宪政制度在近代中国为什么难以确立

【内容提要】宪政制度是西方经济、政治和文化自然演化的结果。从救亡图强的目的出发，近代中国在学习宪政的过程中，未能深入分析宪政的涵义及其产生和存在的历史背景，而是将宪政作为救国图强的必经之路，进而甚至将宪政制度本身作为追求的目的，而忽视了近代中国缺少宪政制度存在的必要条件，因而注定了这场轰轰烈烈的革命以失败而告终。

【关 键 词】宪政/近代中国/制度

【 正 文 】
19世纪下半叶以来，宪政在中国从思想传播到付诸行动，可以看成是一场制度和文化的移植过程。这场移植，以知识分子的思想启蒙为开端，经过了制度改良（戊戌变法）和制度变革（辛亥革命），最终既没有带来启蒙者和改良者以及革命者所共同企盼的宪政制度，也没有使近代中国走上富强之路。虽然保留了一些宪政的形式，虽然宪政思想开始在中华大地上渗透，但从这场运动的初衷来讲，宪政制度的移植基本是以失败而告终，或者说，最终被半殖民地半封建的制度所融化。这种失败，是由宪政自身的特点和近代中国的国情所决定的，而思想家和政治家们所采用的移植方法，也更加剧了这种失败的可能性。
一、宪政救国论
宪政制度被介绍到中国来，是在19世纪下半期，在帝国主义用枪炮叩开中国大门的时候。先觉之士首先是看到自己物质文明的落后，于是有洋务运动的“师夷之长技”。继而很快就发现，腐朽的政治制度已成为“师夷长技”的绊脚石，于是不约而同地聚焦于西方的政治制度。林则徐组织制《四洲志》，魏源著《海国图志》，介绍英、美、法、俄等国的政治制度，王韬则在〈漫游随录〉中盛赞英国的君主立宪制，郑观应在《盛世危言》中也历数立宪制度和议会的种种好处，太平天国的洪仁容闳亦直接主张用西方的民主政治来改造中国。其中，王韬主张建立君民共主政治制度，得到了许多官僚知识分子的赞赏和支持。与此同时，清朝政府派出的郭嵩焘、曾纪泽、薛福成等驻外使节也纷纷介绍他们所亲见的西方民主制度之优越，主张向西方学习，改良自己的制度。
从表面上看，这首先是一场外来文化的传播运动，是不仅渴望学习西方先进的物质文明，而且同时渴望引进西方先进的制度文明；而往深层分析，则不难看出这学习的渴望背后，是一种深深的民族忧患意识。最早接触西方宪政文化的这批人，不仅看到了自己的船炮不如人，而且“人无弃才不如夷，地无遗利不如夷，君民不隔不如夷，名实必符不如夷”。（注：冯桂芬语， 见《戊戌变法》第一册， 上海人民出版社，1957年版，第30页。）这种忧患意识促成了向西方学习的强烈渴望，但是学什么？既然单纯地学技术、建工厂不能从根本上解决落后的问题，反而要受自身制度的制肘，那么制度显然是决定物质文明发达程度的根本原因。于是就从制度学起，而且，要么不学，要么就学最好的，要向发达的英美看齐。特别是英国和日本的君主立宪制，颇合中国人的口味，既能行宪政，又顾全了皇上的面子，何乐而不为？（注：王韬盛赞英国君主立宪制，认为最适合中国：“惟君民共治，上下相通，民隐得以上达，君惠得以下逮”。 《见＠①园文录外编·重民说下》， 中华书局1959年版，第24页。）
可见，“学宪”的出发点有两个：一是求富强，这是最根本的；二是认定富强源于宪政制度，这也是很关键的。某种意义上，是求富强的迫切性造成了以宪政制度为富强之本这种“误读”，而“误读”的结果就是试图将宪政这朵西方文明之树上开出的鲜花生硬地嫁接到近代中国的封建土壤之上。学宪是名，救国才是实。为救国而学宪，就顾不上去钻研宪政自身的特点及其经济、政治、文化背景，而只看到它的工具性价值，“拿来”再说。那么，“拿来”以后，究竟派上了什么用场呢？
