短，判决生效前往往已被羁押，因此判决生效后拘役的刑期一般基本已届满）。