浅议加强逮捕执行监督工作

摘要基层检察院普遍面临以下问题:公安机关不及时送交批捕决定执行回执,随意变更强制措施,超期羁押检察机关不批准逮捕的犯罪嫌疑人,作者认为解决此问题需要完善相关法律制度,加强案件批捕后的跟踪监督,建立捕后变更强制措施审查机制。
　　关键词逮捕执行监督变更强制措施检察机关监督
　　
　　一、逮捕执行中存在的问题
　　近年来,基层检察院普遍存在一个始终未能得到很好解决的问题,即:逮捕决定(包括不逮捕决定、不予逮捕决定)未得到公安机关规范有力的执行。其主要表现有:
　　(一)公安机关不及时送交批捕(不批捕、不予批捕)决定执行回执
　　有关统计数据显示,检察机关将批捕决定(不批捕决定、不予批捕决定)送达公安机关执行后,公安机关经常不及时送交执行回执。以某基层院为例,2009年,该院作出批捕决定587份,收到执行回执505份,收到执行回执的只占85.9%;作出不予批捕决定316份,收到执行回执169份,收到执行回执的只占53.5%;作出不批捕60份,收到执行回执30份,收到执行回执的只占50.0%。
　　(二)公安机关随意变更强制措施
　　这个问题表现在三个方面:首先,公安机关收到批捕决定后,在很短的时间内就变更强制措施。部分案件在捕后几日甚至当日就被公安机关以“不至于发生社会危险性”为由变更强制措施,这使批准逮捕决定失去应有的严肃性。其次,对已执行逮捕决定的犯罪嫌疑人减量变更强制措施。取保候审和监视居住主要适用罪行较轻或确实有严重疾病。公安机关从有利于自己的角度出发去理解嫌疑人患病、罪行较轻的条件和范围,甚至仅仅以案情需要为由随意对不应变更强制措施的犯罪嫌疑人变更措施,以保代结,把取保候审和监视居住作为消化处理案件的渠道。再次,公安机关变更强制措施的程序不规范。依照法律规定,公安机关对被逮捕的犯罪嫌疑人变更强制措施的,应当通知原批准的人民检察院,但公安机关经常不通知检察院。
　　(三)公安机关超期羁押检察机关不批准逮捕的犯罪嫌疑人
　　对检察院依法不批准逮捕的犯罪嫌疑人,公安机关有时不立即释放,也不变更强制措施,而是超期羁押。这是违法行为,严重损害检察院批准逮捕权和公民人身自由权。《刑事诉讼法》第70条规定:“公安机关对于人民检察院不批准逮捕的决定,认为有错误的时候,可以要求复议,但是必须将被拘留的人立即释放。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第120条第一款规定:“对于人民检察院决定不批准逮捕的,公安机关在收到不批准逮捕决定书后,如果犯罪嫌疑人已被拘留,应当立即释放,发给《释放证明书》,并将执行回执在三日内送达作出不批准逮捕决定的人民检察院。”
　　(四)因犯罪嫌疑人在逃公安机关未执行批准逮捕决定的问题突出
　　犯罪嫌疑人在逃未执行逮捕存在很多种情况:一是由于部分公安干警对一般刑事案件的在逃嫌疑人抓捕工作重视不够,仅仅依赖上网追逃,措施单一,以致于逮捕未能执行。二是由于批捕后在逃人员居住在外省市或者居无定所,公安机关没有认真追捕,以致于逮捕未能执行。三是对部分案件,公安机关认为案件已经过去很久,或认为犯罪嫌疑已经改过自新,没有社会危害性,没有执行逮捕的必要,听之任之,从而导致逮捕未能执行。
　　二、出现上述问题的原因
　　(一)相关法律制度不完善
　　《人民检察院刑事诉讼规则》第一百○二条规定:“对于人民检察院决定不批准逮捕的,公安机关在收到不批准逮捕决定书后,应当立即释放在押的犯罪嫌疑人或者变更强制措施,并将执行回执在收到不批准逮捕决定书后的三日内送达作出不批准逮捕决定的人民检察院。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第122条规定:“接到人民检察院《批准逮捕决定书》后,应当由县级以上公安机关负责人签发《逮捕证》,立即执行,并将执行回执及时送达作出批准逮捕的人民检察院。如果未能执行,也应当将回执送达人民检察院,并写明未能执行的原因。”这两条对公安机关不交回执都没有规定制约措施。
