论公民权的宪法救济

[摘  要]：宪法确认的公民权，主要依赖于法律的实施而得以保障；但当权利没有被法律具体化，或当法律与宪法相抵触而侵犯了公民权时，公民应获得宪法救济。本文从我国一现实案例入手，通过比较英美法系国家和大陆法系国家的宪法救济模式，在分析我国宪法救济制度现状的基础上，结合我国当前的第四次修宪，为发展和完善我国公民权的宪法救济制度提出一些学术建议。

　　[关键词]：宪政，公民权，宪法救济，宪法诉讼

　　据新浪网2003年1月29日报道：社会广泛关注的“女生怀孕被开除”事件中的当事双方-重庆邮电学院和李静、张军（均为化名）分别接到了重庆市南岸区人民法院行政裁定书，驳回李静、张军要求学校撤销处分决定的起诉[1].本案有很多法律问题值得研究，其中一争论的焦点是重庆邮电学院依据本校规定开除二人学籍，是否违反了宪法的原则或者精神？当宪法所确认的公民权利在没有被法律具体化，公民认为其权利受到侵犯而无法通过行政程序和司法诉讼获得救济，能否通过宪法途径获得救济？如果能，如何获得？本文不是就事论事，而是试图从宪法学理论的角度谈谈公民权的宪法救济问题。

　　本文所指的公民权即自然人作为一国公民按照宪法和法律的规定应享有的一切权利和自由，其中就包括本案所涉及的公民的受教育权、生育权及权利救济权等系列权利。当然本文语境中的公民权主要指公民的基本权利，即一国宪法所确认的公民权利。所谓宪法救济，它既涉及到公民直接行使宪法的救济权问题，即由公民启用宪法诉讼机制实现其宪法权利的救济；也涉及到特定主体（如普通法院、宪法法院等）启动违宪审查机制审查侵害公民权的国家公权行为（即立法行为、行政行为与司法行为，主要是立法行为）而实现公民权的宪法救济。

　　（一）

　　对公民权的宪法救济是必要的。法治是现代宪政的必然要求，而法治的内涵之一就是，法规范在赋予权利或授予权力，必须同时规定当权利或者权力受到侵犯时的救济措施，否则这种权利或权力就得不到保障，换言之，实际上并不真正享有。在宪法规范为法律所具体化，当公民认为其宪法权利受到侵犯时，首先寻求法律上的救济，即通过行政救济和司法救济来保证自己所拥有的权利；但如果认为该法律规范违反宪法规范，仍然得不到救济时，就需要宪法上的救济；在宪法规范未被法律规范具体化，当公民认为其宪法权利受到侵犯时，无法获得法律上的救济，也必然直接寻求宪法上的救济。[2]而《世界人权宣言》第八条就规定：人人于其宪法或法律所赋予的基本权利被侵害时，有权享受国家管理法庭之有效救济。

　　那么，国外的宪法救济制度如何呢？大体而言，在长期的宪政实践中，各国根据其具体情况形成了两类较健全的宪法救济制度，即英美型和大陆型。

　　英美型是英美法系国家采用由普通法院通过审理具体案件的方式，在公民认为其宪法权利受到侵犯时直接适用宪法规范提供宪法救济的制度。在英美法系国家，由于普通法院相对独立的宪法地位和权威及一定的宪法解释权，它可通过普通诉讼程序为公民权提供宪法救济，具体做法是：（1）当宪法权利被具体化为法律时，公民可向普通法院提起法律诉讼，普通法院在判决时，对适用法律进行合宪性审查，如认为合宪，则依法律判决；如认为违宪，就拒绝适用法律。（2）当宪法权利没有被具体化为法律时，普通法院就侵犯公民权利案件直接依据宪法作出判决。在英美法系国家，普通法院受理和审理具体案件时，法院只针对具体案件适用宪法，法院的判决仅对特定案件的当事人有效，而对特定当事人提供宪法救济。法院认为违反宪法的法律，仅仅不适用于特定案件的当事人，而法院无权撤销该法律，该法律对特定当事人之外的人仍然有效，虽然根据“先例约束原则”该法律已事实上死亡。

