假释监管体系的反思与重构

关键词: 假释；监管；假释管理委员会；司法执行员

内容提要: 据调查显示，我国监狱在押犯数量呈逐年上升的态势，在押犯的假释率一直处于较低的水平，大量罪犯滞留在监狱内部，然而监狱现有的机构人员设置及经费却无太大改观，监狱的负担在加重。扩大适用假释的关键在于能否对假释罪犯进行有效的监管，我国假释监管体系存在机构设置失当和衔接机制缺失等弊端，必须在尊重刑事执行规律的基础上对其进行重构．


一、问题的提出
　 我国监狱大多建于山区或城市的远郊，交通不便且相对封闭，因此监狱就是一个小型社会，其正常运作需要诸多资源的支撑，当前监狱的运营经费大多源于自身创收，在押犯人数的激增加重了监狱负担，老弱病残罪犯医疗费用及普通罪犯基本饮食费用的超支加剧了监狱财政紧张的现状，使得监狱无法筹集足够的资金去改造相关场所和设施，其改造罪犯的功能在一定程度上被弱化。对罪犯进行思想改造，使其重返社会，是监禁刑的最终目标，然这一目标非监狱以一己之力所能完成，它需要全社会的共同努力，监狱仅在其中扮演最主要的角色，监狱不应该也没有能力去承担改造罪犯、使其重返社会的全部责任。

　 据有关部门提供的数据显示，我国监狱在押人数从1979年的62万人增至2002年的154万余人，[1]20年间增长了25倍之多。从假释情况来看，在押犯的假释比例非常低，据有关资料显示，全国在押犯假释的比例，1984年至1991年为0.55％至1.62%; 1992年至1997年为2.27％至2.9%。 2001年“严打”前后，假释率又有所下降，2000年假释率仅为1.63%。[2]笔者在四川省某监狱调研时发现，该监狱2004年在押犯为1573人，法院最终裁定假释罪犯3人，假释率为0. 19%; 2005年在押犯为1541人，法院最终裁定假释罪犯2人，假释率仅为0. 12%; 2006年在押犯为1567人，法院最终裁定假释罪犯6人，假释率仅0. 38%，该监狱为四川省重刑犯监狱，其在押犯的刑期大多在10年以上，如此低的假释率使监狱的在押犯人数呈逐年上升趋势，极大的加重了监狱的负担。

　 实践中假释适用率如此之低有多种原因，但最根本的是对假释制度缺乏深刻认识。假释制度的鲜明特点是倡导教育刑而反对报应刑，其目的是通过社会化的行刑手段来教育犯罪人，鼓励罪犯主动进行改造，及早回归社会。假释制度的优点是在没有触动原判刑罚的基础上对刑罚执行方法的变更，本质上属于刑事执行的一种灵活性措施，这种措施既有利于犯罪人的改造，又有利于国家降低执行成本，在法律层面也没有对刑事判决的既判力造成冲击。但是，实践中习惯将假释看成是国家对服刑罪犯的一种恩惠，将其作为对表现好的服刑罪犯的一种奖赏。对假释的这种片面认识，导致只求对假释有所体现，并不追求努力运用和发挥这一制度优越的行刑效果。

　 从立法层面上看，刑法针对假释条件的规定过于笼统，缺乏量化，特别是“假释后不致再危害社会”的规定，是要求执法者对罪犯假释后的行为做出预断，且预断的基础是罪犯狱内的日常表现行为，该行为具有较大的迷惑性，此超前的判断方式存在诸多风险，使监狱部门和人民法院在适用假释时十分谨慎。

