论我国国家机构的宪莹规定及完善

　　论文摘要：新中国的国家机构建设取得了较大的成就，并逐步走向完善。但不可否认的是，把规定国家机构的组成和职能作为重要内容的宪法，其对国家机构的规定仍有很多不完善的地方，本文即对这些不完善之处进行简要的探讨。

　　论文关键词：国家机构 宪法 法治

　　一、全国人大常委会对宪法的解释和监督权

　　《宪法》第67条规定，全国人大常务委员会有权“解释宪法监督宪法的实施”，并有权“解释法律”。很显然，我国宪法把宪法的解释权和监督权全部授予全国人大常委会。法治原则要求，“没有人能做自己案件的法官”，要求解释权与监督权分离。只要解释权的行使仍被要求符合宪法的文字和精神，并且解释者并不是一贯正确，那就有必要使解释行为受制于一个中立与独立的机构的审查，否则，结果自然是使监督有名无实。
　　法治的基本精神是他律，因此宪法的监督权不能留给解释者自己，而是由相对独立的机构去审查监督解释的合宪性。没有独立审查机构的约束，只是自己监督自己的解释，最后往往导致人治，显然是与法治相违背的。在此笔者建议，应在宪法中规定由一个专门的相对独立的机构来监督宪法的实施。授权独立机构依据宪法去审查监督立法机关的解释并不表明该机构超越了人大的权力。因为，人大仍然掌握着最后的代议制主权，如果相当多数的人大代表不同意该机构的结论，可以在宪法中规定适当机制，允许人大通过多数甚至超多数直接纠正该机构的决定，或者可以通过三分之二多数对宪法进行修正，借助修宪维持其宪法最高权力。

　　二、审计机关的审计权限

　　《宪法》第9l条规定了“国务院设立审计机关”有权对地方各级政府的财政收支进行监督，审计机关在总理领导下，“依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。但在第109条中又规定地方各级政府设立审计机关，“对本级人民政府和上一级审计机关负责”。这表明审计机关同时接受上级审计机关和同级政府的双重领导。审计自然也是监督形式的一种。虽然审计作为一个独立部门，但它终究还要听命于同级政府的领导，难免就有“自己监督自己”的嫌疑了。不可否认的是，我国审计机关在实践中起了不可估量的作用，在相当大的程度上杜绝了形式多样的乱用、滥用经费的行为，确保国家经费得以合理使用，但在审计权的独立行使上仍需改进。为了更好的发挥其应有的作用，笔者建议提高审计机关的地位，改变现行领导体制，以真正实现其独立地行使审计权。把审计机关和同级政府剥离，作为人大常委会的一个常设工作机构——当然还需相应地修改组织法，在人大常委会领导之下独立开展审计工作。这样做的优点在于既加强了人大对经济领域的专门问题进行管理、监督，同时又让审计活动免受行政上的干扰，有利于强化人大的监督职能。

　　三、地方政府“副职”的产生办法

　　行政首长负责制是宪法所规定的各级行政机关开展行政工作的机制，旨在提高行政决策效率，并由行政首长代表行政机关向人大负责。“首”是第一的意思，顾名思义，行政首长也只能是行政机关中的第一人，而且向来是最高职权的享有者，它通常指的是正职领导人。根据《宪法》第l0I条的规定，地方各级政府的副省长、副市长、副县长、副区长、副乡长、副镇长是由同级人大选举产生，并由人大罢免，而并非依首长提名，更不是由首长决定，与行政首长负责制的应有之意相去甚远。这样的“副职”产生程序明显是如法炮制了地方政府首长的产生程序，意味着地方人大“僭越”了同级政府首长的职权：这也同于《宪法》第62条规定的中央政府的副职(国务院的副总理、国务委员)产生程序：国务院的副职首先由总理来提名，然后：提交给全国人大来决定；并且《宪法》第88条还规定了副总理负责协助总理开展工作。

　　宪法规定首长由人大选举并决定任免，毫无疑问，首长必须向人大负责：然而，《宪法》第101条规定副职也由人大选举并决定任免，依照法理逻辑推理，副职也得向产生他的权力机关负责。因此，二者对于与人大的关系而言，其地位是平等的。宪法所作的上述不同规定，削弱了地方政府首长的权威，不利于行政决策效率的提高，导致“负责”不明。副职领导人位居行政机关要职，他是向首长负责，还是绕开行政首长负责制向产生他的人大负责?这着实让人困惑。若要他对两头都负责，结果往往是对二者都不负责，果真要问责起来，常常导致相互推诿，行政问责难以落实。
　　地方“副职”的产生办法还容易引发实践中副职对首长产生过多牵制。毕竟副职也是由人大选举产生或决定，外加副职通常有数人之多，容易出现“政出多门”，一旦在同一事件中副职与首长之间意见相左，难免会让达成统一成为奢望，首长的核心决策地位就会发生动摇，首长的法定权威也自然会面临挑战。鉴于此，笔者主张修改《宪法》第l0l条地方“副职”的产生办法，赋予地方行政首长“人事提名权”，地方首长提出提名后，再按法定程序由人大作出决定，从而相应地，行政首长在本机关中的核心地位和领导权威也能得到稳固和维护。人大不同意该提名的，完全可以作出不同意的决定，继而又能避免正职的个人专断。比照中央政府副职的产生办法都可以由首长提名、全国人大决定，地方各级政府的副职的产生也应该能采用中央政府的做法：由首长提名，同级人大决定。

