改进地方立法的提出和起草机制

十六大明确提出要“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。目前在地方立法中，还存在着一些问题，主要有：地方立法相对于市场经济发展和改革开放呈现滞后性，地方立法相对于本行政区的实际缺乏针对性，地方性法规对权利义务的规定存在单向性，地方性法规的一些规定缺乏可操作性等等。因此，适应市场经济发展和改革开放的需要，加强和改进地方立法工作，提高地方立法质量，是值得进一步研究的重要课题。改进地方立法工作，需要从很多方面去努力，本文着重就改进地方立法的提出机制和起草机制谈一些看法。

　　一、改进地方立法的提出机制

　　地方性法规的提出机制，不仅指严格意义上按照法定程序提出立法的议案，而且包括对地方立法的项目提出建议的机制。地方性法规的提出与立项是地方立法工作的第一步工作，这一步走得好不好，对于整个地方立法工作至关重要。

　　从一个地方来说，要实现全面建设小康社会的宏伟目标，需要地方立法来保障和推进；解决改革和发展中的矛盾和问题，需要地方立法来规范和调节。因此，地方立法工作要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以宪法为依据，紧紧围绕本行政区经济与社会发展的目标，适应市场经济发展的需要，把立法决策同改革、发展的进程结合起来，通过地方立法，解决经济和社会生活中需要用法规解决的矛盾和问题，为地方的改革、发展、稳定创造良好的法制环境。

　　现在，摆在全党全国人民面前的第一要务，就是加快发展，因此，加强和改进有关市场经济的立法，促进和保障改革、发展、稳定，应当成为地方立法工作的第一要务。市场经济越发展，改革越深入，利益主体就越趋多元化，利益关系变化就越大。原有的利益格局打破以后，会出现许多新情况和新矛盾，这些都需要及时制定地方性法规来调整和规范。我们在制定地方立法的五年规划和年度计划和安排地方性法规具体立项的时候，都要把有利于促进和保障市场经济的健康有序发展，有利于改革、发展、稳定的大局作为原则。要由以往“成熟一个制定一个”的模式转变为改革和发展需要一个制定一个。凡是符合最广大人民群众根本利益的，保障和促进地方经济、社会发展所需要的法规，就要积极立项，加快起草制定，尤其是对市场经济发展中亟需用法规来规范和调整的利益关系和社会关系，更应该采取“急用先立”的办法，及时立项和制定相应的地方性法规来规范和调整。当前，市场经济的发展和改革开放的步子在加快，在地方立法中，不仅要注重法规的规范保障作用，而且要发挥法规的导向功能。地方性法规的立项和制定，不能仅局限于对已经发生的问题和已经出现的矛盾进行规范和调节，而且要对市场经济发展的大趋势进行展望，对发展过程中即将或可能发生的情况和问题进行预测，对发展市场经济中应兴应革的事情超前立法，积极引导。因此，要加强地方立法的前瞻性，加强立法预测，对今后一个时期经济、社会发展中可能出现的新趋向，要有科学的分析和预测，预先考虑安排立法规划。

　　改进地方性法规的提出机制，要发挥好四个方面的作用。一是继续发挥好政府及其部门在地方性法规提出机制中的作用。政府在经济生活中肩负着宏观调控和管理的职能，对市场经济运行中的新情况、新矛盾、新问题了解全面，尤其是经济综合部门和行政执法部门，对于哪些方面需要及时运用地方性法规来规范和调整掌握更及时，提出立法建议更有针对性。要把及时提出立法建议或议案作为政府依法行政工作的重要内容，调动他们这方面的积极性，增强其在这方面的责任感，强化政府这方面的职责。二是权力机关要发挥积极性和主动性。人大常委会及有关委员会和工作机构，在执法检查、调查视察等行使职权过程中涉及各方面工作的面比较宽，了解情况比较多，而且具有比较超脱、不受部门利益局限的优势，因而能够及时客观地提出立法的建议或者议案。要改变以往在地方立法中被动等待政府提出议案的局面，发挥权力机关主动提出立法议案的职能。三是发挥人大代表在地方立法提出机制中的作用。人大代表是联系党和政府与人民群众的纽带和桥梁，他们来自于各行各业的第一线，与人民群众朝夕相处，对社会的方方面面最为关注，对人民群众的愿望和要求了解最深，因而也最能从实际出发提出好的立法建议。人大代表提出立法建议和议案最主要的途径是在人民代表大会会议期间，每次人民代表大会会议上，代表们都能提出很多好的立法建议。如江苏省第九届人民代表大会第五次会议期间，很多代表建议，要把一些社会热点、难点问题作为地方立法的重点，更好地维护人民群众的权益，并建议就企业改制后职工合法权益的保护、城市下岗事业职工和贫困地区农民生活保障、公共建设中被征地人员合法权益保障、养老保险和失业保险等方面问题，及时制定地方性法规。这些，都是改革和发展中需要及时通过法规来规范和调整的重要问题。改进地方立法的提出机制，就要对人大代表关于立法的建议和议案，高度重视，认真采纳，积极实施。四是重视人民群众在地方立法中的意见和建议。在发展市场经济的过程中，人民群众是改革开放的主力军，他们既是改革开放的受益者，又是改革成本的承担者，他们对于改革和发展中出现的问题有切身的感受，对于用地方立法来规范这些问题要求最为迫切，因此，他们对于地方立法不乏真知灼见。在制定地方性法规立法计划和立项时，要认真听取和采纳人民群众的建议和意见。要畅通这方面的渠道，广泛地听取民意、集中民智，通过人民意见征集、信访、走访座谈听取意见等形式，广泛征求人民群众对于地方立法的意见和建议，特别要注意多听取弱势群体对地方立法的意见和建议。在制定地方立法五年规划时，更应该广开言路，集思广益，可以面向全社会公开征询地方立法的建议项目。