　 在操作层面上，罪犯假释后，通常由其居住地公安机关统一监督，由公安机关交给犯罪分子居住地或者工作、劳动地的基层组织进行监督考察。我国正处于社会转型期，人口流动性空前增大，治安形势严峻，警力普遍不足，公安机关无暇顾及对假释犯的监督管理。同时我国农村和城市的基层组织的社会管理功能若干年来呈弱化趋势，社会治安综合治理和社区矫正组织没有普遍建立和发挥作用，加以就业安置的困难较多等因素，导致对假释罪犯的监管十分不力，假释罪犯再犯罪现象时有发生，加之相关部门将假释人员的再犯罪率作为衡量监狱改造绩效的重要指标，使得监狱部门不敢轻易适用假释。上述事实清晰的传递一个信息，即假释罪犯出狱后的表现优劣是衡量能否扩大适用假释的重要砝码，假释罪犯出狱后，直接面临的问题就是社会化改造，如若监管体系不健全，就会导致撤销假释，重新收监的恶性循环，从某种意义上讲，假释裁定生效确定之后，繁重的考察监督工作才开始。台湾刑法学家林纪东先生认为，要把假释制度运用好，有赖于事前精密的审查和事后适当的管束。[3]因此，完善假释制度，扩大适用假释的关键不仅仅在监狱内，更重要是在社会中，构建行之有效的假释监管体系就显得格外重要。

　 二、假释监管体系的运行

　 根据我国《刑法》第85条规定：假释考察机关是公安机关。被宣告假释的犯罪分子，应遵守下列规定：遵守法律、行政法规，服从监督；按照监督机关的规定报告自己的活动情况；遵守监督机关关于会客的规定；离开所居住的县、市或者迁居，应当报经监督机关批准。这些规定既是假释犯在考察期间内应遵守的行为规范，同时也是公安机关对其监督考察的法律依据。原则上，罪犯在假释后需接受公安机关的有效监督和社会的良性改造，但目前针对假释罪犯的监管却事与愿违，主要表现在以下两方面。

　 （一）机构设置失当，监管缺位

　 从近年司法实践的角度看，将假释的监管机构定位为公安机关有失当之嫌，这也是我国刑事执行主体多元化所带来的弊端。公安机关肩负着打击犯罪和维护社会治安的重任，在治安繁重的地区，警力不足成为普遍的现象，其已无足够的精力对假释人员进行监管，况且对假释罪犯的监管是一项专业性很强的工作，公安机关对此相对陌生，在技术层面也难以胜任。我国地域辽阔，公安机关是按行政区域分级设置，一个派出所管辖地域很大，人口相对较多，加之警力的不足，不可能安排具体人员对假释犯进行监管，有些假释罪犯甚至在出狱后便下落不明，假释演变为“真释”，被宣告假释的犯罪分子，生活在相对自由的社会环境中，有些罪犯所在的地区交通不便，公安机关不可能随时了解他们的活动情况，假释罪犯无人监管的现象己属司空见惯。

　 （二）衔接机制缺失，帮教不力

　 我国刑法第85条规定，罪犯假释后，由其居住地公安机关统一监督，由公安机关交给犯罪分子居住地或者工作、劳动地的基层组织进行监督考察，也就是说，有关单位或社区基层组织对假释罪犯的监管具有协助义务。在假释罪犯出狱接受社会改造的过程中就产生了两个衔接环节：首先是法院与假释罪犯所在地的公安机关的衔接；其次是公安机关与司法行政机关以及单位、社区矫正组织或农村基层组织的衔接。其中任何环节衔接松懈都可能造成假释罪犯脱管、漏管现象的发生。笔者在对开展社区矫正试点街道调研时发现，有些假释罪犯从被宣告假释之日起到社区正式接收之时，其间己经过几周甚至几个月，还有些假释罪犯完全和社区矫正管理部门失去了联系，这反映了交接制度上的不健全，法院与公安机关，公安机关和司法行政机关在工作衔接上不到位，在平时的管理上出现空档，衔接机制的缺失不利于对假释罪犯的监督和改造。