　　大陆型是大陆法系国家采用由专门机关（主要是宪法法院）在公民认为其宪法权利受到侵犯时所提供的宪法救济制度，由专门的宪法法院组织法等特别程序法予以规制。宪法法院不是普通司法机关，不受理和审查普通法律案件，具体做法是：（1）宪法权利被具体化为法律时，公民可向普通法院提起法律诉讼，如当事人认为适用法律违宪，可向普通法院提出；普通法院如也认为该法律可能违宪，即诉讼中止，并向宪法法院提出违宪审查请求，宪法法院的决定是普通法院审理该法律案件的依据。（2）在普通法律诉讼中，当事人如认为普通法院的终审判决违宪，可向宪法法院提出控诉。宪法法院可对普通法院的判决进行合宪性审查，如认为违宪，普通法院即需重新判决；如认为合宪，即驳回当事人的诉讼请求。（3）宪法权利没有被具体化为法律时，公民如认为其宪法权利受到公权力侵犯，而无法通过法律诉讼实现权利救济时，可直接依据宪法向宪法法院提起宪法控诉。在大陆法系国家，由于普通法院没有宪法解释权，因而不能在普通法律诉讼中直接为公民提供宪法救济。

　　（二）

　　我国目前已建立比较健全的法律救济制度，即司法诉讼制度、行政复议制度、国家赔偿制度、民事调解与仲裁制度等，但现有宪法救济制度仍存在不少空白与缺陷。

　　我国现有的宪法救济制度主要体现在以下几方面：（1）现行宪法第62条、第67条，立法法第88条规定了全国人大的宪法修改权和宪法实施的监督权，及对法律、自治条例、单行条例的违宪审查权；规定了全国人大常委会的宪法解释权和宪法实施的监督权，以及对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例的违宪审查权。（2）现行立法法第90条、第91条规定了全国人大常委会、全国人大各专门委员会对行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例进行违宪审查的启动程序。（3）我国宪法第三章与立法法第五章所规定的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章与地方政府规章的法律适用与备案制度等，实际上也间接承认了国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、省级及较大的市人大及其常委会一定程度上的违宪审查权，甚至承认公民及其他社会组织参与违宪审查启动程序。（4）此外，我国现行宪法、代表法、选举法、立法法、组织法等所规定的国家领导人与人大代表罢免制度，也原则承认了的宪法救济制度。然而，上面已提到，我国最高权力机关负责修改宪法并解释宪法，并制定、修改和解释法律，同时还负责监督宪法的实施，宪法的解释权由全国人大和全国人大常委会行使，而不能由其他国家机关行使，因而普通法院不具有宪法的解释权，同时也没有宪法法院的制度设计，更不可能在现有人大体制外设立独立的宪法法院，因此，全盘接受英美法系和大陆法系的宪法救济制度的做法在我国必然受到怀疑与排斥。

　　我国现行宪政制度已预计到法律、法规和规章可能违反宪法，而主要从保障国家宪法秩序的层面，对法律、行政法规、地方性法规、以及其他规范性法律文件的合宪性的监督和审查问题做出了规定，而没有从正面为公民权直接提供宪法救济的角度提供可操作性的制度设计。（1）本文引用的案例涉及到一个问题就是，宪法规定的公民权没有为法律具体化时，公民认为其宪法权利受到侵犯而无法通过法律诉讼获得救济，应通过何种途径获得救济？而我国宪法就有许多条文缺乏具体的法律规定，甚至包括知情权等重要的公民权利都没有明确地写进宪法。[3]重庆市第一中级法院驳回了李张二人的起诉，他们如果既不能通过普通法律诉讼获得救济，而又无相应的宪法诉讼或者其他途径获得救济，那宪法确认的受教育权等岂非无法实现？另一方面，即使根据宪法制定了法律，但当事人认为所适用的法律违反宪法的规定、原则、精神，而法院无权依据宪法审查法律，当事人的宪法权利又该如何实现？（2）现行宪法和立法法都是从违宪审查的角度，而不是从为公民提供宪法救济的角度做出规定，这与英美法系国家相反，而大陆法系国家既从保障宪法秩序又从提供公民宪法救济的制度规定了具体的操作程序保障。我国没有宪法诉讼法、监督法，更没有违宪审查的具体程序法。（3）根据宪法规定，全国人大和全国人大常委会是我国的宪法监督机关，而根据立法法的规定，全国人大常委会才是实际上的违宪审查与监督机关。许多学者认为，全国人大与全国人大常委会都无法承担对公民权实施宪法救济与宪法监督的专门重任。[4]

