区域开发背景下农民工权益的法律的策略研究

摘 要：农民工是我国一个特殊的社会群体，他们既是城市化建设的重要推动力量，又是被社会利益边缘化的弱势群体。农民工权益法律保护的不足与缺失已经成为影响社会稳定的重要因素，不利于经济发展与社会和谐。金义都市新区作为今后浙中地区重要的经济增长点，更需要一大批农民工为新区的建设添砖加瓦。本文试图以金义都市新区建设为视角，针对区域开发背景下农民工权益受侵害的一些特定情况进行分析并提出一些可行性的对策，以期为加快金义都市新区建设提供帮助。 
　　关键词：农民工权益 区域开发 法律保护 金义都市新区 
　　一、农民工权益法律保障的基本内涵 
　　（一）农民工权益的含义 
　　1.农民工身份的界定 
　　社会学家张玉林教授在1983年时提出"农民工"一词，从此"农民工"开始正式进入我们的视野。①2004 年中央"一号文件"第一次明确提出"进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分"。②可见党和政府已经将农民工的身份定义为新时代工人阶级的一部分。对于"农民工"的理解，大致可以归纳为我国"城乡二元户籍制度"下，拥有农村户口的农民到城市居住和打工的身份和职业的混合称谓。理论界对农民工身份的认定大致有三种观点：第一种主张是农民；第二种认为是新的产业工人；第三种认为既非农民也非工人。笔者倾向于认为，农民工既不是传统意义上的农民也不是纯粹的工人。正因如此，他们虽然身在城市却享受不到城市居民的福利待遇，游走在城市边缘，无法真正融入城市生活。因此，打破城乡二元体制，并从法律上确定"农民工"的社会地位，显得尤为重要。 
　　2.农民工权益的含义 
　　"权益"一词即为权利和利益的统称。对于农民工权益的含义，有学者认为农民工权益是指各种能够在法律上反映、体现和保护的权利的总称，应该包含经济权益、政治权益、社会权益，其中经济权益是其他权益的基础。有的学者对权利与利益的关系作了阐述，二者之间既相互区别又存在联系。笔者认为两种观点均有合理之处，一方面法律上其实并不存在利益的概念，但权利可以作为一个法律术语出现；另一方面利益的外延要大于权利，只有法律承认的利益才能称为权利，离开利益谈权益显然不妥。所以，农民工权益应该是依其自然属性和社会属性所应享有的权利及利益，是我国宪法和法律确认的包括特殊群体在内的公民的权利和合法利益。 
　　（二）农民工权益法律保障的必要性 
　　1.经济社会的发展需要 
　　农民工权益的法律保护问题不仅关系到农民工处境的改善，更是关系到金义都市新区建设。今后是建设一个城乡一体的新型都市新区还是维持城乡分割的二元社会结构，关系到金义都市新区的工业化和城市化发展问题，关系到全省发展的新的增长极和社会的和谐稳定。农民工是城市化的重要推动力量，保护农民工的权益，使他们顺利地融入城市是提高城市化水平最重要的途径。同时，用社会主义市场经济的办法，使农民工真正成为二、三产业的工人和职员，真正成为城市居民并融入城市社会，这就为更多的农民转变为工人和职员，转变为城市居民开通了道路，最终实现工业化、城市化、现代化。 
　　2.提高农民工的生活水平 
　　城市的发展必然带来一系列矛盾和问题，比如农民工与企业主之间的经济劳动纠纷，与政府之间的户籍政策、福利待遇等矛盾，这些都关系到农民工的基本生活需求，关系到他们在城市的归属感以及生活的幸福程度。从法律层面来讲，农民工权益的法律保护能够帮助他们摆脱劳动关系中被动的地位，增强工作动力，同时能够给予他们合理的福利待遇，解决他们诸如夫妻分离、子女就学等系列问题，使农民工在城市中生活、工作的水平得到进一步提高。 
　　（三）农民工权益保护的理论基础 
　　1.基本人权理论 
　　人权的概念来自西方的自由民主理论，指的是每个人有按其本质和尊严所应该享有的基本权利。基本人权包括生存权和发展权两大权利。其中，生存权是指社会中任何一个人都有维持生存的权利。人的最基本的生命权不受非法剥夺，任何组织、个人都不能无端剥夺人的生命。所谓发展权，是指社会中的任何一个人都有满足和发展自己需要的权利和自由。国家和社会有义务帮助人们实现平等的发展权利。农民工作为城市中的弱势群体，基本权利极易受到侵害，国家和政府应该为农民工提供在这个城市的最基本的人权，保护他们的合法权益不被侵害。 
　　2.依法治国理论 