　 衔接机制缺失的另一表现是有关假释罪犯接受的配套措施不健全。目前，我国监管机构对假释罪犯主要着力于规范其行为，防止其重新犯罪，对于假释罪犯再社会化的问题考虑较少，且缺乏具体的应对措施。实践中有些精神病、老弱病残假释罪犯无人接收，原因各异。有些老弱病残假释罪犯因没有家属，出狱后生活无着落；有些老弱病残犯人虽有家属，但家属或因不愿承担医疗费用或因犯人所犯罪行恶劣而不愿接收；还有些家属将自己家人的身体疾病归责于监狱部门，更有甚者通过上访等途径请求国家赔偿，此类型假释罪犯虽然所占比例较小，但社会影响较差，严重损害了刑罚执行的权威性。上述这些情况的出现给假释罪犯的监管带来很多困难。司法实务界的相关人员指出，社会保障的机制的不健全是出现上述情形的根源之一，应对措施的出台有赖于民政、司法、公安、劳动保障各部门的通力配合。

　 由于假释罪犯长期与社会脱离，心理上与社会产生了疏远感，加之缺乏必要的社会帮助和心理干预而难以适应社会，这就需要有相应的帮教组织协助假释罪犯进行就业安置。而罪犯所在单位（或原单位）、社区、街道的基层组织等，尚未普遍建立起完善的监管机构。少数地方虽然建立了社区矫正组织之类的机构，但对于开展对假释罪犯的安置帮教工作却不甚重视，假释罪犯普遍存在文化素质偏低，法律意识淡薄的特点，加之自身仍在服刑期内，犯罪标签化比较明显，这些都给帮教工作带来困难。

　 三、假释监管不力的深层原因

　 假释监管体系运行不畅，监管不力的原因是多方面的，尤其值得关注的有两个方面：

　 （一）多元刑事执行主体弱化了监管职能的行使

　 完整的刑事法律体系理应包括刑法、刑事诉讼法和刑事执行法，但长期以来，我国法学理论与实务界关注的焦点是刑法和刑事诉讼法的制定与修改，刑法以修正案的方式去弥补法律的滞后性，刑事诉讼法为了全面修订而显得炙手可热，唯独刑事执行方面既没有出现统一的法典，也没有形成热议的局面。刑事执行包括监禁刑和非监禁刑的执行，我国于1994年制订了《监狱法》，该法对监禁刑的执行进行了初步的规定，此外，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部在相关的司法解释中，对刑事执行做了一些规定，但这些规定分散而粗略，且带有明显的部门利益色彩。律出多门导致我国刑事执行主体多元化。多元化的刑事执行主体呈现“三足鼎立”的格局：监禁刑由司法行政部门执行：非监禁刑的管制、剥夺政治权利、徒刑缓刑以及监禁刑执行过程中出现的假释、保外就医、暂予监外执行等，由公安机关执行；罚金、没收财产由人民法院执行。同为刑事执行，却由具有不同职责和特质的国家机关去履行，这在本质上是混淆了矛盾的一般性与特殊性，必然会造成职能的弱化和效率的低下。

　 监禁刑由司法行政机关负责执行，而同为监禁刑执行变更的假释却由公安机关执行，姑且不论公安机关是否有足够的警力去履行这项职责，单从职责分工的角度分析，就难以给出满意的答案，如上文所交代的，多年的司法实践已经暴露了公安机关在假释罪犯监管方面存在的问题，试想如若履行一项国家职能的主体都存在适格的问题，更何谈其他诸方面（罪犯原所在单位或社区基层组织）的配合与协助。刑事执行主体的多元化，割裂了同类事物的内部联系，使得假释工作环节增加，衔接出现了较大的疏漏，在一定程度上弱化了对假释罪犯监管职能的行使。

　 假释作为刑罚执行的变更措施，虽然与监禁刑的执行在场所与方式上略有不同，但联系相当紧密，从对象上看，监禁刑和假释的对象都是被判处徒刑的罪犯，其心理特征具有相似性，且作为司法行政机关的监狱局具有丰富的监管与改造罪犯的经验，某些监狱的技术性劳作能培养罪犯的再就业技能，这些对于假释罪犯的监管都具有借鉴意义。

