浅议刑事立案制度的改革

关键词: 立案 侦查 启动程序

内容提要: 根据我国刑事诉讼法的规定，刑事立案制度作为刑事诉讼的一个独立阶段，是正式刑事诉讼程序的起始阶段，案件只有经过了立案阶段才正式进入刑事诉讼程序。但是，随着实践中越来越多立案制度所引发的问题的显现，立案制度的合理性受到众多学者和法律实务者的质疑。本文试对立案的设计理念及存在的不合理性进行分析，在此基础上提出对现行立案制度的改革意见，以完善刑事诉讼启动程序。

一、域外刑事诉讼启动程序的考察比较
    观察世界主要国家的刑事启动程序，可以概括为两种形式—随机启动型和程序启动型。采取随机启动型的国家不设专门独立的程序作为诉讼的开端，通常侦查的开始就是诉讼程序的开始。比如在英国，刑事诉讼始于告发，在警察对犯罪进行侦查以前，任何人（包括警察）都可以告发。告发可以任何形式提出，但是申请发出逮捕证的告发必须用书面形式提出，并且要进行宣誓以证明告发是有根据的。根据英国1964 年修订的《法官规则》第1条的规定，当警察正试图发现犯罪是否已经发生或作案人是谁，警察认为可获得有用的信息，即可展开侦查，他有权讯问任何人，而不论该人是否为嫌人。[1]此外，在美国和德、法、日，意等大陆法国家，都采用针对犯罪信息而发动侦查程序的随机型侦查启动模式。
    另外一种是程序启动型，刑事诉讼程序的开始必须经过法定的启动程序，这一程序作为一个独立的专门的程序为法律所确定。只有经过这一法定的启动程序，刑事诉讼程序才宣告开始。程序型启动模式的典型国家是前苏联以及全面沿用前苏联制度模式的社会主义国家。前苏联的刑事诉讼法典在侦查程序之前专章规定了“提起刑事案件(提起追究刑事责任)”程序，其内容包括提起刑事案件的材料来源和根据，对相关材料的审查处理，提起刑事案件的程序、提起诉讼后对案件的处理，对是否提起刑事诉讼的合法性进行监督等内容。根据前苏联刑事诉讼法的规定，提起刑事案件或曰提起刑事诉讼程序是刑事诉讼的首要环节，只有在完成这一行为后，侦查机关才有权进行侦查行为，并对公民采取强制措施。而在提起刑事案件程序之前，侦查机关不得展开刑事诉讼法规定的侦查活动。根据前苏联刑事诉讼法的规定，检察长、侦查员或调查机关以及法院以刑事诉讼法典某项条文做成提起刑事案件(提起追究刑事责任)的决定书时，就是苏维埃刑事诉讼的开始时间。[2]
比较这两种启动形式，目的各有侧重，随机启动型追求追究犯罪的及时性，为了对犯罪行为作出及时、迅捷的反应，刑事侦查机制必须保持常备的警戒性，并能在事发时作出机动性反应，并且建立司法审查模式对侦查行为进行监督制约。而程序启动型强在究犯罪的同时侧重强调对侦查行为的控制，因为侦查行为的开始意味着对公民自由将要进行一定限制，因此有必要法律明确规定诉讼程序以遏制这种权力的滥用。因此这两种在制度设计上不同的启动形式的区别集中于怎样才能有效的制约侦查权力的滥用。而反应在这一区别背后的理念则为秩序与自由的价值权衡。虽然在现代刑事诉讼机制的背景下，采随机型启动模式的国家和采程序型启动模式的国家都认同自由价值与秩序价值在侦查程序中冲突权衡的现实性，都主张兼顾自由与秩序价值而不可偏废。但由于政治传统、历史文化等各方面的差异，在创制司法程序时对这两种价值的选择各有侧重。采随机型启动模式的国家实际上是采认的一种“动态平衡观”，即主张自由和秩序的价值平衡，应当纳入整个侦查程序的机体内考察，自由和秩序的价值平衡，是一种总体平衡，不排斥在侦查程序启动、运行和终结的不同阶段采取不同的价值选择方案，例如在侦查程序的启动阶段，以秩序为优位价值理念而维持程序启动的随机性；而在侦查程序的运行和终结阶段，则强调自由价值的优先性，注重程序运行的规范性、制约性。而采程序型启动模式的国家则采认的是一种“静态平衡观”，机械地强调自由价值与秩序价值的对等、平衡，试图将两种相互冲突的价值不分先后地贯彻于侦查程序的任何阶段，显然，这是一种较为理想化同时也是难以付诸实践的制度设计。[3]笔者认为，对对侦查权利的制约不能以牺牲效率为代价，程序型启动模式以立案程序制约侦查行为的开始，一定程度上保障了公民权利不受侦查行为的任意侵害，但是它不能适应当今社会对犯罪快速作出反应的要求。在随机型启动模式中，司法审查制度的建立很好的起到了制约侦查权力的作用，可以说它在保证效率和制约侦查权利滥用之间达到了一个平衡。
 