　　二、改进地方立法的起草机制

　　从目前的情况看，地方立法的步伐难以跟上市场经济发展和改革开放进程的一个关键问题，是法规草案的起草工作跟不上。现在，地方性法规草案的起草工作基本上是由政府有关部门承担的。这方面存在的问题是，起草部门由于受多方面因素的限制，或是迟迟拿不出法规草案，或是可能更多地站在本部门的角度，在法规草案中过多地强调自身的利益。由于过去实行计划经济，政府部门享有很大的权利，实行市场经济体制，改革的很多方面，都涉及到权利的再分配，而一些部门往往倾向于把本部门原有的权利和利益合法化。而且，几千年来“人治”的传统和长期以来计划经济条件下形成的立法就是用法律法规来“治民”的思维定势，在法规草案的起草中还存在着影响。在这种情况下，仅仅靠政府部门起草法规草案，工作是难以做好的。市场经济发展和改革开放中一些急需的法规难以出台，在一定程度上就是由于这个原因。因此，应当在继续发挥政府部门在地方性法规草案起草工作中的重要作用的同时，改进法规草案的起草机制。

　　发挥地方国家权力机关在地方性法规起草工作中的主导作用。地方立法权是有立法权的地方国家权力机关的一项重要职权，而地方性法规草案的起草，是立法工作的重要环节，在法规起草工作中，人大及其常委会应当发挥主导作用。一是应增加自主起草法规草案。目前，地方性法规草案尤其是经济方面的法规草案，由人大常委会自主起草的还比较少，但实践证明其效果和作用都非常好。如江苏省人大常委会在制定《江苏省农民负担监督管理条例》时，考虑到这一地方性法规事关农村稳定、农业发展和广大农民的切身利益，而且，这一工作涉及到政府的多个部门和社会的方方面面，因而决定由人大常委会自主起草。常委会主任、副主任带队，组织人大代表和人大常委会相关工作机构的同志，深入基层，走进农户，不仅听取农村基层干部的意见和建议，而且直接听取农民的意见，在掌握大量第一手情况的基础上，起草了法规草案。由于情况掌握得准确、全面，规定符合农村的实际情况，在充分保护农民群众利益的同时兼顾了各方面的利益，这一法规制定颁布以后，得到了农民群众、农村基层干部和社会各界的一致好评，施行以后也取得了很好的效果。20多年来，地方人大积聚了一大批立法人才，也积累了丰富的立法经验，完全有能力在地方性法规的起草工作中发挥“挑大梁”的作用。二是对政府部门起草的法规草案要提前介入。有关的专门委员会和工作机构可以提前介入到政府部门的法规起草中去，把大量的工作做在法规起草过程之中，把一些矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。这样，既可以保证法规草案的质量，也能够提高立法的效率。

　　发挥各方面专家在地方性法规起草中的作用。在地方立法中，有很多事项涉及到很多专业知识和技术问题，起草这类法规，仅有一般的工作知识和经验远远不够。为了保证这类法规草案能够及时、准确地起草，必须吸收有关方面的专家参加起草工作。可以邀请专家对正在起草中的法规草案提出意见，帮助修改。有些专业性很强的法规，可以打破常规，采取委托起草或者招标起草的方式，直接把法规草案交给大专院校、科研单位的专家、学者起草。在这方面，已经有一些地方作了有益的尝试。如广东省人大常委会将《广东省经纪人管理条例》等法规委托专家学者起草，湖北省人大常委会将《湖北省实施老年人权益保障法办法》通过招标的方式委托省社科院起草，取得了较好的效果。

　　发挥人民群众在地方性法规起草中的作用。人民群众中不乏有识之士，他们对经济、社会发展中需要通过地方立法解决的很多问题，有着切身感受和独到的见解，对制定有关的地方性法规有迫切要求。近年来，在地方国家权力机关的来信来访中，关于立法的建议日见增多，有的还在调查研究的基础上，递交了法规草案。这些草案虽然粗糙，但贴近实际，内容实在，有其独到之处。这类法规，如果得以立项，可以吸收建议的提出人参加法规草案的起草工作，或者直接将提建议人提出的草案作为法规草案的蓝本。

　　大胆吸收、借鉴国外的立法经验。我国实行市场经济体制的时间还不长，关于市场经济的地方立法很多方面还没有经验。而一些市场经济发达的国家，在长期市场经济发展的过程中，积累了很多有用的经验，制定了很多行之有效的规范和保障市场经济发展、解决市场经济中的矛盾和问题的法律法规，这些法律法规，是市场经济条件下通用的、有效的，并无姓“资”姓“社”、姓“公”姓“私”之分。我们在市场经济条件下进行地方立法，应大胆吸收和借鉴国外的立法经验，在起草有些地方性法规时，可以采取“拿来主义”，直接吸收国外相关的法律法规或其中的一些条文。借鉴吸收国外的法律法规当然不能照抄照搬，而是吸取那些符合市场经济发展共同规律的内容，根据本地的实际情况和经济发展的需要，加以修改完善，为我所用。这样，不仅能提高法规草案的起草效率，而且有利于法规与国际接轨。