刑事被害人救助制度基本问题研究

关键词: 理论基础　性质界定　路径选择　基本原则
 
内容提要: 刑事被害人救助制度是在相关法律制度尚未建立的特殊时期,被害人或其近亲属无法获得有效赔偿的情况下,由国家给予适当经济资助,帮助其解决暂时生活困难的一种过渡性措施。救助对象应限于因受犯罪行为侵害而死亡或重伤残疾、丧失全部或部分劳动能力的人,救助标准应由国家或省一级分类确定,救助机构应成立领导小组或者确立联席会议制度,救助程序应体现高效便捷原则,救助资金应主要由中央财政安排、地方各级财政配套。 

    一、理论基础
    当前,关于刑事被害人救助制度的理论基础众说纷纭,主要观点有国家责任说、社会福利说、社会保险说、刑事政策说和社会防卫说等。①还有学者提出了恢复社会正义理论、权利的公力救济理论、利益权衡理论与效益价值理论等。②这些观点分别从不同角度论证了刑事被害人救助制度存在的依据,具有相当的合理性。但具体到我国当前的实践来说,这些理论难免有水土不服之嫌。在我国,救济主体的多元化、救济途径的多样化决定,当一个人受到犯罪侵害后,可以通过多种途径获得救济;其首先必须要求犯罪人赔偿,在犯罪人赔偿不能的情况下,其还可以通过请求社会援助、社会保险等途径寻求救济。只有当犯罪行为人没有能力予以赔偿,社会救济又无法补偿,且刑事被害人因犯罪侵害导致生存条件受到破坏陷入困境时,国家才启动刑事被害人救助机制。这种救助机制要解决的问题是不得已的问题,是最后的救济手段。因此,结合我国社会发展过程、趋势,笔者认为,我国刑事被害人救助制度的理论基础正经历着从人道主义向国家有限责任的转变。
    具体来说,建国初期到上世纪80年代初,由于历史的原因,加上经济实力长期处于较低水平,我国的国家救助水平一直很低,贫困者的获救权没有保障,传统的救助也通常表现为节日慰问、送温暖等形式性道义救助。从上世纪80年代开始,我国社会救助制度开始改革, 1997 年在城市实现了最低生活保障制度, 2007年在农村建立了最低生活保障制度,它标志着义务性救助的建立,使国家救助成为政府的一项不应缺位的责任。③目前,刑事被害人救助在实践中的试点工作也已经展开,中央有关部门已经在研究刑事被害人救助制度的立法事宜,刑事被害人救助已经逐步演变为国家的有限责任救助, ④即规范前,各地开展救助,更多的是出于政治、道德因素进行,具有明显的人道主义色彩;规范后,这种救助将纳入国家法治体系。这种救助成为当事人的一种法定权利,必然也意味着国家的责任。
    二、性质界定
    刑事被害人救助的性质和救助的理论基础密切相关。结合我国的基本国情以及前述刑事被害人救助的理论基础,笔者认为,我国现阶段要建立的刑事被害人救助制度是在相关法律制度尚未建立的特殊时期,根据中央积极贯彻落实宽严相济刑事政策的要求,在被害人或其近亲属无法获得有效赔偿的情况下,由国家给予适当经济资助,帮助其解决暂时生活困难的一种过渡性措施,具有补充性、辅助性,是体现国家关怀的抚慰性、救济性措施,对于构建社会主义和谐社会将发挥积极的作用。⑤
    同时,刑事被害人救助还具有不同于一般社会救助的特殊性。首先,它不仅是社会救助的组成部分,还属于司法救助的范畴,现阶段对于促进刑事案件依法妥善处理,实现案结事了具有独特作用;其次,它是对刑事被害人给予一次性经济资助的应急性措施。因此,对于刑事被害人因遭受犯罪侵害导致长期生活困难的,则应当由民政部门和社会力量来帮助解决。
    三、路径选择
