人民调解协议的效力辨析及其程序保障的策略分

  人民调解是颇具中国特色的非诉讼纠纷解决方式，在西方国家向来享有“东方经验”之美誉。为了进一步规范人民调解行为，充分发挥人民调解在构建社会主义和谐社会中的重要作用，2010年8月28日，十一届全国人大常委会第十六次会议审议通过了《中华人民共和国人民调解法》(以下简称《人民调解法》)。《人民调解法》系统地规定了人民调解的性质、任务和工作原则，以及人民调解委员会、人民调解员、调解程序、调解协议等内容，进一步规范了人民调解工作的制度与程序，确立了对人民调解协议的司法审查机制，从而在诸多方面实现了重大的制度创新，全面完善了我国的人民调解制度。其中备受瞩目与关注的乃是关于人民调解协议效力的规定——“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”。①
    如果从类似规范的层面来看，最高人民法院此前发布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称《人民调解若干规定》)第1条则明文规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。”由此可见，关于人民调解协议的效力，从最高人民法院以司法解释的形式规定其“具有民事合同性质”到全国人大常委会以法律的形式宣示其“具有法律约束力”，两者在文字表述上无疑存在明显的差异。而众所周知，人民调解协议乃是人民调解委员会主持纠纷当事人自愿达成的据以解决纠纷的协议，是人民调解工作的最终成果，因此如何规制其性质和效力，直接关系到人民调解制度的作用与功能能否正常发挥，这是人民调解制度的“关键所在”与“重中之重”。因此，正确理解与准确把握上述两种不同表述之间的区别，并对其进行学理上的探讨与辨析，显然是一个具有理论价值与实践意义的重要问题。
    一、“具有民事合同性质”之简析
    《人民调解若干规定》第1条规定：“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。”据此，笔者认为，对人民调解协议的性质与效力应从以下方面来加以理解和把握：
    首先，人民调解协议在性质上属于民事合同。根据我国《民法通则》与《合同法》之规定，民事合同乃是当事人之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。因此，凡是在两个以上民事主体之间就财产利益或某些身份利益所自愿达成的协议，其性质均属民事合同。至于当事人在订立合同过程中所采用的不同协商方式，并不会改变民事合同本身的性质。人民调解协议无论是重新设定当事人之间的民事权利义务关系，或者是变更、终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质。在人民调解委员会的主持下，促使双方当事人通过自愿协商达成调解协议，与当事人通过中间人的协助或协调所达成的协议一样，并不改变人民调解协议的合同性质。②因此，人民调解协议尽管是在人民调解委员会的主持下达成的，但其性质仍然是当事人就民事权利义务关系所作的一种处分，是当事人对民事权利义务合意处分的结果，因此其具有民事合同性质。
    其次，人民调解协议是特殊的民事合同。这是因为，人民调解协议要具有民事合同性质，应当同时符合下列条件：一是双方当事人的纠纷必须经人民调解委员会依法调解。依《人民调解委员会组织条例》之规定，人民调解委员会既可以根据当事人的申请启动调解程序，也可以在当事人没有提出申请的情况下主动进行调解。③是否有人民调解委员会的介入，乃是人民调解协议区别于普通民事合同的关键之所在。二是人民调解协议须具有民事权利义务内容。在人民调解委员会的主持下，经过疏导与劝说，双方当事人就如何解决民事纠纷达成一致意见，其实质仍然是在自愿、平等的基础上调整彼此之间的民事权利义务关系，因而这种协议具有民事权利义务内容。三是人民调解协议必须符合法定的形式要求。依《人民调解委员会组织条例》第8条第2款的规定，人民调解协议有两种书面形式可供选用，即调解笔录和调解协议书。四是人民调解协议应当由双方当事人、人民调解员签名，并加盖人民调解委员会的印章。④综上所述，由于有人民调解委员会的主持、疏导与全程介入，人民调解协议的合法性通常来说会更有保障，也能更真实、理性地反映当事人解决纠纷、消除隔阂进而修复关系的意向与追求，从而使此前受到损害的法律关系趋向于稳定与和谐。⑤