　　（三）

　　完整的宪政过程必定包括宪法创制、宪法实施、宪法监督和宪法救济这四个相互联结、缺一不可的环节。宪法创制是宪法实施的基础和依据，宪法实施是宪法创制的落实和实现，宪法监督是宪法实施的有效保障，而宪法救济则是对违宪侵权的校正和补救。宪法救济的方式多种多样，但最有效的还是宪政司法救济。[5]宪政司法救济通常以宪法诉讼的方式来实现，普通诉讼和普通执法行为只是一种补充形式。在我国现阶段，宪政司法救济十分微弱，效力极为有限，因而完善宪法救济制度十分紧迫。在仍然采用现行的由全国人大常委会提供宪法救济的救济模式的前提下，需对其作进一步的完善和发展。

　　第一，进行宪法救济程序的专门立法。程序先于权利，没有程序的保障的权利不是权利。现行立法法没有规定各个环节的如何运作，所以每一个环节都可能成为宪法救济的障碍。建议我国现行宪法在修正案设专章规定“宪法救济”、“宪法监督”、“宪法保障”，并对宪法监督的程序作具体化的规定。建议我国尽快出台监督法，并在立法法中具体补充和完善违宪审查的启动程序规定，特别是细化公民对违宪审查请求权的具体规定。

　　第二，完善公民权的基本立法工作。我国现行宪法第41条虽然规定了公民对公权机关及其工作人员的批评建议权、申诉控告权、检举权、求偿权等系列权利救济权，却未像世界人权宣言第8条那样明确规定公民的宪法救济权。因此建议宪法修正案明确规定公民基本权利具有直接的、可以援用的司法效力和宪法依据，并将知情权、宪法救济权明确作为基本权利载入宪法。

　　第三，设立专门的宪法救济机构。由于全国人大和及其常委会的诸多繁杂职权，应考虑设置公民权的专职宪法救济机构。基于我国现行的宪政框架，有学者认为宪法授权最高人民法院受理因直接适用宪法规范而发生的案件比较稳妥和有效[6]，笔者认为同时在全国人大下设立宪法委员会或宪法监督委员会直接受理公民的宪法诉讼案件应作为中期目标，而建立与立法机关相对独立的宪法法院则作为长期的宪政建设目标，才更符合中国宪政社会的价值目标。

　　马克思说，宪法是人权的保障书。公民的法律权利受到侵犯，其宪法权利也同时受到了侵犯，法律上通过为公民提供法律救济以保障其法律权利，其宪法权利也就受到了保障，这是维护宪法最高尊严的途径之一。没有救济的权利就不是权利，而正如法国人权宣言所宣称的，凡权利无保障的地方就没有宪法。在我国现阶段，只有进一步发展和完善公民权的宪法救济制度，社会主义法治国家、进而社会主义法治社会的建设目标才更有保障。

　　注释：

　　[2][6]参见徐秀义、韩大元。现代宪法学基本原理[M].北京：中国人民公安大学出版社，2001，343-344，347-348。

　　[3]姚小林。论知情权的宪法基础[J].《广东商学院学报》，2003年（6）。

　　[4]李忠。宪法监督论[M].北京：社会科学文献出版社，1999，276-304。

　　[5]参见周伟。宪法基本权利司法救济研究[M].北京：中国人民公安大学出版社，2003。