    国家救助刑事被害人的态度,标志着国家的文明程度;国家救济刑事被害人的水平,是国家经济社会发展水准的综合反映。我国是发展中国家,经济、社会、文化发展水平与发达国家还存在较大差距。我国目前尚处在社会转型时期,面临较多的社会矛盾。理论界对刑事被害人救助制度的研究尚不够深入,实践中对刑事被害人救助的试点也刚刚起步,这些因素决定了我国目前尚不具备正式立法推行刑事被害人救助制度的主客观条件。但实践中刑事被害人救助的试点情况表明,对部分刑事被害人予以经济救助,不仅是必要的,而且是可行的。在全国建立统一的刑事被害人救助制度,实现由自发的、零星的救助向规范的、统一的国家救助过渡,既符合当前和今后一段时期内国家支持该项制度的能力,也基本上能够满足刑事被害人的心理预期,基本能够平衡刑事被害人与社会其他困难群体在国家救济体系中的利益关系,基本能够防范救助刑事被害人与表彰见义勇为者这两项政策措施在孰重孰轻的社会导向上的冲突。⑥
    笔者认为,现阶段,为组织动员各地积极、有序开展刑事被害人救助工作,解决救助工作中存在的一些突出问题,可以由中央政法委牵头,联合公检法、财政等其他部门尽快出台一部专门针对刑事被害人救助工作的规范性文件或指导意见,对各地开展刑事被害人救助工作进行组织动员和引导规范,以解目前需要尽快开展救助工作的燃眉之急,同时也为正式立法积累经验。一段时间后,再由全国人大常委会制定《刑事被害人救助法》进行规范。⑦
    四、基本原则
    (一)补充性原则
    该原则表明刑事被害人救助在国家社会保障体系中的补充地位。刑事被害人救助虽然带有明显的国家福利性质,但也并不是“阳光普照式”的公共福利,它只是在其他救济手段无法照射到的时候,作为一种补充手段给予刑事被害人的救助。具体来说,就是在刑事被害人无法获得犯罪人赔偿,无法通过其他途径,如社会保险、单位补偿等方式获得救济的情况下,国家给予的一种资助,这种救助是最后手段。⑧ 我国的这一原则与其他国家和地区的相关规定存在一定差别,从他们的规定看,只要被害人的人身权利遭受到严重侵害,包括见义勇为而遭受严重侵害,向国家提出救助申请的,政府即应给予救助,而不用调查其是否具有获得其他救济的可能。
    (二)有限性原则
    有限性包括救助对象范围的有限性和救助金额的有限性。救助对象范围的有限性表明救助对象不是所有的刑事被害人,只能是人身权利遭受犯罪行为严重侵害的被害人,由于人身伤害范围较广,有死亡、重伤、轻伤、轻微伤的差别,而目前来说,只能是对死亡、重伤的刑事被害人予以救助,一般的伤害案件及财产犯罪案件的被害人不属于救助对象。而且救助对象也只限于自然人,不包括法人和其他组织。救助金额的有限性表明,国家向被害人提供的救助应当不高于被害人遭受的实际损害,现阶段只能以解决其紧急生活困难为标准,而不能把这种救助作为长期脱贫的途径,这也是各国立法规定的通例。当然,有限性也不是无原则、无标准的,应当确保这项制度的实效性,使其确实能够为生活陷入严重困境的被害人尽快摆脱生存困境、回复正常生活发挥应有的积极作用。
    (三)程序性原则
    该原则首先要求救助必须依照程序进行。有学者指出:我国涉及国家补偿的立法,受到计划经济体制下“全能”政府观念意识的影响,通常是以方便公权力行使、强化国家管理为目标,公权力本位色彩较为浓厚,公平服务__理念和公民权利保护意识较为淡薄。⑨ 在刑事被害人救助制度的构建中,必须克服这种公权力本位主义的观念,遵循正当程序,以权利保护为本位,将解决刑事被害人的实际困难作为首要因素进行考虑,公平公正公开地开展救助工作,这同时也是刑事诉讼中人权保护原则的必然要求。⑩ 从这一原则也引申出,救助程序的设计必须简便快捷,方便被害人及时提出和获得救助,恢复正常生活,避免把救助程序设计得过于复杂,人为增加获救难度。特别是救助本身解决的不是法律争议问题,不能搞成诉讼模式。