　 （二）犯罪标签的负面效应

　 犯罪标签的负面效应是导致假释罪犯监管不力的另一深层原因。犯罪标签理论，又名标签论，是西方犯罪学的一种理论，持这种观点的学者认为，越轨并不是个人行为的固有性质，是他人运用法律规则惩罚“犯规者”的结果，而所谓越轨者只是一个被贴上犯罪标签的人，越轨行为只不过是被人如此标定的行为。[4]对标签理论做出第一次系统论述的howard s. becker对此作了如下生动的描述：社会群体通过制定法规用在那些与该法规发生摩擦或相背离的具体人身上，并称他们为“局外人”[5]，也就是说“罪犯”或“越轨者”所以具有的这种“身份”，并不是由其本身固有的特性决定的，而是由社会上大多数人的看法决定的。由此可见，犯罪标签是社会大众将对于一种行为的评价外化于某些群体之上而形成的，这种评价本身就包含着隔离和排斥的情绪。

　 对于假释人员来说，“假释罪犯”这种称呼本身就是一种标签，假释罪犯仍在服刑期内，加之社会大众并不了解罪犯被假释的前提，所以犯罪标签的效应就愈加明显。诚然，我们不能忽视犯罪标签所具有的约束与预防的正面效应，但其负面效应却给假释罪犯的监管带来很大的困难。首先从社会大众的角度看，人们习惯于将假释罪犯曾经的犯罪行为归结于其恶劣的品行和道德，虽然他们己受到了惩罚，但是人们却不容易接纳他们，社会对假释罪犯的歧视心理仍大量存在，很多人不愿意从事假释罪犯的安置帮教工作，安置帮教群体不稳定且文化水平不高，薪水偏低，大多数假释罪犯又无一技之长，诸多因素使得假释罪犯很难重新就业，没有稳定的收入和生活来源，致使一些假释犯重新犯罪。其次从假释罪犯自身的角度分析，当假释罪犯被贴上含有负面印象的标签后，假释罪犯会逐渐产生对标签的认同，会产生标签所包含的负面印象的自我图像。被标签者成了被他人描述的那样，或者说标签强化了假释罪犯的负面自我印象。社会中，一个人对自我的认识及其所采取行动的态度是受到诸多因素影响的。人们对自我的认识往往是通过他人，通过“镜中我”，即从他人眼中看到自我，他人对自己的态度就影响了人们对自己的看法及自己的行动。假释罪犯通常是在其原居住地或者工作、劳动地的基层组织接受监督改造，熟人社会的这种排斥和抵触情绪使得假释罪犯产生自暴自弃之感，不仅给监管工作带来压力更有甚者会导致假释罪犯重新犯罪。

　 四、假释监管体系的重构

　 笔者基于对我国假释监管现状的考察，遵循刑事执行的规律，尝试着对我国假释监管体系进行重构，下文主要从两部分对其进行重构，即假释监管机构、人员以及具体的监管措施。

　 （一）假释监管机构和人员

　 关于假释监管机构的设置，我国学术界目前存在两种截然相反的观点。一种观点认为公安机关执行比较合理。理由是现行刑法的规定和1997年全国公安机关开始大力推行的社区警务改革思路相一致，即派出所社区民警的工作重点由打击和处理向防范和管理上转移，派出所不再承担刑事案件的侦破和打击、处理的考核指标，这样他们有充裕的时间做好本职的防范和管理工作，包括对缓刑犯、假释犯、管制犯等非监禁刑的考察监督。[6]另一种观点则认为，我国应当彻底改变现行的刑事执行主体配置，如建立一个专门机构负责对缓刑、假释等非监禁刑的执行。[7]