二、宪政的实践：从戊戌变法到辛亥革命
1898年的戊戌变法，可以看作是近代中国宪政运动的第一个高潮。宪政的传播不仅仅停留在思想和文化的层次上，而且通过以康有为、梁启超为代表的一批有识之士的努力，在光绪皇帝的支持下，开始付诸实践。用今天的眼光来衡量，戊戌变法所取得的实际成果是极其有限的。首先，改良派不仅不想触动封建制度的深 层内核，甚至连变法的大旗也不敢明目张胆地举出，而是小心翼翼地披上一层“托古”的外衣，挖空心思将一切新法都说成“古已有之”，反映出这场改良运动既缺乏社会基础，又缺乏权利和制度基础，更像是一场由先觉者所发动的悲壮的宪政启蒙运动，走的是一条乞求皇帝恩赐宪政的道路。其次，从变法的内容看，主要集中在兴办教育和实业等方面（如设立京师大学堂，设立矿务铁路局、农工商局、邮政局等），严格来讲，算不上是政治体制改革，因而“根本上未触动国家政体，旧的政治机构既未废除，新的政治机构也未建立。”［1］（P177）而所设立的机构除京师大学堂外， 均在变法失败后被撤消。
戊戌变法的真正意义，恐怕不在于它做了些什么，而是在于它“做”了，在几千年封闭的统治中打开了一个缺口，让西方政治制度之风直接吹进了清王朝的政治制度之中，统治阶层在感到恐慌的同时，不得不开始作一些自我检讨，开始意识到了不变法就是死路一条。1901～1911年的清末政治体制改革，可以说是由戊戌变法直接促成的。
与戊戌变法相比，清末政治体制改革是一场相对自觉自愿、相对谨慎、基础稍好一些的改良运动。清朝政府派出大臣去西方各国考察，对西方的宪政制度有了更多的了解；并在此基础上，力图在封建王权与宪政制度之间作一些妥协，希望在实施宪政、增强国力的同时，仍能维持清廷的统治。从改制的内容来看，颁布了中国历史上的第一部宪法——《钦定宪法大纲》，建立了中国历史上的第一个君主立宪政体责任内阁，改革官制，筹备地方自治……等等，涉及到政治体制改革的几乎所有重要的方面。这场改制，并不是完全像许多人所认为的那样，是一场纯粹的“骗局”。清政府企图借改革之名苟延残喘的确不假，但同时应当看到，借改革以图强的愿望也是真实的。问题在于他们不了解，或者说是不愿意承认，自己的存在本身就是“图强”的最大障碍。也正是这种内在的矛盾，造成了清末改制中“假立宪中有真改革。”［1］（P193 ）对于这场改制的意义，不宜全盘否定。
“改制”的缓慢进程终于被辛亥革命所打断，腐朽的封建专制制度终于退出了历史舞台。然而，皇帝退位了，民主宪政却并没有“顺其自然”地登基。实际上，“顺其自然”的不是宪政，而是专制制度以另一种方式的延续。辛亥革命本身的不彻底性，为袁世凯篡权埋下了伏笔；而作为清廷重臣出身、军权在握、野心勃勃的袁世凯，打倒皇帝后所能想到的第一件事，恐怕就是自己作皇帝，这也是很“自然”的。正如清帝退位不必然带来民主一样，袁世凯的死也不必然结束专制。段祺瑞、黎元洪、曹锟等你方唱罢我登场，上演的不过是一出又一出封建军阀专制之闹剧，而三民主义和五权宪法变成了没有着落的理论。孙中山的退让和受排挤，不是他个人的命运，而是中国资产阶级的命运。宪政思想在本世纪初已越来越为国人所熟知，而宪政制度却仍不过是封建军阀借以篡权谋利的工具。尽管“城头变换大王旗”，社会的实质内容却没有变。既没有真正的宪政，也没有预期中宪政所能带来的繁荣和富强。孙中山在晚年也愈来愈看到革命的长期性和复杂性，于是设想分三步走：军政——训政——宪政（“还政于民”），这与严复的“开民智”（注：“果使民智日开、民力日奋、民德日和、则上虽不治其标，而标将自立”。〈严复集〉第一册，第14页。）和胡适的“造因工程”（注：“你想有益于社会，最好的法子莫如把自己这块材料铸造成器。”〈胡适文存〉第一集，第四卷，第902页。）有异曲同工之妙。 尽