   (四)公平效率原则
    1. 公平原则
    刑事被害人救助是社会救助体系的组成部分,属于国家的公共产品之一,是公共资源的再分配。公共产品的典型特征是弥补市场机制的缺陷,缓和市场机制下的社会不公平,创造并维护社会公平。在刑事被害人救助制度中,公平原则主要体现在以下几个方面:一是救助范围的公平,即不应对救助对象的性别、职业、民族、地位等有所限制;二是救助标准的公平,即同样的困难情况适用同样的救助标准,不能“大闹大给、小闹小给、不闹不给”;三是救助过程的公平,防止程序复杂和暗箱操作。
    2. 效率原则
    效率是经济学的基本概念,将效率原则引入法学领域,并运用经济学方法系统地分析法律问题,是经济分析法学派的重要贡献之一。在刑事诉讼中,效率的基本理念就是通过最佳的方式,即以最少的人力、物力、财力,在最短的时间内来最大限度地满足人们对正义、自由和秩序的需求。⑾ 在刑事被害人救助制度中,效率原则主要体现在救助的及时性和有效性上。所谓及时性,即应当方便被害人及时提出和获得救助,避免救助程序过于复杂,人为增加获救难度。所谓有效性,即救助应能使生活陷入困境的被害人尽快摆脱困境,恢复正常生活,避免救助迟延给被害人及其家属造成进一步伤害。
    3. 公平原则与效率原则的协调
    公平与效率的矛盾是经济学上永恒的争论话题,它甚至牵涉到了我国改革开放战略的价值判断问题。理论界对于“公平优先”还是“效率优先”各执一词,这也体现了不同学者不同的价值取向。笔者认为,刑事被害人救助作为国家社会保障体系的重要组成部分,其最基本和最首要的目标应是实现社会公平,同样的刑事被害人情况获得同样的救助,获得救助的机会也应当是均等的,绝对不能以效率之名人为制造救助区域和群体的不公平。当然也不排除在一些案件中可能出现效率更为关键的情况,此时为了实现救助的及时有效,可以适当体现救助差别,但事后应当及时调整,最终体现公平。总之,对于公平原则和效率原则的关系,应当在两者相互整合的基础上实现动态平衡。
    五、主要内容
    (一)救助对象
    关于救助对象的确定,有两种不同的划分方法:一是以犯罪类型或者手段作为区分,救助对象为故意犯罪的被害人或者暴力犯罪的被害人;二是以犯罪结果作为区分,救助对象为身体受到伤害的被害人。⑿
    笔者认为,第一种划分方法以犯罪类型或者手段作为区分救助对象的标准具有一定的合理性,世界上也有一些国家以此作为标准。但我国的刑事被害人救助具有救急救难的特点,强调刑事被害人遇到的紧急生活困难,而无论是故意犯罪,抑或是暴力犯罪,都不是区分生活是否困难的标准。而犯罪行为造成的危害结果,可以反映被害人的生存状态,对于确定合理的救助对象,操作性更强也更为准确,因而这种划分方法更为科学合理。
    根据上述划分方法,目前我国的刑事被害人救助对象应限于因受犯罪行为侵害而导致死亡或重伤残疾、丧失全部或部分劳动能力,家庭生活陷入严重困难,且无法从加害方获得有效赔偿的人,包括死亡人员生前抚养、赡养的人。这些人员因丧失劳动能力或家庭成员死亡,自救能力受到严重影响,需要国家予以救助。对于犯罪造成轻伤害的被害人,犯罪行为对其自救能力的影响较小,目前不宜纳入救助对象。同时,为鼓励公民积极与违法犯罪行为作斗争,对于因协助司法机关追诉犯罪以及为保护他人合法利益而导致人身伤害的可不以身体重伤害和死亡为标准,只要受到伤害不能及时获得加害方赔偿的,就可适用刑事被害人救助制度。

    (二)救助标准合理