　　《刑事诉讼法》第68条规定:“对于批准逮捕的决定,公安机关应当立即执行,并且将执行情况及时通知人民检察院。对于需要继续侦查,并且符合取保候审、监视居住条件的,依法取保候审或者监视居住。”该条文仅仅规定公安机关要将执行逮捕情况通知检察院,没有规定应接受检察院的审查监督。并且,该条对公安机关不通知检察院的,没有制约措施,对公安机关变更强制措施的程序没有作出详细规范。
　　《刑事诉讼法》第七十三条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关如果发现对犯罪嫌疑人、被告人采取逮捕不当的,应当及时撤消或者变更。公安机关释放被逮捕的人或者变更逮捕措施的,应当通知原批准的人民检察院。”这一条文对究竟是事前通知还是事后通知没有具体规定。因而公安机关对于犯罪嫌疑人的释放或者变更逮捕措施具有一定的随意性,实践中人民检察院对公安机关变更逮捕措施,处于事后监督状态。公安机关既可在释放或变更的当天通知,也可在释放或变更后的若干天以后通知,导致检察机关的监督不能及时、有效。该法条也没有规定公安机关在应当通知原批准人民检察院的同时说明释放或者变更的理由。也就是说,公安机关对于释放或变更逮捕措施,仅仅是通知一下原批准逮捕的人民检察院,不需要解释理由。使得检察机关的批捕权流于形式,失去了逮捕这一强制措施应有的严肃性和震慑力。
　　(二)公安、检察机关对逮捕条件的把握存在较大分歧
　　由于公安、检察机关对逮捕条件的把握存在较大分歧,导致公安机关对检察机关的批准逮捕决定执行不力,对不(予)批准逮捕的决定则不立即放人或变更强制措施。对“有证据证明有犯罪事实”这一逮捕的基本条件,不同地方、不同部门理解不一。一是缺乏统一、具体的与逮捕条件相配套的证据标准,加之实践中案件千差万别,使得检察机关、公安机关在把握时分歧较大。二是对“情节轻微”、“无逮捕必要”、“证据不足”等条件也缺乏相应的具体规定,实践中与检察机关、公安机关的分歧意见也很大。
　　(三)公安机关依法办案和接受监督的意识不强
　　部分公安人员总觉得:执行回执可有可无,可送可不送;捕后变更强制措施是公安机关职权范围内的事情,不需要接受检察机关或其他单位监督。有的执行单位为应付检察机关的监督,对此类嫌疑人员采取取保候审或监视居住等强制措施后,却并不切实地进行补充侦查,等措施到期后又将原材料重新报捕,从而造成了案件人为久拖不决。

　　(四)检察机关监督不力
　　由于现行法律规定不完善,检察机关对公安机关执行逮捕决定的监督缺乏强有力的依据,检察人员有时怕损害与公安机关的关系,从而不能很好的监督。并且,检察机关内部对逮捕决定执行进行监督的工作责任不明确,责任落实不到位,缺乏制度规范和程序制约,导致监督不力。
　　三、加强逮捕执行监督工作的建议
　　(一)修改和制订相关立法
　　1.将变更逮捕措施的批准权划归检察机关。批准逮捕权与变更逮捕的批准权两者应当统一。批准逮捕是法律赋予检察机关的职权,是检察机关依法进行刑事诉讼的一项重要内容。人民检察院经审查作出的批准逮捕的决定,公安机关应当立即执行。执行逮捕后,公安机关释放逮捕的人或者变更逮捕强制措施的,须经原批准的人民检察院同意。这样,有利于检察机关对公安机关释放或变更逮捕措施的理由是否充分、侦查活动是否合法实施及时、有效的监督,增强对刑事犯罪的打击力度。立法上应明确赋予检察机关捕后释放或者变更强制措施的决定权,建议规定:“经检察机关批准逮捕的犯罪嫌疑人,如侦查机关或部门认为需要变更强制措施时,应当向原批准人民检察院提交变更措施的理由和报告,经同意后才能作出决定。公安机关对检察机关所做的决定认为有错误的,可以要求复议、复核。”