管在宪政问题上，严复、胡适的看法是典型的学者角度，而孙中山更多地是政治家的眼光，但他们在“知其不可而为之”这一方面，则是完全相同的：首先是认定了宪政是通往富强的必经之路，然后就去拼命追求宪政。在行第二步（求宪政）时，又似乎把第一步（求富强）放在了一边，专心执著于宪政本身，宪政成了目的。“在很大程度上，也可以说是‘宪政——富强’这个范式带来的理论困境”。［2］（P534）在这个范式下，宪政日渐成为一个重要的制度形式，在这个形式背后所隐藏的深层内涵却被忽视了。
三、宪政是什么
中国没有“宪政”的概念。虽然古典文献中有“宪法”之说，但近代意义上的“宪法”和“宪政”的概念，则几乎是纯粹的舶来品。亚里士多德说：“……政体（宪法）为城邦一切政治组织的依据，其中尤其着重于政治所由以决定的‘最高治权’的组织”［3］（P129）， 历来被认为是宪政概念的最早渊源。宪政概念在西方的发展，经历了漫长的历史变迁，融汇了斯多葛学派和罗马人的平等观和自然法思想、中世纪的基督教神学思想与自然法理论的杂揉，布丹的主权理论，17世纪卢梭的社会契约论和孟德斯鸠分权理论等丰富的内容，才形成了今天我们所理解的包括法治、有限政府和分权等基本原则在内的“宪政”。

1.法治是宪政的前提
亚里士多德著名的“法治应当优于一人之治”的论述，开辟了西方思想史上的法治传统。但真正把法治作 为一项宪法原则确定下来还属英国人的专利，其矛头同样是指向封建君主的“人治”，为此，他们提出“要法治，不要人治”（government of laws and not of man ）十八世纪，美国人接过法治的口号以反对的殖民主义，在1776年独立宣言中控诉了大不列颠王国破坏法治的罪行。及至今日，法治观念中至少包含如下三层意思：
（1）程序的稳定性
“一定的基本程序不能时常任意变动，公民必须了解政治活动的基本准则。今天认为是合法的和符合宪法的行为，不能到明天就被谴责为是违法的”［4］（P153）。 可以说，没有稳定的程序就不可能有法治。朝令夕改是人治社会的典型特征，有法律绝不等于有法治。只有稳定的法律和稳定的立法、司法和行政程序才能保证法治原则的真正贯彻。
（2）有宪政的存在
宪法（无论成文或不成文）是人民与政府之间约法的产物，是一切国家机构所赖以产生的依据，一切国家机构和个人都必须服从宪法。
（3）宪法的至上性
一国的任何其他现实法律都不得与宪法及其精神相冲突。
2.有限政府是宪政的表现形式
从理论上说，由于政府是通过与人民立约而产生，它的权力来自于人民权利的让与，这种权力从根本上说不应是“统治权”，而应为“服务权”，则它不可能是无限制的，而只能局限于人民所“让与”的那一部分，在权利与权力之间应有严明的界限。这既是社会契约论所必然引向的结论，也是法治的当然要求。