    最后，人民调解协议并不当然地具有强制执行力。尽管有人主张，人民调解协议是人民调解委员会依照职权对具体的民事法律关系依法加以确认的法律文书，因此应该具有强制执行的效力。其理由是人民调解协议具备了法律行为有效的四个要件：一是组织合格。制作人民调解协议的主体是国家法律规定的人民调解委员会。二是内容合法。人民调解协议的内容符合国家法律、行政法规与政策的要求。三是意思表示真实。调解协议的达成完全出于当事人的自愿，即使是人民调解委员会做了大量的劝导工作，但其最终仍然是当事人合意的结果。四是形式合法。人民调解协议采用了书面形式。⑥笔者认为，上述观点尽管注意到了人民调解协议具有合法的性质，但简单地将合法的协议直接等同于具有强制执行的效力的观点则是难以成立的。因为从相关立法之规定来看，《人民调解委员会组织条例》第9条明确规定：“经过调解，当事人未达成协议或者达成协议后又反悔的，任何一方可以请求基层人民政府处理，也可以向人民法院起诉。”《民事诉讼法》第16条同样规定，“不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”很显然，立法并没有赋予人民调解协议以强制执行的效力，否则允许当事人“反悔”、“请求基层人民政府处理”、“向人民法院起诉”等即纯属多余。另外依据《民事诉讼法》第16条之规定，基层人民法院有义务指导人民调解委员会的工作，对人民调解委员会调解民事纠纷中“违背法律的”行为应该予以纠正。从现实来看，人民调解委员会的调解确实可能存在“违背法律”的行为，调解协议也同样存在 违法的可能性，因此其并不当然地具有强制执行力。但是，其中具有给付内容，且又经过公证机关证明的人民调解协议则具有强制执行的效力，从而产生相当于生效裁判的法律效力。其依据是《人民调解若干规定》第10条，“具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行效力的，债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行”。
    二、“具有法律约束力”之解读
    在《人民调解法》的起草、论证过程中，对于是否需要通过立法来提升人民调解协议的效力层次，是否需要规定人民调解协议“具有法律约束力”，甚至具有强制执行的法律效力，一直存在较大的争议。其中反对的意见认为，人民调解是一种民间的纠纷解决方式，为了保持人民调解的民间性，避免人民调解的过度司法化和行政化，不应当作出“具有法律约束力”的表述。而支持者则认为，由于在我国的人民调解实践中，当事人漠视、无视所达成的调解协议，不履行调解协议约定义务的现象比比皆是，类似“空调”与“白条”已严重影响了人民调解工作的顺利开展，直接折损了人民调解机制的权威与公信力，因此通过立法提升人民调解协议的效力层次乃是当务之急。⑦在经过反复权衡之后，立法者采纳了第二种观点，确立了《人民调解法》第31条第1款之规定，即“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”。笔者认为，对此款规定中“具有法律约束力”之定位，应从如下方面来加以理解和把握。
    一是实体法上的效力。从法条用语上来看，《人民调解法》关于人民调解协议效力的规定与《合同法》第8条采用了完全相同的表述，即“具有法律约束力”，⑧就此而言，可谓有异曲同工之妙。从性质上来说，人民调解委员会所调解的主要是私权纠纷，因此只要不违反法律、行政法规的强制性规定，即应允许当事人合意处分。如前所述，调解协议一经达成，就在当事人之间产生了相当于合同的效力，对当事人当然“具有法律约束力”，“当事人应当按照约定履行”。也就是说，人民调解协议的达成意味着当事人之间的民事纠纷已通过友好协商、互谅互让得到妥善解决，权利义务关系已经明确，当事人应当按照协议的内容履行相应的义务。如果一方违背调解协议，则会产生相应的法律后果。这种法律后果主要表现为应当依法承担违约责任。鉴于人民调解乃是一种基层性、群众性、自治性的纠纷解决方式，因此立法不应该也没有直接赋予人民调解协议以强制执行力，而是采取了与《合同法》相同的表述——“具有法律约束力”。然而，为了保障人民调解工作的顺利开展，提升人民调解的权威性与实效性，仅仅赋予人民调解协议以实体法上的效力又是远远不够的。