　　法治是统治阶级将其意志制度化，并按照制度设计管理国家的一种治国理论和运行状态。法治的核心内容包括依法治理国家、法律面前人人平等和反对法外特权。现代文明社会，法治成为社会管理的首要形式，是社会公平正义的重要表达方式。法治的社会，弱势群体能够实现自身生存和发展的可能，政府也必须按照法律的要求承担起维护弱势群体的责任。所以，依法治国的过程中，保护农民工等弱势群体是赋予国家和政府的重要使命。依法治国理论为保护农民工权益不被侵犯提供了理论支持。 
　　3.人民主权理论 
　　人民主权，即人民是国家的主人，是国家权力的来源。卢梭是人民主权理论的集大成者，他发表的《社会契约论》一书，全面确立了人民主权理论。③这就意味着，在人民意志的前提下，国家主权才得以产生，法律就是国家主权的外化。政府作为主权的行使者，在民主国家，当政府侵犯人民主权时，人民就有权利推翻它，并重新组建新的国家和政府。在人民主权理论的背景下，农民工作为我国经济社会发展的重要贡献力量，也应享有政治权利，依法享有宪法和法律赋予的各项民主权利和自由，农民工的权益依法应该得到保护。 
　　二、区域开发背景下农民工权益法律保护的缺失和原因分析 
　　（一）金义都市新区农民工权益保护的缺失表现 
　　1.经济权益的缺失 
　　农民工在城市所能感受到的最直接、最重要的权益就是经济权益，它直接影响着农民工的物质条件。如果农民工的经济权益无法得到保障，那么政治权益、教育权益的保障将无从谈起。当然，作为最重要的权益，经济权益往往是最容易被侵害也最严重被侵害的权益。在江浙地区，主要体现为农民工的劳动报酬无法得到保障，劳动安全权被忽视。在区域开发背景下，由于大小企业众多，在政府监管无法到位的前提下，农民工按照劳动的数量和质量取得应有报酬的权利往往被侵害。其中，主要表现为部分个体、私营及外企工资发放不及时，经常加班加点，甚至法定节假日也无法保证。法律规定的休息权利被企业无视，长期高强度劳作，农民工的身心健康极易受到损害。

　2.政治权益的缺失 
　　政治权利是人们参与政治活动的一切权利和自由的总称。农民工虽然主要是为了自食其力满足自身需求，同时也为城市作出了巨大贡献，但政治生活中鲜有他们的影子，他们没有能力利用政治手段维护自身权益。在区域开发背景下，政治权益难以保证，主要表现为：一是选举权和被选举权难以实现。全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》中虽然规定选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。④但由于参政议政能力有限，往往只有少部分人能参加居住地选区的选举。二是农民工参与社会管理的权利易被忽视。虽然近年来农民工参加党代会、人代会和政协委员会议的人数日益增多，但总体来说参与社会管理的能力依然较低，影响力不足。 
　　3.受教育权利的缺乏 
　　《中华人民共和国教育法》第九条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。⑤农民工作为普通公民，在接受教育和技能培训上应该享有跟城市居民同等的权利，但由于户籍制度等限制，实际情况并非如此。金义都市新区的规划起点很高，着力建设以高端产业为带动，科研创新为主导的新型城市，因此农民工的文化程度要求要比以往更高。虽然现在新生代农民工数量已占一部分，但他们的文化水平仍满足不了城市的建设。许多用人单位在招收农民工的过程中，为了节省成本，上岗之前只是简单地对农民工进行一些技能培训。这些技能培训缺乏长远性、计划性，只是临时为了适应工作而开展的。在工作期间就几乎没有任何形式的业务培训和在岗培训。 
　　4.社会保障权益的缺损 
　　中国作为发展中国家，各种福利待遇与发达国家差距较大。农民工作为弱势群体，社会保障权益更难以保障。因此，国家有必要通过立法及其他途径保障农民工的基本生活水平。具体而言，即政府和社会应保障农民工与城市其他市民一样，在个人和家庭遭受疾病、工伤、失业等情况下得到一定的保障。2005年劳动和社会保障部法制司组织编写的《农民工维权手册（2005）》规定了农民工和其他劳动者享受同样的社会保障权。但实际上，农民工在城市往往享受不到与市民同等的社会保障和福利。由于没有工伤保险，即使发生工作意外，企业主往往无法给予足够的补偿。 
　　（二）金义都市新区农民工权益缺失的原因 