从实践发展来看，在近代宪政制度的滥觞地英国，有限政府的概念是在国王与国会的长期斗争中被逐渐确立起来的。在这个漫长并且不断反复的历史进程中，经济的近代化始终是先于法制的近代化进程。15世纪以来的贸易扩张和圈地运动，不仅为资本主义发展积累了原始资本，而且造就了新兴的资产阶级和由被赶出家门的农民充任的自由劳动力，在生产力不断发展、科学技术不断进步的大前提下，无疑更大地刺激了资本主义的发展进程。资产阶级登上历史舞台后，不仅要保证其既得利益，更要扩大其经济利益，则最直接最有效的方式莫过于政治斗争。“在英国，在资产阶级已经干涉国家事务的地方，自由的问题首先是经济自由：贸易自由，生产自由，尽可能以最低价格购买劳动力的自由，以及保护本阶级来对付工人结盟与造反的自由。”［5］（P88）法制的变革只是经济地位的改善以及为此而进行的斗争的成果的体现。君主立宪制度在英国的确立，与其说是一场法律革命，不如说是经济革命的政治表现或法律表现更为恰当。这个成果的最终体现就是：贵族和资产阶级组成的议会两院有了真正的立法权，执行权（行政权）交给了对议会负责的内阁，国王逐渐退隐为一种权利的象征，虽然名义上享有执行权，实际上却是由内阁在具体操作。原先集中在国王手中的权利被“下放”了，“下放”的权利被分割并交由不同的人去行使，社会各阶级按照其经济实力在权利机关中占领各自的席位，各方的利益得到不同程度的体现，即表现为任何一种权力的动用都必然受到其它权力的监督和制约，有限权力的总和仍是有限，政府作为一个整体，其拥有的权力也是有限的。这在美国宪法里体现的更为充分鲜明。美国宪法不写公民有权如何如何，而是写政府不得干涉公民的何种权利。
3.分权是宪政的核心内容
“有限政府”解决两个问题：一是政府与人民之间的权力和权利的划分，二是政府内部各部门之间的权力划分。第二个问题就涉及到了通常所说的分权问题。现代意义上的分权，指的是将政府按其职能划分为立法、执行（行政）和司法三个部门，并由不同的人来分别行使三个部门的职权，以达到权力之间的相互制约和防止权力被滥用的目的。虽然最早在近代意义上阐述分权理论的非洛克和孟德斯鸠莫数，但分权的理论和制度渊源如同法治一样古老。当亚里士多德讨论政体中的议事、行政和审判（司法）三种职能的区分时，［3］（P214～218）中国的思想家们却把注意力集中在了对“为政以德”（注：《论语为政》）的伦理境界的追求上。在西方，即使是在“黑暗的”中世纪，教会内部也存在着职能分工，在俗界，王权则被划分为统治权和司法权。教权通过干涉世俗的王权而造成一种实质上的“分权”或“宪政”（注： The Constitutional Law Dictionary,Vol.2: Government Powers. ABC-Clio Inc.,Santa Barbara,1985.）。经过了布丹的主权概念和马西利对立法权的阐述，到17世纪，近代意义上的立法、司法和行政三重职能的划分已初步形成。
在西方宪政的历史上，权力的分立更多地体现了一种对理想政府结构的追求，而社会各阶层的代表分别在不同政府机构中占有各自的地位，则反映了利益团体之间的妥协这一现实。（注：MJC维尔认为， 纯粹的分权只是一种“理想型”，由于结合了混合政体理论、均衡观念、制衡理论等，才构成多重复 合的政制（constitution）理论，为现代西方政治制度提供了理论基础。参看维尔：《宪政与分权》第一章、第二章，三联书店1997年版。）特别是英国近代史上国王与国会之间的权力斗争，体现了分权与制衡理论和实际的现实结合。而美国的三权分立更完美地体现了孟德斯鸠的理想，更集中地体现了资产阶级内部各利益集团间的妥协。分权的目的是为了防止权力被滥用，亦即防止人治，可见分权也是法治的必然要求。如果将法治看作是一种状态（尽管这种状态本身也在不断发展，因而从本质上看实为一种“动态的状态”。这里考察其相对静止时的状态），则有限政府就是这一状态的外形，分权是支撑这种状态的基本结构或支柱。分权本身不是目的，而是有限政府所导致的必然结果。有限政府也不是目的，它是法治的内在要求。那么法治是不是目的？进而，宪政是不是目的？