    二是程序法上的效力。我国现行《民事诉讼法》第16条第2款规定：“……当事人对调解达成的协议应当履行……”。立法在此采用的是“应当”之用语，据此强制性的规定可以得知，对于有效的人民调解协议，⑨当事人“应当履行”，而没有不履行或不完全履行的选择自由。⑩申言之，尽管基于“司法最终解决”原则，立法允许当事人反悔、再次申请调解或者另行起诉，但由此并不能得出当事人不履行人民调解协议也不需要承担法律责任的结论。相反，只有课以不履行人民调解协议的当事人承担程序法上的某种后果，才能促进对人民调解协议的自觉履行，树立人民调解的权威性与公信力。具体而言，根据《人民调解法》第33条之规定，(11)经双方当事人的申请，被人民法院确认有效的人民调解协议具有强制执行的效力，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。由此确立起了人民调解协议在程序法上的“有限效力”，即附条件的强制执行力。如此制度安排，既体现了人民法院依法对人民调解工作的应有支持、指导与监督，又反映了立法者希望通过建立“调诉对接”机制来强化人民调解协议效力，最大程度与最大可能地化解矛盾与纠纷，以实现社会稳定、和谐的“良苦用心”。
    三、“具有民事合同性质”与“具有法律约束力”之比较
    综上所述，无论是最高人民法院在《人民调解若干规定》中规定的人民调解协议“具有民事合同性质”，还是全国人大常委会在《人民调解法》中所宣示的人民调解协议“具有法律约束力”，尽管二者在表述上存在一定的差异，但它们的实质内容却是基本相同的。既肯定了人民调解协议所具有的民事合同性质，赋予其确定力，但又不认为其仅仅具有合同那样的约束力(当事人应该自觉履行，不得任意变更或撤销，否则须承担相应的法律责任)，而是赋予其一定的程序法效力，即依法经公证机关公证或人民法院确认之后即具备强制执行的效力，从而在规则层面实现了人民调解与法院诉讼之间的合理对接。既有效保障了人民调解的群众性、自治性，最大程度与最大可能地尊重当事人的意思自治与程序主体地位，同时又为充分发挥人民调解排解纠纷、化解矛盾的功能，强化调解协议的法律效力提供了制度保障。
    但需进一步指出的是，无论是《人民调解若干规定》中规定的人民调解协议“具有民事合同性质”，还是《人民调解法》中宣示人民调解协议“具有法律约束力”，均确定无疑地表明人民调解协议自身的效力尚是一种“软效力”，存在“柔性”有余而“刚性”不足的问题。即人民调解协议并不具有强制执行的法律效力。鉴于此，《人民调解法》第32条规定，“经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。”从而为此类纠纷的解决提供了司法渠道。
    当然，《人民调解法》中关于人民调解协议效力的规定还是存在可圈可点之处的。至少在用语上，此前的“具有民事合同性质”，一方面表明最高人民法院承认人民调解协议在性质上为“民事合同”，另一方面又认为其具有某些“非民事合同”的特征，即不完全是民事合同或者说不 是纯粹的民事合同。或许是苦于找不到合适的术语，因此使用了“具有民事合同性质”这一冗长且又欠规范的表述：既有民事合同性质，又不完全是民事合同。给人颇有“似驴非驴”的意味。然而，“具有民事合同性质”之人民调解协议的效力规范经过人民调解实践的检验，已被证明是行之有效、科学可行的。因此，《人民调解法》适时吸纳其合理内核，并对其进行了创造性转换，用“具有法律约束力”这一同质且更为规范的用语取代了“具有民事合同性质”的表达，从而与《合同法》使用的术语完全一致，保障了立法用语的科学性、一致性与经济性。笔者认为，人民调解协议之效力从“具有民事合同性质”到“具有法律约束力”，尽管在内涵上并未发生实质性的改变，但从概念、术语的使用仍可窥见我国法治建设之艰难与点滴进步之可喜。
    四、人民调解协议效力之程序保障
    人民调解机制能否发挥实效，关键在于人民调解协议所确定的权利义务关系能否得到实现。从一般要求来讲，人民调解协议达成之后，当事人应自觉履行相应的义务，人民调解委员会也有责任监督调解协议的履行情况，督促当事人履行约定的义务。然而，由于人民调解协议本身并无强制执行的法律效力，因此如果发生当事人不自觉履行协议的情况，人民调解活动所有的前期成果即将面临“毁于一旦”的危险，当事人先前所有的努力也会因此而“功亏一篑”。鉴于此，构建严谨、周密的程序制度来实现“调诉对接”，保障人民调解协议的法律约束力落到实处，显得极其重要。基于此理，《人民调解法》第33条规定为人民法院“确认”人民调解协议的效力提供了原则性的指导，然而具体如何操作尚待进一步明确与细化。循此要求，2011年3月21日最高人民法院审判委员会第1515次会议通过了《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(以下简称《确认规定》)，就此作出了相应的规范。