二、我国立案程序及其缺陷
    在我国的刑事司法语境下，立案是指公安司法机关对于报案、控告、举报、自首以及自首及自诉人起诉等材料，按照各自职能管辖范围进行审查后，认为有犯罪事实发生并需要追究刑事责任时，决定将其作为刑事案件进行侦查或审判的一种诉讼活动。[4]我国刑事诉讼法也明确规定立案作为一个独立的诉讼程序，是诉讼程序的起始程序，由此可见我国的启动模式属于程序启动型。我国采此程序启动模式深受前苏联诉讼模式影响，虽然在保证侦查行为依法定程序开始进行方面起着一定的作用，但是在实践中，不可避免的存在一些问题。
     (1)立案条件的问题。我国刑诉法规定立案的法定条件是：有犯罪事实并且需要追究刑事责任。立案条件的规定由于违背人的认识规律而存在着逻辑上的悖论，因为是否有犯罪事实存在以及是否需要追究刑事责任，这是需要通过侦查程序的运作来予以查明的，它是侦查的结果而非侦查的前提。如果将之作为侦查程序启动的前提条件，那么无疑是违背了人的认识规律、倒果为因。而一种违背人的认识规律的制度安排显然是不具有可操作性的，其结果只能导致制度本身在实践中的异化或虚置。                       
    (2)侦查机关立案前行为的法律性质问题。立案作为刑事诉讼的一个独立的诉讼阶段尤其内在的运作机制，大体可分为：a 对立案材料的接受；b对立案材料的审查；c 作出立案或不立案决定。对立案材料的审查又可称为初查，初查可以采取询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施，不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。在立案前的审查行为中会发现大量的证据材料，但是根据立案的程序启动性，刑事诉讼程序是从立案开始的，立案之后才正式进入侦查程序，那么在立案前的审查行为是否是侦查行为？如果不是侦查行为，那么之前获得的证据的法律效力的依据是什么？
    （3）立案制度与无罪推定原则相违背，并造成了侦查权对审判权的侵犯。立案在刑事程序中起着案件分流的作用，立案制度是基于侦查人员对案件事实及其法律后果的判断，其带来的程序方面的后果是决定了案件的处理方式，是公诉还是自诉；其带来的实体方面的后果则是对被控告人(包括自首者)之法律责任的预断，是有罪还是无罪，或者说案件性质是刑事案件还是治安案件。在未经审判之前就确定了一个案件的性质，这与无罪推定原则相违背。另外，某人的某一行为是否构成犯罪，最终取决于人民法院的判决，而立案制度却要求侦查机关预先作出判断，这实际上就是把本属审判机关的权力交给了侦查机关，既不符合刑事诉讼分工协作、互相制约的原则，又造成了侦查权对审判权的侵犯。
    （4）立案监督的不健全。我国刑诉法仅规定了在公安机关不立案的情况下，控告人申请人民检察院予以监督的情形，而对于人民法院对自诉案件的立案，人民检察院对于自侦案件的立案则缺少监督制约。另外，立案程序有三个阶段，即犯罪嫌疑的发现(含报案、控告、举报、自首)、审查(包括初查)、决定。目前立案监督，只是对公安和检察机关内部侦查部门应当决定立案的程序实行监督，也就是对该立不立的或不报请决定立案的情况进行监督，而对发现和审查阶段没能监督。使不破不立、破而不立、以罚代立、立而不究等几种情况成为法律监督的盲区。
    （5）将立案与其他程序并列，不利于维护诉讼的完整性结构。暂且不论我国的直线型诉讼结构合理与否，但将立案与其他几大程序并列是不合理的。无论是侦查、起诉还是审判、执行，均有独立的诉讼主体，有明确独立的任务。而在立案程序中，执法主体虽是明确的，但其他诉讼主体往往是未知的，立案阶段并没有令人信服的独立的任务。立案无论是在侦查前还是在审判前其实就是侦查启动或审判启动的一个环节。司法实践中，一个完整的侦查程序就是四大步: 立案、破案、预审、侦查终结。把某个程序中的一个环节分割出来，与其他几大程序并列，既不符合逻辑，又没有实际意义。

