行刑衔接机制：三大类问题待破解

行刑衔接工作机制系“行政执法与刑事司法衔接工作机制”的简称，主要指工商、税务、烟草、海关、质监等行政执法机关在依法查处行政违法行为过程中，发现违法行为涉嫌犯罪的，依法向公安机关、检察机关等司法机关移送案件的一种工作衔接机制。同时，它也包含公安司法机关在办理刑事案件过程中，对虽然不构成犯罪、不需要处以刑罚，但应当给予行政处罚的案件，依法移送有关行政机关进行处理的工作机制。本文论述的主要是前一种情形。
■行刑衔接机制存在的主要问题和不足

(一)立法上存在的不足。

1.行政法律中有关刑事处罚的规定简单笼统，不利于行政执法人员在执法中直接参考适用，并作出是否涉嫌犯罪的判断。

2.刑法规定存在明显不足，不利于保障行刑衔接。如刑法第四百零二条徇私舞弊不移交刑事案件罪的规定将适用条件限定为“徇私舞弊”，规制范围比较狭窄;将犯罪主体仅限定为“行政执法人员”，没有涵盖“行政执法机关”。

3.证据转化方面规定不完善，对应当移送的刑事案件中行政执法机关形成证据的法律地位及证明规则问题没有相应的规定。如司法机关如何对待行政执法机关收集、调取的证据?上述证据材料是否具有刑事证据的诉讼效力?如果允许行政执法机关代替侦查机关进行刑事司法活动中的证据收集工作，势必违背司法权的专属性和独立性。但是，如果对于这种常见多发的证据收集活动予以完全否定，又会违反诉讼的效率原则。有观点提出，应当借鉴国外的专家证人制度，在刑事诉讼中把行政执法人员归入证人行列。该观点具有一定的现实意义，但是我国刑事诉讼法中并未将行政执法人员或者其他人员纳入专家证人的范畴，而且从维护司法秩序的统一性角度来讲，目前也没有足够的依据赋予其证人的法律地位。

4.移送案件的条件和标准比较笼统，不利于行刑衔接。

5.有关行刑衔接的规范性文件法律位阶低、调控范围有限，执行力度、强度不够，直接影响行刑衔接的实际效果。

(二)制度设计上存在的不足。

1.强制性规范先天不足。虽然我国就行刑衔接颁布的规范性文件不少，但任意性规范与强制性规范的配置不当，直接导致具体衔接过程中出现推诿扯皮的现象。如最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部、监察部《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》第十条规定:“行政执法机关对案情复杂、疑难，性质难以认定的案件，可以向公安机关、人民检察院咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，在七日以内回复意见。对有证据表明可能涉嫌犯罪的行为人可能逃匿或者销毁证据，需要公安机关参与、配合的，行政执法机关可以商请公安机关提前介入，公安机关可以派员介入。”在一个条文中三次使用“可以”一词，不仅为行政执法机关自行处理案件提供了借口，同时也为公安机关借故不介入留有余地。

2.对行政执法机关的积极性调动不够。行刑衔接制度设计中，为行政执法机关设定的义务、责任与赋予的权力、利益不够协调。由于行政执法本身涉及面广、工作量大，行政执法机关已经疲于应付，再让它们承担过多的收集保全证据、确定犯罪嫌疑人以及配合侦查等任务，自然缺乏应有的热情和动力。

(三)实施中存在的问题。

1.行政执法中“有案不送”、“以罚代刑”问题仍然比较突出。根据调查，我国行政执法机关每年都查处大量的行政违法案件，但是移送涉嫌犯罪案件线索的却非常少。行政机关的移送权常常成为要求违法者多交罚款或保证缴纳罚款的要挟手段，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。

2.现有行刑衔接机制运行效率不高。目前，除少数省市建立了“网上衔接、信息共享”的行刑衔接运行方式外，绝大多数地区还是通过联席会议制度、案件查询、两书抄备审查(由行政执法部门主动抄送《行政处罚决定书》和《涉嫌犯罪案件移送书》)等来进行衔接。即便如此，受各种因素影响，现有制度仍没有得到充分落实。

3.衔接工作缺乏有力的组织协调。行刑衔接工作涉及多个部门，衔接机制的正常运行需要大量的协调工作。但由于缺乏强有力的部门牵头协调，导致绝大多数地区主要是通过刑事司法机关与各行政执法单位个别协调沟通、召开座谈会、个案协调会等方式来进行衔接，无法建立起覆盖所有行政执法机关、统一高效的衔接工作机制。

4.衔接范围有待于进一步扩展。(1)目前衔接的渠道比较狭窄，仅限于经济执法部门，没有扩展到所有行政执法部门。(2)衔接案件的范围狭窄，仅限于经济犯罪，而没有拓展到所有刑事犯罪案件。(3)仅限于单向衔接，过多强调的是行政执法机关与司法机关的衔接，而不是双向衔接。(4)移送案件出现不平衡的现象，如经济发达地区、垂直管理部门因行政执法的严格性、规范性相对较强，人事与拨款受地方政府影响较少，移送案件数量较多。