    1.管辖法院。根据司法部《人民调解工作若干规定》(2002年9月26日司法部令第75号发布)第21条，民间纠纷由纠纷当事人所在地(所在单位)或者纠纷发生地的人民调解委员会受理调解。相应地，人民调解协议的确认法院也应该是纠纷当事人所在地(所在单位)或者纠纷发生地的基层人民法院。现依《确认规定》第2条之明确要求，当事人申请确认人民调解协议的，由主持调解的人民调解委员会所在地基层人民法院或者它派出的法庭管辖。人民法院在立案前委派人民调解委员会调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。这样一来，既便利于当事人及时、就近向人民法院提出申请，也有利于基层人民法院监督、指导人民调解委员会的调解工作。
    2.申请方式。根据《人民调解法》第33条第1款的规定，人民法院确认人民调解协议的效力，须待当事人共同提出申请，而不得主动为之。从保障与提升人民调解协议效力的角度出发，笔者认为，“共同申请”可以理解为包括双方当事人达成申请协议共同申请，与一方当事人提出申请而另一方当事人同意(不反对)申请两种情形。事实上，只要对方当事人没有明确提出反对意见就可视为同意。至于当事人是本人提出申请还是委托他人提出申请，均不影响“共同申请”的成立。从申请所应采取的形式来看，参照《民事诉讼法》的规定，起诉系以书面方式为原则，必要时也可用口头方式。因此，提出确认申请也应允许采用书面申请与口头申请两种方式。
    3.审查方式。依我国现行《民事诉讼法》的规定，对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的民事案件，可适用简易程序审理，这也是贯彻诉讼经济原则的基本要求。此外，现行仲裁制度与实践也为我们提供了借鉴和参考。根据《中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁规则(2005年)》第40条第1款的规定，当事人可以凭仲裁协议与和解协议请求仲裁委员会按照和解协议的内容作出仲裁裁决。除当事人另有约定外，由仲裁委员会主任指定一名独任仲裁员组成仲裁庭，以仲裁庭认为适当的程序进行审理并作出裁决。(12)或许正是基于上述考量与诉讼经济之要求，《确认规定》中明确要求，人民法院受理司法确认申请后，由一名审判人员对调解协议进行审查。人民法院在审查过程中，可通知人民调解委员会将案件的案卷和相关材料移送人民法院。人民法院认为确有必要时，可以通知当事人或证人到场，也可以通知调解员到场或以其他简便、合适的方式询问当事人、证人、调解员或其他人员与本案有关的情况。
    4.审查期限。现行立法只规定人民法院“应当及时对调解协议进行审查”，而没有规定“刚性”的审查期限。这样做的好处是在提出“及时”这一原则性要求的同时，为人民法院便宜行事预留了富有弹性的制度空间，但由此也可能为拖延审查大开方便之门，因此为了具体落实“及时”的要求，即有必要确定审查期限。《确认规定》第5条第1款明确规定审查期限为15日，对因特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长10日。鉴于《人民调解法》允许当事人可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，相当于给了当事人30日的时间以作“周全考虑”。据此笔者认为，以30日为通常审查期限才是较为合理的。这样既能使人民法院的审查不至于太过仓促，又不会让当事人经受漫长的等待。
    5.审查内容。笔者认为，人民法院主要应对以下内容进行审查：(1)是否属于人民法院的受案范围；(2)是否属于本院管辖；(3)是否存在真实的民事法律关系与民事争议；(4)当事人申请确认调解协议的效力是否出于真实自愿；(5)达成的协调协议内容是否当事人的真实意思表示；(6)调解协议的内容是否违反法律、行政法规的强制性规定；(7)调解协议的内容是否损害国家、集体、社会公共利益或第三人的合法权益。