　　1.区域开发下政府的角色错位 
　　农民工的管理涉及到政府的各个部门，单由某一个部门、某一个行业来管理此项工作都是难以办到的，很多问题都难以解决。目前对农民工管理所涉及的部门有公安、劳动、工商、妇联、卫生防疫、计划生育、教委、民政、工会、物价、交通等。政府部门的错位主要表现在职能与职能部门之间，职能与主管部门之间的协调问题。有些问题出现多个部门同时管，有时出现没有部门管，互相推诿的现象。这种复杂、烦琐的协调影响了工作效率，特别是影响处理突发事件的快速反应能力，不利于及时保障农民工权益。总的来说，就是各个部门之间还没有形成一套行之有效的协同管理办法和措施，致使许多问题难以解决，同时造成管理效率低下。 
　　2.农民工自身因素方面 
　　农民工权益受侵害，除了外在因素，与农民工自身的诸多因素有重要关系。随着我国现代化建设的快速发展和产业结构的转型升级，对工人阶级的要求也不断提高。虽然农民工大都是农村中的精英，但文化程度都偏低，即使现在的新生代农民工学历有所提升，但百分之八、九十仍是大专以下文化程度。他们的文化素质、技术技能和市场竞争能力低，难以胜任技术要求较高的工作。另一方面，大部分农民工缺乏法律知识，法律意识淡薄。他们为了增加经济收入而外出打工，为了增加收入，宁愿在劳动条件较差的情况下加班加点工作，当权益受到侵害后又往往不知道如何运用法律武器来维护自身的权益。 
　　3.户籍法律制度方面 
　　"城乡分割"的二元社会结构和户籍制度是农民工权益受到侵害的根本原因。1958年的《中华人民共和国户口登记条例》第一次将新中国成立以来逐渐形成的城乡有别的户口登记制度与限制迁移制度以法律的形式固定下来。它限制农村农业户口转为城镇非农业户口，并把城乡居民严格划分为"非农业人口"和"农业人口"，并以此为基础对城市居民实行提供就业、粮油供应，住房和医疗、养老保险等待遇的政策，农民不享有这些待遇。当然，这种传统户籍制度，随着市场经济改革，管理体制有所松动，但农民工在城市里工作，户籍仍是农业户口，因而不能实现身份上的转换，也就不能享有城市正式职工享有的各种权利和待遇。 
　　三、区域开发背景下农民工权益法律保护的基本思路和建议 
　　（一）积极推进户籍制度改革 
　　我国设立户籍制度的初衷是便于政府对公民的管理。但从1958年开始实施的户籍管理制度却添附了很多额外的东西，比如子女教育、社会保障、公共服务都被挂靠在了户口之上。随着我国社会和经济的不断发展，户籍制度的弊端不断涌现。但户籍制度改革不是一个简单的保留或者取消问题，其背后利益关系纷繁复杂，因此需要有步骤、分阶段的进行。金义都市新区应贯彻省里新型城市化发展的规划要求，继续放宽各类户口迁移政策，进一步取消不合理的落户条件限制，探索在城镇长期务工的农民的落户政策，加快推进城乡统一户口登记制度改革。可以确立以实际居住地为户口登记的原则，采取条件准入代替城镇人口指标控制，全面取消投靠条件限制，放宽城镇户口准入条件，使得农民工可以有条件的成为城镇居民。这是一个逐步推进的过程，它必然会涉及方方面面的问题，如城市的承载能力、社会公共服务水平、社会公共资源供给等一系列问题，需要通盘考虑，统筹规划。 
　　（二）加强区域间司法合作 
　　国家"十二五"规划纲要提出要促进区域协调发展。金义都市新区有别于金华市范围内任何一个行政区域，处理好区域之间的关系至关重要。因此，要促进金义都市新区经济的发展，保护农民工合法的劳动权益，就必须在金华、义乌等城市间建立一个有效的区域合作机制。都市区中心城区与都市区内相关城市要探索建立省级相关部门指导、中心城市指导、有关市县全面参与的协调机制。笔者认为主要在以下几个方面做好法律保障的协调：

　1.协调农民工权益保护的案件审理机制 
　　农民工大部分都不愿意将纠纷诉诸司法机关，一方面是司法成本较高，另一方面是有的农民工没有维权意识。需要通过司法途径解决的问题往往是迫不得已之举。由于区域间公检法系统的相对独立性，以及法院工作量较大的特点，往往会导致一些案件久拖不决或者相互推诿的现象发生。针对这些现象，法院应采取优先立案、审理以及执行的原则，尽量简化农民工问题的诉讼程序，提高工作效率，保证办案质量，确保农民工案件得到及时有效的处理；对经济确有困难的农民工要减免相关手续费用，确保农民工案件顺利进入司法程序。 
　　2.协调农民工权益保护的法律援助制度 
