浅谈个案监督的规范化

为了履行《宪法》和《地方组织法》赋予地方人大常委会的监督权，各地人大常委会在加强对司法机关的监督中形成了个案监督这一新的监督方式。这既是推进依法治国方略的重要举措，又是实践“三个代表”重要思想的具体表现。它对促进公正司法，维护法律权威和人民群众的合法权益起到了应有的作用。但具体操作中存在着做法不统一、不规范等问题。本文就如何规范个案监督谈点自己的看法。

　　一、个案监督的依据

　　地方人大常委会开展个案监督，一是符合法律规定。宪法第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法第41条规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。”地方组织法第44条规定，地方各级人大常委会“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉和意见。”人民检察院组织法第三条规定：“如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以提请本级人民代表大会常务委员会决定。”二是符合全国人大会议批准的全国人大常委会工作报告的要求。七届全国人大二次会议人大常委会工作报告指出：“人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。”九届全国人大二次会议人大常委会报告明确指出：“个案监督要规范化和制度化，对在执法检查和人民群众的申诉、控告、检举中发现的重大案件，各级人大常委会将考虑采用询问、质询、组织调查等方式，依法进行监督，以促进依法行政和公正司法。”第三，全国已有10多个省、市、自治区制定了关于个案监督的地方性法规，报全国人大常委会备案后，都在得到有效实施，这些地方性法规，完全符合理论创新和制度创新的要求。因此，地方人大常委会开展的个案监督是有法律依据的，实践证明这种监督方式也是符合中国实情的。由此可见，地方人大常委会开展个案监：督的合法性不容质疑。

　　二、个案监督的原则

　　从各地开展个案监督的成功经验来看，要开展好个案监督工作，应遵循以下三个原则：

　　一是依法监督原则。各级人大常委会开展个案监督，只能依照宪法、法律等规定的权限和程序进行，做到既不失职，又不越权。目前，全国人大及其常委会对个案监督尚未出台法律，各地省、市人大常委会的规定又不尽相同，致使在开展个案监督工作时难免有些变形走样。要防止某些与案件有关系的人大代表借其特殊身份左右和影响审判工作，对审判工作施加压力；要防止在人大监督中从地方保护主义的狭隘动机出发，对审判工作发号施令；防止变监督为干涉，从而造成新的司法不公，确保个案监督能更有效地发挥其保障司法公正的作用。

　　二是集体行使职权的原则。集体行使职权是由国家权力机关的性质所决定的，宪法和法律也作了相应的规定，因此在个案监督中也应该坚持这一原则。

　　三是不直接处理案件的原则。宪法规定“两院”工作受人大监督，宪法也规定“两院”依法独立行使审判权和检察权。因此，人大常委会在个案监督中，既要大胆行使监督权，又要尊重“两院”依法独立行使审判权和检察权，不能越俎代庖、直接处理案件。对司法机关办理的错案，人大常委会只能监督“两院”依照法定程序进行纠正。对拒不纠正的可以组成特定问题调查委员会进行调查，并可采取撤职、罢免等监督形式，责成司法机关依法纠正，而不宜由人大行使司法撤销权。所谓人大司法撤销权即人大对司法机关拒不自行纠正的不当决定、不当判决裁定直接予以撤销的权力。

　　三、个案监督的主体

　　依照宪法和法律的规定，人大的监督权只能由各级人大及其常委会行使，而、不能由其他任何组织或个人行使。在同级国家机关中，行使监督的主体是本级人大及其常委会·，个案监督的主体也只能是本级人大及其常委会。

　　关于主任会议、人大各专门委员会、人大代表和常委会组成人员能否成为监督权的主体的问题，笔者认为是不能的。他们可以部分地行使监督权，从事某些监督方面的工作，如提出有关监督议案、质询案和罢免案等，但不能说他们具有完整意义上的监督权，是监督权：的主体。地方组织法规定，主任会议是负责处理常委会重要日常工作机构。它只是提出议案或建议，行使的职权是程序性的，而不是实体性的。它无权代表人大及其常委会作出有法律效力的决定，因而不是监督权的主体。而各专门委员会是在人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，实践中专门委员会也开展了执法检查、个案监督等活动，协助人大及其常委会行使监督权，但不能说专门委员会是监督的主体，因为它‘们无权对被监督者采取任何决定性的处理措施。在这里我们要注意的是，从事监督工作不等于是行使监督权，因为监督权不仅是具有了解情况、检查、监督的权力，还具有处罚权，能采取有法律效力的强制性措施。所以，人民代表大会的专门委员会和根据常委会授权的工作机构、办事机构，只能是协助人大常委会行使监督权和开展监督工作。另外，国家权力机关的组织原则是民主集中制，其性质决定了是集中行使职权，无论是常委会组成人员也好，人大代表也好，任何个人都无权代表人大及其常委会行使个案监督的权力的。