    6.审查结果。根据《人民调解法》第33条第2款、第3款的规定，人民法院受理当事人的确认申请后，其审查结果可能存在以下两种情形：(1)确认 北京写作论文调解协议有效。其判断的依据在于当事人具有完全的民事行为能力；意思表示真实；不违反法律、行政法规的强制性规定或损害社会公共利益。符合这些要件的调解协议即为有效，具备强制执行的法律效力，一方当事人拒绝履行 或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。(2)确认调解协议无效。在这种情形下，当事人可以通过人民调解方式变更调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。在此需要说明的是，《确认规定》第7条中“不予确认调解协议效力”之表述，并不构成上述两种审查结果以外的第三种情形，因为从该条所罗列的6种适用情形来看，(13)“不予确认调解协议效力”基本上只是“确认调解协议无效”的同质表达。
    除以上6个方面外，尚有一些问题需要在规则层面作出安排。譬如，确认程序中是否应当适用相关证据规则？(14)对于人民法院确认调解协议效力确有错误，并由此给当事人造成损害的，是应直接适用审判监督程序，还是应该设置另外的救济机制？等等，现行立法与司法解释对此均缺乏明确、具体的规定，而这必然会在实践中有所涉及。
    五、结语
    当前，“随着改革开放的逐步深入，我国社会市场化程度不断加深，利益格局分化调整力度不断加大，社会关系主要是利益关系，呈现出主体多元化、利益格局复杂化、利益冲突扩散化等特征，由此导致相关案件处理的复杂性、关联性、敏感性增加”。(15)但值得期待的是，《人民调解法》的公布施行，将会进一步发挥人民调解在化解社会矛盾与纠纷、维护社会和谐稳定中的积极作用。至于该法中可能存在的问题与不足，有些需要在实践中加以把握并予以解决，有些则需要通过相关立法的完善方能得到妥善处理。
    注释：
    ①《人民调解法》第31条第1款。
    ②参见尹田：《论人民调解协议的性质》，《人民法院报》2002年9月30日。
    ③《人民调解委员会组织条例》第7条第1款：“人民调解委员会根据当事人的申请及时调解纠纷；当事人没有申请的，也可以主动调解。”
    ④《人民调解委员会组织条例》第8条第2款：“调解纠纷应当进行登记，制作笔录，根据需要或者当事人的请求，可以制作调解协议书。调解协议书应当有双方当事人和调解人员的签名，并加盖人民调解委员会的印章。”
    ⑤这是因为，《人民调解委员会组织条例》第8条明确要求人民调解委员会应“查明事实、分清是非”。
    ⑥参见叶知年：《论人民调解协议的性质和效力》，《福建公安高等专科学校学报》2003年第5期。
    ⑦参见肖建国：《人民调解协议具有法律效力》，《人民日报》2010年9月15日。
    ⑧该条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或解除合同。”
    ⑨《人民调解若干规定》第4条规定了调解协议有效之要件：“(一)当事人具有完全民事行为能力；(二)意思表示真实；(三)不违反法律、行政法规的强制性规定或者社会公共利益”。
    ⑩当然，无效的与可变更、可撤销的调解协议除外。具体参见《人民调解若干规定》第5条、第6条。
    (11)《人民调解法》第33条：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”
    (12)该规定为：“当事人在仲裁委员会之外通过协商或调解达成和解协议的，可以凭当事人达成的由仲裁委员会仲裁的仲裁协议和他们的和解协议，请求仲裁委员会组成仲裁庭，按照和解协议的内容作出仲裁裁决。除非当事人另有约定，仲裁委员会主任指定一名独任仲裁员组成仲裁庭，按照仲裁庭认为适当的程序进行审理并作出裁决。具体程序和期限不受本规则其他条款限制。”
    (13)这6种情形是：(1)违反法律、行政法规强制性规定的；(2)侵害国家利益、社会公共利益的；(3)侵害案外人合法权益的；(4)损害社会公序良俗的；(5)内容不明确，无法确认的；(6)其他不能进行司法确认的情形。笔者认为，所谓“其他不能进行司法确认的情形”，至少应该包括“以合法形式掩盖非法目的”以及“人民调解委员会强制调解”两种情形。
    (14)最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”那么，在人民法院审查人民调解协议的效力时，该证据规则能否适用，尚有待进一步斟酌。
    (15)沈德咏：《立足中国国情积极稳妥推进司法改革　努力完善中国特色社会主义司法制度》，载沈德咏主编：《秋菊故乡新说法：能动主义司法模式理论与实践》，法律出版社2011年版，第3页。