　　农民工往往是弱势群体，普遍缺乏法律知识和各种社会资源，并且经济实力普遍较弱，一旦出现法律纠纷需要诉诸司法机关，大部分还是希望能得到法律援助。因此各区域司法行政部门应当加强这方面的协调合作，可以统一机构设置或者建立相应的协调机制，加强联系，相互配合，构筑法律援助网络。同时，要充分发挥法律院校在校师生、社会团体在法律援助中的地位和作用。 
　　3.协调农民工权益保护的执法措施 
　　法律法规的实施不力也是造成农民工权益保护缺失的重要因素，既包括法律的执行，也包括判决的执行。如果一部法律或一个判决得不到有效的执行，那么既会降低法律的权威性也会损害司法机关的公信力。所以，一方面要加强劳动监管，及时查处并纠正违反劳动法律法规的企业行为，严厉查处损害农民工权益的有关单位。另一方面，要加强生效判决的执行力度，对于生效的判决采取有力措施执行到位，各区域司法机关之间应统一步调，形成合力，及时追究有关人员的法律责任，在法律的框架内还公民工一个公道。 
　　（三）制定出台农民工权益保障政策 
　　金义都市新区作为区域化的建设工程，与单一行政管辖单位不同，必然涉及有关政策的重新研究和制定。除户籍制度改革、司法权益保障外，农民工在城市工作和生活中涉及的住房、医疗、工伤、失业、子女教育等方方面面的权益，在都市新区建设过程中，政策层面也应给予高度支持。首先是要把农民工的权益保护纳入考核指标，进行长远规划。要把农民工权益保护工作纳入各级政府和有关部门的年度考核指标，细化工作内容，并且结合五年规划，长远谋划与开展农民工权益保障工作。其次是建立有关职能机构，加强组织领导。有条件的情况下，有必要建立一个专门协调和保障农民工权益的职能部门，给予一定的人员编制和行政职级，加强工作领导，形成工作合力。最后是研究制定有关政策，明确基本要求。对于需要政府层面明确的政策，及时组织有关部门单位研究制定符合金义都市区实际的具体性方案，细化农民工在住房、医疗、保险、教育等方面的规定，为农民工维护自身权利提供政策依据。 
　　（四）建立健全农民工素质培训机制 
　　要把农民工自身素质的提高作为保护农民工权益的基本前提和重要保障，加快建立一套农民工教育培训的有效机制，为实现新区经济转型升级提供基本的人才支撑。通过建立健全农民工培训的长效机制，出台一些有利于农民工培训方面的政策和措施，为农民工培训提供制度保障。金华境内的金华职业技术学院、义乌工商职业技术学院等高职院校拥有较好的职业培训师资队伍，具备较强的专业技能培训能力，开设的专业涉及面广泛，能满足农民工相关岗位培训的需求，要统筹利用这些职业培训资源，建立以职业院校、企业和各类职业培训机构为载体的覆盖城乡劳动者的职业培训体系，大力开展就业技能培训、岗位技能提升培训和创业培训，为新型工业化和现代服务业发展输送合格的劳动者。金义都市新区相关政府部门应该科学统筹区域内的职业教育服务资源，为农民工培训提供更多支持。要鼓励高职院校积极参与到农民工培训当中，并且在培训农民工职业技能的同时，还应加强对农民工的职业道德和法律观念的教育培训，引导农民工提高思想素质和法律意识，有效改善当前农民工综合素质普遍较低的现状，更好地适应新兴职业岗位，提高就业能力。 
　　注释： 
　　①宋玉涵："农民工权益的法律保障研究"，山东轻工业学院硕士学位论文，2012年6月，P1。 
　　②2004年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》第（十）条。 
　　③肖君拥：《人民主权论》，济南：山东人民出版社，2005年版，第78页。 
　　④《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第九条。 
　　⑤《中华人民共和国教育法》第九条。 
　　参考文献： 
　　[1] 殷志静.中国户籍制度改革[M].北京：中国政法大学出版社，1996 年版. 
　　[2] 李强.农民工与中国社会分层[M].北京：社会科学文献出版社，2004 年版. 
　　[3] 杨中领.农民工权益的法律保障[J].法制与社会，2011年15期. 
　　[4] 贾静.农民工权益法律保障的缺失及其制度创新[J].山东社会科学，2010年第9期. 
　　[5] 蒋清海.区域开发的几个理论问题探讨[J].开发研究，1990年第2期. 
　　作者简介：刘菁（1983-），女，浙江义乌人，金华职业技术学院经济管理学院讲师