    设定救助标准对于充分发挥刑事被害人救助制度的积极作用非常关键。关于救助标准是否可以参照民政救济标准或者国家赔偿标准执行,笔者认为,刑事被害人救助是针对刑事被害人这一特定对象的司法性救助,民政救济标准是针对一般人的社会救助,刑事被害人救助不应排斥民政救济,否则,在各地都已经开展民政救济的情况下,刑事被害人救助就没有存在的必要了,因此参照民政救济标准不妥。而参照国家赔偿法执行,可以作为权益之计,但长期执行效果不好,难以体现出国家对刑事被害人的特殊关怀,无法实现刑事被害人救助制度所应有的精神抚慰功能。
    笔者建议由国家或省一级对救助对象情况进行分类,根据维持当地基本生活水平所必需的最低支出,确定相应的救助幅度。在该幅度范围内,由救助审批机关根据当地收入水平和消费水平,以及被害方自救能力和家庭经济状况等因素,决定具体的救助数额。维持当地基__本生活水平所必需的最低支出,具体可参照各地的城镇居民人均消费性支出标准和农村居民人均年生活消费支出。
    (三)救助机构
    从世界范围看,关于刑事被害人救助机构的设置,有的设立独立机构,如救助委员会,有的由行政机关决定,有的由司法机关裁定。在我国现阶段,刑事被害人救助工作涉及组织动员、经费保障、息诉罢访等多方面的问题,因此由某一行政机关或者司法机关单独承担都力不从心。从各地试点摸索的经验看,有的地方建立了由党委政法委牵头,各相关部门参加的领导小组或者联席会议制度,采取定期(每年一至两次)召开会议的方式,负责救助工作的组织、协调、管理、监督工作,效果较好。笔者认为,相对而言,这种模式不失为现阶段一种符合我国国情,较为合理的模式。并且这种模式适应了刑事被害人救助存在于刑事诉讼各个环节的需要,有利于推动公检法共同做好救助工作,维护被害人合法权益。而且由政法委牵头负责,能够协调政法各机关,形成合力,也能够筹集足够的资金,特别是在办理刑事案件的公检法机关以及政府相关的职能部门对救助有分歧或异议时,能够及时召集相关各方进行协调处理和作出决定。
    此外,为进一步提高救助工作的及时快捷性,还可以考虑区分救助数额,将小额救助的审批权下放到各司法机关,救助领导协调机构负责大额救助的审批以及申请人不服各司法机关作出的救助决定的复议工作,同时对各司法机关的救助工作进行指导和日常监督。
    (四)救助程序
    为使刑事被害人及时得到国家救助,救助程序应当体现高效便捷原则。结合我国国情和救助机构的设置情况,笔者认为,刑事被害人救助的程序应当包括救助程序的启动、救助意见的提出、救助意见的审批、救助金的拨付、救助金的发放五个部分。
    1. 救助程序的启动。在刑事被害人救助工作起步阶段,宜由办案机关承办人员视情况决定是否实施救助,这一方面可以体现救助的抚慰性,另一方面也可以保障救助工作的平稳开展和案件的妥善处理。同时,也应赋予被害人可以申请救助的权利。
    2. 救助意见的提出。救助程序启动后,救助机构要及时对被害人的情况进行调查核实,认为符合救助条件的应当在一定期限内提出救助意见,认为不符合救助条件的,同样也应提出救助意见,但不需要报救助委员会审批。
    3. 救助意见的审批。救助委员会应当定期召开委员会议,集中解决一定时期内各救助机构报批的救助意见。对符合条件的应当及时批准,并移送财政部门审核。
    4. 救助金的拨付。财政部门收到委员会移送批准的救助意见后,应及时作程序性审查,在一定期限内将核定的救助金直接拨付给提出救助意见的救助机构。
    5. 救助金的发放。救助机构收到救助金后,应当在最短的时间内(应不超过5 天)将救助金发放给被救助人。每年终,救助机构应将本机构年度救助金发放情况向委员会及财政部门反馈,接受监督。
    (五)救助金来源充足