三、对立案程序的改革设想
    我国刑事诉讼法经过十多年的发展，其再修改已提上日程。我国刑事诉讼制度受大陆法系影响，审前程序有严格的程序划分，立案、侦查、起诉都作为独立的侦查阶段为法律确认。侦查、起诉对于追诉犯罪的重要性不言而喻，但是，立案作为启动刑事诉讼的独立程序，是否有必要存在，在实务界和理论解一直存在争议。
    有关立案程序的改革，学界有两种意见：一是借鉴国外模式，取消立案程序，直接由侦查程序进入诉讼程序。一是在保留立案程序的基础上对其进行改革。笔者认为，侦查程序中自由价值与秩序价值的平衡是一种动态平衡，而非静态平衡，它不是要求在侦查程序的每一阶段、环节，都要求对自由和秩序同等关注，而是在有重点、有优先的前提下的平衡关照。就侦查程序的启动而言，由于犯罪本身的隐秘性和突发性，不应当对侦查程序的启动附加不必要的程序限制，而应充分保持其启动上的主动性和随机性。因此，应当根据侦查程序本身的特点来建构启动程序，就当前而言，应当逐渐淡化立案程序的案件分流功能，取消其作为刑事诉讼的一个独立阶段的地位，将之改造为侦查程序的前期工序，即只作为一种犯罪消息登记程序，用以获悉和记载犯罪消息，作为侦查程序发动的动力（信息）来源。立案不再是侦查程序启动的前提，而是侦查的一个环节。这样，案件发生后，只要经初步侦查，发现有“犯罪事实”，侦查机关就可以立即作出立案决定，进而可以立即投入力量进行正式侦查，这显然要比现行的立案条件更有利于实现对犯罪的有效追诉。具体制度设计可以在法律中这样规定，警察机构和检查机构在通过各种途径（包括报案、举报、控告等）获得犯罪信息后。只要进行登记，此即进入了立案阶段（只是侦查的一个前期阶段），登记机关对案件进行初步审查，确定案件性质，为哪个机关管辖之案件。审查之后进行备案，以备以后审查之用。备案之后即可开展侦查工作。
    我国立案程序设立的初衷在于控制侦查行为的滥用，防止侵犯公民的合法权益。那么，取消了立案独立诉讼程序的地位，侦查机关是否有可能随意开展侦查行为，而存在侵犯公民合法权益的可能性呢？答案是肯定的，法谚有云：绝对的权力导致绝对的腐败；当权者行使权力一直到没有界限为止。笔者认为，否定了立案作为侦查程序的前提，并不能否定对侦查行为进行控制的必要性。在西方法治国家，由于强制侦查措施受到司法审查制度的严格控制，随机启动侦查程序并不会对人权造成任何的危害。因此有必要建立司法审查机制，对侦查行为进行制约控制，防止侵犯公民的权益。但是，笔者认为，学习西方的司法审查机制并不能照搬照抄，应该结合中国国情，司法审查制度的建立必须契合中国现行司法制度。在我国，审前程序中缺少一个中立的裁判者，那种由司法机构主持进行的所谓“程序性审查”活动在中国审查程序中就不可能存在；那种由控辩双方同时参与的庭审活动在审前程序中也无法进行。一句话，中国的审查程序不具有“诉讼”的形态，而完全属于一种超职权主义的、行政化的单方面追诉活动。中国不存在西方国家陪审团制度或是预审法官制度，因此，法官提前介入审前程序容易导致先入为主。现阶段，法官介入审前程序是不现实的。笔者认为，检察机关作为法定的法律监督机关，可以由检察官进入侦查程序监督侦查行为，有条件的采取令状主义，对搜索、扣押及逮捕等有潜在可能侵害人权的侦查行为进行监控。在案件侦查结束提起公诉时，由检察官对侦查行为和结果进行审查，如果在侦查中存在不法行为，检察官有权不提起公诉。这样的一种监督制约机制，笔者认为，在现阶段是现实的且符合中国国情的。

注释:
  [1] 汪建成，黄明伟．欧盟成员国刑事诉讼概论［m］．北京：中国人民大学出版社，2000.96-97.
  [2] 韩立峰　孙广义. 刑事侦查立案制度的理性反思 [j]. 中国人民公安大学学报 ，2008(3).
  [3] 万毅.侦查启动程序探析 [j]. 人民检察，2003（3）.
  [4] 陈光中 等.刑事诉讼法 [m]. 北京:北京大学出版社，2005.265.