　 笔者对上述两种观点不敢苟同。我国目前尚处于经济和社会的转型期，犯罪呈高发态势，社区建设还很不完善，社区矫正组织的发展存在资金短缺和运作不畅等诸多问题。据有关资料显示，在上海这样经济相对发达的地区，社区中的社工队伍建设仍处在初级阶段，一名社工要帮教100个人，且工资水平相对较低，没有形成稳定的队伍，由此可见，社区及其矫正组织很难在短期内发挥应有的功效，而新设的假释监督机构需要长时期的磨合才能真正发挥其监管和改造之功效，如若在此阶段让公安机关完全退出假释的监管体系，将会使监管的强制力大大减弱，这样很可能出现部分假释罪犯抗拒监管、拒绝改造的情况。基于上述理由，笔者认为对假释监管机构改革应遵循“专门机构领导，社会力量配合，公安机关辅助”的原则进行。具体建议如下：

　 1、设立假释监管的三级管理机构

　 即在司法部监狱管理局中设假释管理委员会；各省、自治区、直辖市司法厅（局）的监狱局中设省级假释管理委员会；市、县司法局中设司法执行处（科）及司法执行员。假释管理委员会具体负责指导、监督有关法律、法规和规章以及假释监管工作的实施，协调相关部门之间的关系，其组成人员应为司法行政机关有关领导和监狱管理部门的有关领导。在假释罪犯原来所在单位或居住地街道居民委员会、社区居民委员会、村民委员会建立具体的监督组织，制定相关监督考察制度，明确责任，把假释罪犯的监督改造工作落到实处。

　 司法部的假释管理委员会负责全国范围内假释监管领导和协调工作；各省级假释管理委员会从总体上负责该区域内假释监管工作，制订本区域内的总体监管计划，对基层假释监管工作进行检查和指导：市、县司法局的司法执行处（科）及司法执行员是假释监管工作的直接执行者，其职责是接受假释罪犯的报告和汇报，对假释罪犯进行说服和教育工作，协助其解决工作、生活和其它方面遇到的困难等，遇有重大情况或无法解决的问题，及时向省级假释管理委员会汇报。在各市、县司法局内设司法执行员有充足的人力资源。据司法部统计，截止2005年，我国司法所工作人员发展到99800人，比2004年增加3850人，平均每所2.4人，司法所队伍的学历构成也有明显改善，具有大专以上文化程度的占6.6万人，占队伍总数的66.3%。[8]从如此丰富的司法资源中，选聘一批业务素质高且具有丰富基层司法实践工作经验的人员担任司法执行员，充分发挥他们的地利和人和优势，完全能够做好假释监管工作。

　 2、完善社区矫正组织，建立一支多方参与的社区矫正队伍

　 我国的社区矫正建设还处于初级阶段，其对假释罪犯再社会化的改造功能尚未真正发挥出来，在社区矫正执行人员的配置上，没有广泛利用社会力量，没有把志愿人员、刑释等人员纳入进来，对非政府组织、民间团体的力量还没有挖掘。

　 加强对矫正对象的分类与分层管理，采取形式多样的矫正手段。由于社区矫正对象的社会经历、犯罪经历、家庭状况、性格特征、所犯罪行各不相同，因而，每个被矫正对象的主观恶性与人身危险性也不一样，要因人制宜地进行分类指导教育、矫治，针对不同的犯罪人群、犯罪类型、犯罪的危害程度采用不同的社区矫正方法。对被矫正对象分别进行个别辅导，以解决被矫正的精神、情绪、认知和行为方面的问题，确保社区矫正的有效性。

　 但在实践中要处理好社区矫正组织和假释管理委员会的关系。在社区矫正组织的建设尚不完备的情况下，对假释犯罪的改造援助工作应由假释委员会负责。而在社区矫正比较完善的情况下，对假释犯的改造援助工作应主要由社区矫正组织和相关社会团体负责，假释管理委员会指导协助。如向社区矫正组织提供假释犯的相关资料和信息等，假释管理委员会的主要工作则放在对假释犯的监管上面。由此，社区矫正组织和假释管理委员会相互配合，共同完成假释犯再社会化的工作。

