环境侵权公益诉讼的必要性和可行性分析

关键词：环境权；公益诉讼；环境侵权；传统救济方式 
　　环境公益诉讼，即有关环境保护的公益性诉讼，是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受或即将遭受侵害时，法律允许其他的自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。作为维护环境利益的新型诉讼形式，环境公益诉讼是针对环境侵权行为的一种救济途径，其目的是维护社会共同的环境利益不受侵害，而不仅仅是个人的利益。不过，目前在我国代表公众提起诉讼的职能主要由人民检察院承担，其他社会主体能否对不涉己的事件提起诉讼尚存争议，因此，亟需对环境侵权公益诉讼的必要性进行深入研究，以对该制度的进一步发展提供强有力的支撑。 
　　一、公权力的呼唤--环境权的社会属性 
　　（一）环境权是新型的集体性人类权利 
　　作为一种基本的环境法律权利，环境权是指"每个人都应该享有获得良好环境的权利和出于生存目的的需要而对环境资源进行开发利用的权利。"[1]环境权是公权力，是一种人人享有却不是人人独占的权利。环境权的提出是以人类社会整体需要为前提的，环境利益的不可分割导致环境权也不可分割。为全体公民享有的环境权不能被公民个人独自占有和行使，只能是人类集体享有。环境侵权在某些情况下并不存在明显的、直接的受害者，而仅仅表现为环境遭到破坏。由于环境是属于国家或集体所有的财产，任何人都不得主张所有权和专属使用权，一旦遭到污染和破坏，受害者很难确定，更谈不上提起诉讼了。这样一来，所有的企业都可将污染物任意排放到环境中去，政府机关也有可能滥发一些许可证，作为大家共有物的环境肯定会越来越恶化。 
　　（二）环境权具有社会权利属性 
　　环境问题的解决既需要国家权力的干预，又需要社会团体、企事业单位和公民个人的支持和参与。这种特殊要求决定了环境权自创设之日起就以保护社会公共利益为目的，其社会属性显而易见。 
　　传统环境权理论认为，环境权虽不以宪法层次为限，但其具有宪法位阶，且其是一项财产权性质浓厚的实体权，此项权利为全民所共有而不可转让。我国宪法第二十六条第一款规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。"这一规定虽未直接、明确地确认环境权，但据此亦可推导出国家的环境监管职责和公民参与环保的权利。以传统民事权利理论为视角观察私法范畴的环境权，就会发现其具有强烈的社会性，是公共性与私益性的交融。故私法手段亦是环境保护的重要措施。然而，此时人们诉诸的私法手段有其独特属性，它不再是完全以个人利益为本位的绝对权利手段，而是兼具私法手段利导性和公法手段公益性的"社会性私权"，权利只是其外在表现，其深层次的内核却是社会利益。[2]因此，环境侵权事件所损害的就不再单单是某一群体或某一地域的民众利益了。 
　　二、法律规定的滞后性 
　　（一）缺少关于环境权的专门法律规定 
　　环境权是一种自然权利，随着环境问题侵害到人们的环境利益而提出的一种权利主张。自从20世纪60年代环境权被提出并逐渐被广泛接受认可之后，世界上已有许多国家在其宪法中明确规定了公民环境权。作为环境侵权公益诉讼理论基础的环境权，我国的宪法和其他环境法律却没有对其作出相关规定，环境权这一环境法中的核心权利在实体法中的空白也导致公民环境权益受到侵害时难以通过诉讼的方式来维护遭到侵害的权益。 
　　（二）公益诉讼的规定不够完善 
　　根据现行《民事诉讼法》第五十五条的规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。"与修改之前相比，该条规定的出台称得上是一个质的飞越，允许有关社会主体对环境侵权提起公益诉讼。不过，美中不足的是，该条规定仅仅把法律规定的有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告，排除了个人，范围过于狭窄，且具有极大的模糊性。因而在实践中很难起到环境公益诉讼应有的效果。这种限制起诉资格条件的规定对于公众通过司法途径来保护环境公共利益是极为不利的。 
　　（三）举证责任的分配不合理 
　　在环境侵权民事诉讼中，环境损害的认定具有很强的技术性，而且污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息和技术的优势，让无法获取充足信息且不具备必要专业知识的原告承担举证责任是极为困难的。因此，为实现原、被告双方的力量均衡，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。在我国，司法解释虽然规定了环境污染损害赔偿案件实行举证倒置，但却没有规定举证的具体范围和原告是否仍须承担一定的举证责任，从而使被告感觉到承担了过重的举证责任，而原告则忽视了对必要证据的收集。为解决这一问题，应明确规定原、被告举证责任的范围，让被告对有无排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系等提供证据，让原告对损害的事实和损失的大小负举证责任。 
　　环境公益诉讼制度的建立，有赖于在实体法上确立环境权。在我国目前的法律体系中，对环境权的规定存在严重不足，不仅《宪法》没有规定环境权，《环境保护法》等专门法律也没有相关规定。环境权与环境公益诉讼是一种互动的关系，环境权是环境公益诉讼的基础，实施环境公益诉讼是环境权的内在要求和制度保障。[3]新修订的《民事诉讼法》实施半年来，中华环保联合会试图作为原告，在多家法院提起环境公益诉讼，但遭遇的尴尬是，法院要么以最高人民法院没有相关司法解释为由拒绝立案，要么将立案申请石沉大海，再无下文。[4]