　　2.应明确变更逮捕措施的条件和标准。针对检察机关、公安机关对逮捕条件的含义理解、对各类案件证据标准把握及统计时间不一致等问题,最高人民检察院与公安部应当尽快共同研究“有证据证明有犯罪事实”、“有逮捕必要”等的确切含义,制定质量标准,下发文件指导办案工作;研究出台个罪的逮捕证据标准,以区别于立案、起诉、审判的标准。结合逮捕的三个条件和司法实践,建议捕后变更强制措施的条件为:捕后案件事实、证据情况发生变化,使被逮捕的犯罪嫌疑人不可能被判处有期徒刑以上刑罚;犯罪嫌疑人真诚悔罪,变更强制措施后已无社会危险性;发现犯罪嫌疑人有不适合关押的疾病或者是正在怀孕、哺乳期的妇女而又没有社会危险性的;其他不适合继续关押犯罪嫌疑人的情形,需要变更逮捕措施的。
　　(二)在现行法律制度下,应大力加强和改善检察机关对逮捕执行工作的监督
　　1.加强案件批捕后的跟踪监督。逮捕决定执行监督实行“跟踪催办”、“纠正违法”的工作方式。“跟踪催办”,是指送达批准逮捕或不批准逮捕(不予批准逮捕)决定之日起三日内案件承办人应当对决定执行情况进行跟踪催办;对因故未能在三日内执行到案的,案件承办人应当继续跟踪催办,并将催办公安机关执行抓捕、上网追逃情况记录在案;“纠正违法”,是指对公安机关收到逮捕决定后不按法定时限、法定程序执行决定或者执行后又违法变更强制措施而发出纠正违法通知书进行监督纠正的工作方式。具体措施包括:首先,建立批捕案件诉讼跟踪卡制度。审查逮捕案件承办人对自己承办的审查逮捕案件决定执行情况实施监督,并认真填写“审查逮捕案件决定执行监督卡”,如实记录“跟踪催办”“纠正违法”等情况。定期了解案件进展情况,及时掌握公安机关变更逮捕措施的案件,发现变更不当的,通过口头或制发检察建议书的方式,予以纠正,即:对于公安机关变更逮捕措施不当,经提出检察建议或纠正意见后仍不纠正的,应当作出逮捕决定,通知公安机关执行。其次,与公安机关建立案件网络信息平台,公安机关对立案后的所有案件诉讼情况随时输入网络系统,检察机关可以随时掌握案件的动态。再次,实行逮捕案件决定执行监督谁主办谁负责制度,案件承办人为第一责任人,主诉检察官、侦查监督部门负责人负有督促职责。最后,案件承办人发现公安机关相关人员故意违法拖延执行时间或违违法变更强制措施,造成后果的重大情况应及时向部门负责人、分管领导报告。
　　2.建立捕后变更强制措施审查机制。检察机关可以通过与侦查机关建立侦、检联席会议制度等形式,加强与侦查部门研究制定对已经逮捕的犯罪嫌疑人变更强制措施的实施细则,实行对批准逮捕犯罪嫌疑人变更强制措施审批制度,明确捕后变更强制措施的硬性条件和必要的变更程序。规定对在押犯罪嫌疑人拟变更强制措施的,侦查机关应提出变更强制措施的内部审批意见及证实确需变更强制措施的有关证明材料,报检察机关后由侦查监督部门及时审查,依法作出是否批准变更的决定。对上一级人民检察院批准或者决定逮捕的犯罪嫌疑人,下一级公安机关拟变更强制措施时应向同级人民检察院报告并征得上一级人民检察院同意。这样,既维护了检察机关批捕权的独立性,也保护了当事人的合法权益
　　(三)建立捕后告知被害人制度
　　对已作出批准逮捕决定的案件,凡涉及侵犯公民人身权利和民主权利、财产权利的案件,以书面或口头通知被害人,一方面可以让被害人监督对嫌疑人强制措施的执行,另一方面让被害人及时了解案件的进展情况,稳定被害人情绪,减少社会不稳定因素。