　 3、建立和公安派出所的横向联系

　 各市、县的司法执行员和公安机关及其派出所相关负责人员建立良性沟通机制，如可以将本辖区假释罪犯的日常活动在同级公安机关备案，遇有假释罪犯抗拒监管和拒绝改造的情形，公安机关适时介入，对其加以强制性约束和指导，这样可以对假释罪犯形成一种软性约束，使其安心接受监管和改造。

　 （二）假释监管的具体措施

　 1、细化对假释罪犯的监督条件

　 将假释监管条件分为一般条件和特别条件。一般条件是对所有的假释犯都一体适用的条件，特别条件也是选择性条件，由假释委员会根据罪犯的个别情况选择适用。综合国外的立法经验，结合我国的实际情况，笔者认为对我国假释罪犯监督措施的设定应在立法中以列举的方式加以规定，假释监督的一般性条件应当包括：不得从事犯罪活动；遵守国家法律、法规；按时向司法行政机关汇报；迁居或暂时离开居住地应得到司法行政机关的批准；服从司法行政机关和相关人员的监管：从事正当、合法职业；不得吸食和使用毒品，不得赌博：按规定参加社会公益劳动：有能力的，应当对其犯罪行为所造成的损失进行赔偿。

　 假释监督的特别条件可以包括：不得出入某些特定场所如娱乐场所、竞技场所等；不得过量饮用酒精饮料；不得服用毒品和其它易使人形成瘾癖的物品，如海洛因、大麻等；尽量避免与有犯罪记录的人交往，与共同犯罪中其它成员接触应得到假释监管机关的批准。

　 2、增设对假释罪犯帮教方面的规定

　 对假释罪犯的帮教，在他们重返社会的过程中起着至关重要的作用，许多假释出狱者重新违法犯罪的主要原因就在于出狱初期衣食无着、居无定所但又得不到合适的帮助，于是铤而走险，重新犯罪。关于对假释罪犯帮教的内容，主要应当包括以下几个方面：(1)帮助无家可归者寻找栖身之所，或在一定时期内向其提供居住场所；(2)协助假释罪犯寻找一份正当合法的工作：(3)向假释罪犯提供职业、技能方面的训练；(4)为假释罪犯提供心理辅导和咨询；(5)向暂时没有工作而又无其它生活来源的假释罪犯提供一定的生活救济；(6)协助假释罪犯解决在重新适应社会过程中所遇到的其它一些问题。

　 假释监管体系是假释制度的重要组成部分，其合理的构建及良性运作是假释制度保持生命力的关键所在，将符合条件的犯罪人员纳入社会化的监管体系，不仅减轻了监狱部门的负担，也迎合了全球行刑社会化的趋势。在立法和司法实践层面，我国假释监管体系还存在非常大的缺陷，其完善过程不可一蹴而就，它需要全社会的共同努力，让罪犯在相对人性化的环境中接受改造，使其尽快的回归社会，是刑罚执行应坚持的方向。



注释:
[1]参见上海市监狱管理局社区矫正工作课题组：《探索有中国特色的社区矫正工作》，载《中国监狱学刊》2004年第1期。
[2]参见郭建安：《社区矫正制度：改革与完善》，载陈兴良主编：《刑事法评论》（第14卷），中国政法大学出版社2004年版，第318页。
[3]参见林纪东著：《监狱学》，台北三民书局1978年版，第89页。
[4]参见谢勇著：《犯罪学研究导论》，湖南出版社1992年版，第242页。
[5]howard s. becker， outsiders: “studies in the sociology of deviance”， new york: the free press.1963.p9.
[6]参见黄河：《关于缓刑制度的两个问题》，载《山东省公安专科学校学报》2000年第6期。
[7]参见袁登明、黎长志：《刑事执行立法理论研讨会综述》，载《法学家》1998年第6期。
[8]参见吴爱英：《抓住机遇，加大力度，努力司法所建设提高到一个新水平》，载《中国司法》2006年第10期。