三、环境侵权的复杂性与独特性 
　　（一）侵权对象的复杂性和广泛性 
　　如水体污染不但直接破坏污染处的水质，而且还会随水体的流动扩大到整个流域，影响水中生物。环境侵权属一种系统性和链条式的侵权，对"侵害"的具体危害程度不易判定。 
　　（二）损害后果具有反复性和滞后性 
　　环境侵权加害人们的生产、生活活动，具有继续性、连续性和反复性，因此，侵权的行为也就具有了持续性。不少侵权行为在一次性完成后又继续进行，跨越的时空比较长。此外，环境侵权作用于自然环境，其损害的发生具有潜在性、滞后性和延时性。损害结果可能会紧随加害行为产生，但更多的是要通过一定时间后才显现出来。 
　　（三）受害主体的广泛性和差异性 
　　环境侵权对公民造成损害，是由每一个人对外界的适应异常而造成的，这就会涉及到污染区域内生活着的所有人。也就是说，受害人的群体内、地域内，既不分男女又不分强弱。然而，每一个人都是独立的个体，相互之间差异比较大，体质、心理等都有区别，同一加害行为会在不同个体身上出现不同的反映。[5]因此，加害行为与损害过程、损害结果之间具有极大的不确定性。 
　　与普通的侵权形式相比，环境侵权具有十分显著的特殊性。这些特殊性与复杂性使得被害者的损害无法通过普通的救济方式获得充分弥补，因此，亟需进行救济方式上的改革与创新--即公益诉讼，来应对环境侵权事件的发生。 
　　四、传统救济方式的不足 
　　（一）民事诉讼 
　　我国民事诉讼法规定了起诉必须符合四个条件，其中第一个条件就是原告须与本案有直接利害关系。也就是说，只有公民、法人或其他组织因自己的民事权益受到侵犯，或者与他人发生民事权益争议，才能以原告的资格向人民法院提起诉讼。很显然，按照该条规定，环境侵权诉讼中，暂时没有直接利害关系的人（也许会有间接利害关系，或者日后有直接利害关系）则不能提起诉讼。根据现行《民事诉讼法》第五十五条的规定："对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。"该条规定只把法律规定的有关机关与组织列为环境公益诉讼的原告主体，排除了个人，范围过于狭窄且具有很大的模糊性。因而在实践中很难起到环境公益诉讼的应有的效果。 
　　（二）行政诉讼 
　　我国行政诉讼法第二条规定："公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关丁作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼。"依据该条规定，原告起诉应该符合的首要条件是认为具体行政行为侵犯其合法权益，特别强调了原告是"自身合法权益"受到侵犯的人。如同民诉法规定的缺陷一样，合法权益暂时没有受到侵犯的人便不能就环境侵权提起行政诉讼，因此，环境侵权的行政行为就有可能逃避法律的制裁。 
　　公众环境司法救济权是实现公民环境权的最有力的保障，只有加强环境权的可诉性，才能将其转化为一项实然的权利。[6]很显然，我国现有的民事诉讼、行政诉讼两项制度在环境侵权面前表现出了极大的缺陷，因此，亟需对目前的环境侵权诉讼制度进行相关的完善，推进环境侵权公益诉讼的发展，以节省诉讼资源，降低诉讼成本。 
　　五、政府的有限理性与管理缺位 
　　对于造成环境污染和破坏等侵害环境公共利益的行为，我国通常采取行政手段来加以解决。然而，实践已经证明，仅仅依靠行政手段难以达到维护环境公共利益的理想效果。由于政府环境管理能力的有限，环境公益诉讼可以弥补政府在环境保护方面存在的缺陷和不足。 
　　目前，由于不合理的开发利用或大型工程建设，资源和自然环境都遭到了极大破坏，我国环境污染与生态破坏已经到了非常严峻的地步。如此严重的环境危机不仅严重侵害了公民的生命健康和社会生活，而且成为制约我国经济和社会协调发展的一个重要因素。然而，我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护部门来实施对环境保护的管理和监督职能，并对全社会环境保护进行预测和决策。这一机制过分强调行政权力保护环境的特点，却忽视了公民的权利和其他社会力量的作用。政府在环境保护中所拥有的人力、物力是有限的，但是环境破坏行为却是无处不在的，用有限的物力、人力去治理无限的环境破坏，常常会使政府部门陷于防不胜防的被动局面。[7]同时，政府自己也会成为环境的破坏者，如政府决策违反环境保护的原则，过多考虑局部利益、短期效益，放纵个别环境污染行为，忽视污染预防。环境公益诉讼可以弥补行政权力在保护环境中的不足，减少政府的跟踪、检查等活动。 
　　综上，无论是现行法律体系的完善，还是社会公共利益的保护，都离不开环境侵权公益诉讼。因此，环境侵权公益诉讼的建立和完善势在必行，应尽快出台相应政策和法规，并制定一些配套的设施。 
　　参考文献： 
　　[1]王明远.环境侵权法律救济制度[M].北京：中国法制出版社，2001：38. 
　　[2]秦晓峰，陈宏光.论我国环境民事公益诉讼制度之构建[J].湖湘论坛，2010，（5）. 
　　[3]周永.环境权与环境公益诉讼内在关系初探[J].电力环境保护，2008，（5）. 
　　[4]王琳.环境公益诉讼之春为何迟迟不来[N].广州日报，2013-06-26. 
　　[5]王宗廷.环境侵权的公益诉讼研究[J].中国人口o资源与环境，2003，（5）. 
　　[6]李挚萍.环境法的新发展：管制与民主之互动[M].北京：人民法院出版社，2006：352.
　　[7]王鹏祥.论我国环境公益诉讼制度的构建[J].湖北社会科学，2010，（3）. 
　　作者简介：陶文敬（1987-），男，河南信阳人，浙江财经大学法学院2012级硕士研究生，研究方向：民商法。