　　四、个案监督的范围、方式及程序

　　1、范围。

　　应该是本级辖区内公安司法机关办理的刑事、民商事、行政、执行等案件，且符合下述情况之一的：①已经发生法律效力的判决、裁定和决定，在认定事实上或者适用法律上确有错误，造成严重后果，人民群众反映强烈的；②国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私枉法、索贿受贿以及刑讯逼供、体罚虐待等严重违法的；③公安司法机关及其负责人对其办案人员的严重违法行为不严肃处理，隐瞒事实真相进行庇护的；④虽未办结但存在超期羁押、超期办案、越权办案、该立案而不立案等严重违反诉讼法并可能导致司法不公的案件。

　　2、方式。

　　人大有关专门委员会和常委会工作机构、办事机构受理各种渠道反映的案件，经审查后认为属于个案监督范围的四类案件，区别情况，采用转办、交办、督办三种方式。

　　转办是指人大专门委员会和常委会工作机构、办事机构将公民、法人及其他组织的来信转有关单位办理。对一般，案件，可直接转有关单位办理；有些案件经调查了解情况后发出转办函，交有关单位办理。

　　交办是人大常委会或主任会议对案件做出决定交有关单位办理。公安司法机关对重要的转办案件没有依法纠正，转办单位应提请主任会议讨；论决定。主任会议对提请的案件，可以根据情况分别处理：一是主任会议认为提请决定的转办案件不需要再监督的，应终止监督。二是主任会议认为违法事实需要进一步调查核实，交有关机构调查，提出处理意见。经调查，违法事实清楚的，应当交办案单位限期处理，并报告处理结果。三是主任会议对已交办案单位限期办理的案件没有依法纠正的，提请人大常委会审议决定，作出责成办案单位纠正的决定，向被监督单位交办，发出《法律监督书》。

　　督办是指人大常委会主任会议及常委会办事机构、工作机构对已转、交有关单位办理而未按规定时间办结的案件进行督促。

　　3、程序。

　　第一，关于转办机构。应明确规定由人大常委会的信访部门和人大专门委员会等机构将公民、法人及其他组织的来信交由人大内务司法委员会或内务司法工作委员会转有关公安司法机关办理，以避免多头交办所产生的弊端。现实中由于案件多头交办，办理意见互相矛盾，既使承办单位无所适从，又影响人大的威信。人大常委会的领导对信访案件也可以提出自己的意见，但应当由内司委统一向公安司法机关转办。

　　第二，关于交办机构。应明确为人大常，委会的主任会议，其他办事机构只能是从事具体调查了解情况，审阅有关案卷材料，作出初步分析和论证等工作，交办意见内容的决定权最终在主任会议。

　　第三，《法律监督书》应由人大常委会过半数通过乙人大常委会对主任会议提请审议的责成司法机关纠正错案的《法律监督书》，经常委会全体组成人员的过半数通过，即具有法律效力，受理的公安司法机关应在规定期限内办结，并向人大常委会汇报。办案单位若对人大常委会的《法律监督书》有不同意见的，应允许其向本级人大常委会提出书面意见，也应允许其通过其上一级单位向同级人大常委会反映情况。

　　第四，关于特定问题调查委员会。人大常委会对主任会议提请审议的案件，认为需要进一步核实的，可以依法组成特定问题调查委员会进行调查。调查结束后应当提出调查报告，就案件的基本情况、证据是否确凿充分、事实的认定是否清楚、适用法律是否适当、引起错误的原因、办案人员有无徇私舞弊贪赃枉法行为等说明清楚。调查报告经常委会审议后，认为需要监督纠正的，交有关公安司法机关按法律程序认真纠正，并将办结情况书面报告人大常委会。

　　五、责任和责任追究

　　在个案监督中对交办案件压案不办或拖延时限的；对要求报告结果的案件，在规定期限内不办理、不答复、不报告的；作虚假报告，敷衍塞责，或者提供虚假材料及隐匿、销毁、纂改有关材料和证据造成后果的；阻碍、干扰常委会对有关问题的调查的；拒不执行人大常委会《法律监督书》的；故意包庇，不依法依纪追究有关人员责任的；对常委会实施个案监督工作中的人员进行打击报复的，都应当追究其责任。人大常委会可以对上述单位或责任人员作如下追究：责成有关执法单位或者责任人员作出检查，或通报批评；责成或建议执法执纪机关依照有关规定对责任人员予以纪律处分；对本级人大及其常委会选举、任命的有关人员依法撤销职务或者罢免；对构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。

　　总之，个案监督这种监督形式是符合宪法和法律规定，是符合“三个代表”重要思想要求的，现在的问题是如何将其规范化，并用法律的形式将其确定下来。笔者认为在当前全国范围内不能将个案监督统一规范即全国人大或者全国人大常委会未作出法律规定的情况下，可由省人大常委会作出地方性法规来规定，将个案监督上升为法律规范，这样比各地方人大常委会（无立法权）自行规定个案监督办法要好得多，这样有利于加强和规范人大常委会对司法机关的个案监督，做到既不失职又不越权；有利于促进司法机关依法独立行使职权，严肃执法，公正司法，遏止司法腐败；有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益，密切国家机关同人民群众的联系，促进改革开放、经济发展和社会稳定；有利于进一步发挥国家权力机关在依法治省中的职能作用，实现全面建设小康社会这一重要目标。