　　四、法院独立行使审判权

　　《宪法》第126条规定了法院独立行使审判权，“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，第l28条又规定了法院要对产生它的国家权力机关负责。这似乎为权力机关“可以”“干预”法院审判留下了余地。和权力不同，改置法院的主要作用不是利益代表，而是严格按照权力机关制定的法律判案，因此强调法院应保持严格的独立性和中立性。现在某些地方所实行的“个案监督” 制度，即人大或常委会调取反映意见比较大的司法决定，并对发现有问题的责成司法机关重新考虑。这项制度是否能保证“法院独立”，还有待商榷。人民代表大会作为权力机关固然有权监督法院，但这种监督应该以事后性和间接性的特征，以尊重司法独立，不损害司法独立为前提和限度。
　　再者，《宪法》第126条的规定仅表明法院的审判过程具备一定的独立性，不受政府、社会和私人的干预，但并未强调法官个人在判案时的独立性。目前的司法制度只承认法院整体的独立，而非法官独立，以致时至今日我国司法仍不能独立，这无疑是个不容忽视的因素。在宪法条文中，追究造成这一现状的根源，就是担心承认法官独立会违背《宪法》第3条的规定，我国的国家机构实行民主集中制的原则。其实，这样的担心是完全没有必要的。我国法院通常情况下采取合议庭的方式审理案件，只有法律规定的少数简单案件才可以实行独任制审判。而合议庭审理所体现的正是民主集中制，但必先强调的是，合议制的前提要求每位法官必须是独立的。因为在保证了法官不受干扰地独立审判，内心仅“唯法律是瞻”而作出裁判的前提下，根据少数服从多数的原则所确定的最终判决结果才能最大限度地避免“错案”发生。倘若法官因为受到干扰而无法完全依据法律来审判，那么最终的合议也就徒具象征意义了。由此说来，法官独立与民主集中制完全可以并行不悖，而且还是贯彻民主集中不可或缺的先决条件。
　　“法官独立审判，只服从法律”作为司法独立最核心的内涵，也成为当下建设社会主义法治国家的必然追求，和民主集中制也是完全相适应的。鉴于此，笔者建议对《宪法》第126条进行修改——法官独立审判，只服从法律。不能否认，要实现法官独立审判需要进行系统的改革，从当前的法官产生体制、管理体制、经费供给体制方面着力进行改革，以获得身份上的独立。但首要的是在宪法中尽早确立法官独立这一核心内容，从而为我国司法改革中所涉及的法官身份独立的改革提供宪法依据和支持。

　　五、质疑“分工负责，互相配合，互相制约”

　　《宪法》第135条规定了公检法办理刑事案件时，应当遵循“分工负责，互相配合，互相制约”的原则。人们早已认识到权力过分集中，就有可能在行使过程中失去制约，侵犯公民合法权利。刑事司法权力也可能被以实现国家利益的名义用来追求个人功利，导致该权力异化。为了防止刑事司法权力的滥用，保障人权，宪法对其进行了分工，侦查权、起诉权、审判权分别由不同的三个机关行使，以实现相互制衡的目标。现代法治国家的核心就是通过建立以权力制约权力的制度来防止权力的滥用，而这一基本原则所包含的分工负责、互相制约原则无疑是符合现代法治国家的理念的。
　　而该原则的缺陷在于配合原则抵消了制约原则的积极作用，具有很大的负面价值。每一机关依法履行自己的职贵，完成阶段性任务，并向下一阶段推进既是法律赋予的权力，也是义务，不能放弃、不能转让、不能推托。可以说，三机关完成了各自的法定职责，也就实现了最好的配合。这种配合属于法定的配合或者说是法律范围内的配合，而不是超越法律的配合。因此，配合的内容完全是各机关履行法律规定的职责的活动，属于份内事。在这种情况下，再对配合原则专门予以法律上的规定，在笔者看来，除纯属多余外，实际上还会产生很大的副效应，造成很大的危害性。这一原则极容易破坏三机关的总体关系，导致分工不清，职责不明，角色错位，制约淡化，影响刑事诉讼任务的实现。对此，笔者建议对该原则进行重构，取消配合原则，保留分工负责，互相制约。