5.信息渠道不畅。目前，尽管一些地方建立了联席会议机制和信息流转平台，但真正通过信息共享平台或由行政执法机关定期向公安机关和检察机关通报而查处的破坏市场经济秩序的案件，仍然凤毛麟角。公安、检察机关获取涉嫌犯罪案件线索仍主要来自于群众举报、媒体曝光等。

6.对行刑衔接工作的检察监督具有局限性。首先，行政机关多具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督困难重重。其次，目前检察干警中比较缺乏熟悉行政执法中各行业专门知识的专业人才，势必影响监督职能的发挥。其三，法律中没有对检察机关的监督给予明确授权。

■完善行刑衔接工作机制的思考

(一)完善相关立法。

1.确立行政刑法的立法模式，明确犯罪的判断标准和移送的法律依据。行政刑法是指国家为了实现维护和分配公共利益的行政目的，将违反行政法规范同时又触犯国家刑律的行为规定为行政犯罪行为，并追究其法律责任的法律规范的总称。其中，行政犯罪行为既不同于一般行政违法行为，也有别于普通刑事犯罪行为，而是行政违法和刑事违法相交叉而形成的双重违法行为。行政刑法规范，也是一种特殊的、双层次的法律规范，而不同于一般的行政法律规范和一般的罪行规范。从行刑衔接的角度看，笔者认为，应当改变“空白刑法规范”的立法模式，在行政法律中明确犯罪的判断标准和移送的法律依据，以利于行政执法人员在行刑衔接时遵照执行。

2.完善刑法第四百零二条的规定。将故意或重大过失不移送刑事案件，行政机关集体决定的不移送刑事案件等情形纳入刑法规制的范围，严密法网。

3.明确检察机关对行刑衔接的法律监督权。在修订人民检察院组织法时，明确规定检察机关对行政执法机关、行政执法人员移送刑事案件的法律监督权，将检察机关的立案监督权延伸至行政执法领域。

4.完善证据法有关规定。对行政执法阶段收集的证据在刑事诉讼中的法律地位作出符合诉讼规律的规定和解释，对行政案件证据向刑事证据的自然转换进行规范，有效解决行政执法机关收集证据的使用问题。比如，修改刑事诉讼法中的刑事证据规则:一是对于立案前公安机关、检察机关提前介入的案件所提取的证据，应视为刑事证据，赋予其独立的法律地位。二是对于鉴定结论、检验报告等证据材料，只需进行形式审查，即可决定能否在刑事诉讼中使用。三是对于行政执法过程中收集的询问笔录等言词证据，如果在移送的证据中只有言词证据，或言词证据与其他证据相矛盾，应否定该类证据的转化。在刑事诉讼法第八十九条增加规定，公安机关、人民检察院对于行政执法机关、监察机关依法移送的涉嫌犯罪案件的相关证据材料，应当根据本章规定进行审查，对于收集程序合法并能够相互印证的证据材料可以在刑事诉讼中使用。

5.提高有关立法的位阶。由于行刑衔接跨越了行政与司法两个权力领域，根据立法法的规定，对该事项只能制定法律，才能保证行刑衔接的法律效力。笔者建议全国人大及其常委会对涉及行刑衔接工作的法规规章进行清理整合，在此基础上制定一部全面系统的行刑衔接法律，规范行刑衔接的部门、工作机制、内容和监督制约方法。在行刑衔接法律中明确规定将行政执法机关移送涉嫌犯罪案件纳入检察监督的范围。

(二)建立相关的衔接工作机制和平台。比如，建立联席会议制度;执法网站实现联网，互通信息、共享资源;尝试重大案件报告制度、重大案件提前介入制度、行政执法与刑事司法衔接工作责任追究机制等。在行政处罚法中增加规定:对重大的或有广泛社会影响的涉嫌犯罪案件，公安机关、检察院可以派员提前介入行政机关的调查活动。在人民检察院组织法中增加规定:检察院对于行政执法人员、公安人员、监察人员在处理涉嫌犯罪案件过程中实施的违法行为，尚不构成渎职犯罪的，依法提出纠正意见，经检察机关两次提出纠正意见而无正当理由拒不纠正的，检察机关可以要求监察机关依法给予行政处分。对依法由各级人民代表大会及其常务委员会任免的人员出现上述行为的，检察院可以向同级人民代表大会及其常务委员会提出弹劾。

(三)建立完善行刑衔接的检察监督机制。行刑衔接涉及面广、工作量大，而检察机关现有内设职能部门本身已经承担非常繁重的法律监督任务，为确保该工作的高效运行，有必要配备专业监督人员，强化监督的力量，实行现场同步沟通、协调、联系和监督。检察机关对行刑衔接实施法律监督的具体工作机制可以是:(1)通过建立行刑衔接信息共享机制，拓宽监督案件的来源和信息渠道;(2)通过建立行刑衔接案件移送机制，对案件的移送和处理情况实施动态监督;(3)通过建立提前介入制度，对需要移送的重大、疑难、复杂案件进行提前介入，监督案件的移送、接受、立案和后续处理工作;(4)通过建立行刑衔接责任追究体系，赋予检察机关对违反行刑衔接法律规定的责任人员行政处分程序启动权和弹劾权，强化监督的力度和效果。