四、为什么会淮橘为枳
对宪政的涵义及其来龙去脉作一简单回顾后，对照中国的国情，就不难看出近代中国的先驱者们所进行的是一场怎样地艰苦卓绝的革命。在西方文明的发展进程中，宪政作为一种政治制度，从根本上来说，是由生产方式的进步而推动的社会进步的结果，而不是原因；是社会生活的形式，而不是内容。当宪政登上历史舞台，开始在社会生活中发生作用（这种作用在本质上是上层建筑的反作用，是第二性的）时，对于国家的富强而言，它是手段，而不是目的。一言以蔽之：宪政

与富强之间，没有当然的因果联系。相反，宪政本身倒是富强所带来的一个副产品。由是观之，近代中国对宪政的追求，不是出于对宪政的充分了解，而恰恰是由于对宪政及其背景的不甚了解甚至误解，才引发了巨大的热情。
从宪政本身来看，近代中国缺少可以容纳它的几乎一切背景：首先是没有法治基础。中国有法律、有法制的历史很长，但真正的法治建设恐怕只是从20世纪即将结束前的十几年才开始。在此之前是漫长的“礼治”或“德治”的历史，强调的是伦理规范以及思想教化，但无论如何，这与法治的精神是背道而弛的。而法治却是宪政赖以存在的基本前提。没有法治，就不可能有宪政。其次，由于没有法治的背景，几乎不可能对宪政的表现形式——有限政府——有真正的理解，而是把它改写成了“开明政府”，讲求上情下达，体察民情，终究没有跳出“民为贵”的老套子，宪政本身所蕴涵的平等和民主的思想几乎被排除的一干二净。进而也就更不可能有真正的分权与制衡。戊戌变法和清末改制套用了“集思广益”的旧价值［6］，自然是非驴非马， 辛亥革命后的“三权分立”也由于缺乏可以相互抗衡的利益集团而流于形式，后来孙中山所提出的“五权宪法”则有“可口可乐＋宫廷御膳”的味道，试图将封建制度中的一点残余（考试院、监察院）生硬地加到资产阶级的宪政制度中去，分权——制衡的本意已面目全非。
跳出宪政这一层，从更深更广的层面上看，则近代中国缺少宪政制度所赖以存在的经济基础和政治文化历史背景。这个原因是最深刻、最根本的，是决定一种制度不同于另一种制度、一种文化不同于另一种文化的根源所在。任何制度都有它自己所赖以产生和生存、发展的土壤，在这个意义上，制度的“移植”是没有意义的。真正有意义的是如何将一种外来制度外来文化消化吸收成“自己的”，使其为自己服务。在这个意义上，移植不是目的，发展自己、壮大自己才是目的。实际上，近百年来中国的历史，一直是求独立、求富强的历史。为求富强而先求宪政，只不过是图强史上的一个小小的迂回过程。而如果在这个迂回过程中迷失于宪政耀眼的外表，就会主观上夸大宪政作为一种制度、一种形式的作用，甚至在某种意义上倒因为果。制度是历史选择的，而不是人创造的，准确地说，不是仅靠人的主观愿望就可以任意创造的。人所能作到的仅仅是认识规律，并使自己的创造顺应规律。

【参考文献】
［1］谢俊美.政治制度与近代中国［M］.上海：上海人民出版社，1995
［2］王人博.宪政文化与近代中国［M］.法律出版社，1997.
［3］亚坦克士多德.政治学〈卷三〉［M］.商务印书馆，1981.
［4］大不列颠百科全书中文版第16册［M］.台北丹青图书公司.
［5］米歇尔·博德.资本主义史1900～1980［M］.东方出版社， 1986.
［6］萧功秦. 近代中国人对立宪政治的文化误读极其历史后果［J］.战略与管理，1997，（4）.
字库未存字注释：
＠①原字为韬的繁体字