    有保障的救助金是刑事被害人救助制度正常运转的基础。笔者认为,目前应当按照中央财政安排、地方各级财政配套为主、社会捐助为辅的模式,建立刑事被害人救助资金专门帐户,确保救助资金的来源稳定可靠。该模式的优点是能够充分保障救助经费,避免中央、省级财政有钱有预算却无被害人救助,基层没钱却要承担大部分救助工作的局面。⒀
当然,这种模式与目前财权与事权相匹配的财政体制并不完全符合,但刑事被害人救助工作并不仅仅是地方司法机关事务,同时也涉及到中央司法机关的责任。因此,现阶段救助工作即使认定为地方事务,中央财政也应当通过转移支付的手段安排资金,帮助地方解决困难。同时,为保证这部分经费专款专用,中央财政应明确指定该转移支付项目。
    为加强对救助资金使用的监督,应坚持救助审批决定权与管理发放权相分离,即前面救助程序部分讲到的,救助金的审批事项由救助领导协调机构负责,救助金管理由财政部门负责,救助意见的提出和救助金的发放由救助机构负责。救助金的管理和使用还应接受同级监察、审计等部门的监督检查。 
 
 
 
注释:
  ①　参见许永强:《刑事法治视野中的被害人》,中国检察出版社2003年4月第1版,第166 - 169页。
  ②　参见孙谦:《关于构建我国刑事被害人国家补偿制度的思考》,载《法学研究》2007年第2期,第53 - 62页。
  ③　参见韩君玲:《我国最低生活保障标准的法制现状与完善》,载《法学杂志》2008年第1期,第93 - 96页。
  ④　之所以说是国家有限责任,是因为当一个人受到犯罪侵害后,可以通过多种途径要求救济,只有其他途径都不通时,国家才启动刑事被害人救助机制,这种救助机制是最后的救济手段。我国有学者由此提出了国家替代责任说,认为刑事被害人救助是国家的一种间接责任、代位责任,笔者认为,这种理论倒不失为一种较为有力的理论依据。参见麻国安:《犯罪被害人国家补偿制度研究》,中国政法大学1996年硕士学位论文。
  ⑤王同庆、王春立:《论宽严相济刑事政策在构建社会主义和谐社会中的作用》,载《法学杂志》2008年第5期,第86 - 88页。
  ⑥陈彬、李昌林:《论建立刑事被害人救助制度》,载《政法论坛》2008年第4期,第51 - 64页。
  ⑦刑事被害人救助制度的立法化可以使刑事被害人救助主体的权利义务和职责明晰化,可以使刑事被害人的权利义务获得一种确定性,可以促使刑事被害人救助的各项规定更为公平合理,可以保证刑事被害人救助制度有效运作。
  ⑧尽管在实践中,通过刑事附带民事诉讼获得犯罪人赔偿,以及要求其他合理必要的救济,存在诸多困难和问题,并进而影响被害人获得实际有效的救济,但是这些制度的存在都有其合理合法的一面,必须坚持,而且只有在通过这些制度无法获得救济时,被害人才能求助于刑事被害人救助制度。
  ⑨司坡森:《论国家补偿》,中国政法大学2007年博士学位论文。
  ⑩高建军:《我国刑事诉讼中的人权保护》,载《法学杂志》2008年第3期,第110 - 112页。
  ⑾李文健:《刑事诉讼效率论》,中国政法大学出版社1997年版,第34页。
  ⑿杨光辉、肖宏未:《关于建立刑事案件被害人检察环节国家救助制度的思考》,载《法学杂志》2009年第4期,第100 - 102页。
  ⒀ 正义网关于刑事被害人补偿救助制度的社会调查显示:有39. 1%的被调查人认为,国家应加大对刑事被害人救助工作的资金支持力度;有55. 4%的被调查人认为,仅靠国家财政拨款难以解困,应多渠道注入资金。http: / / jc. jcrb / com /polls/ index1. aspx? pollsid = 76。