地方自治制度的实践与背离

「摘  要」本文首先从实证与比较法的角度论证了我国存在普通地方自治制度的实践，进而分析了我国现行地方自治制度在运行中出现的诸多背离现象的主要特点：①联邦化； ②普泛化；③模糊化；④柔软化。这些特点使得我国中央与地方的事权混淆不清，容易导致完全的中央集权与完全的地方自治两种极端现象。为了解决这一难题，笔者从《宪法》的修改、《自治法》的制订、司法独立原则的贯彻、地方自治权的监督与保障五个方面对我国地方自治制度进行了展望。

　　「关键词」普通地方自治，实践，背离

　　地方自治作为一种开发人民智识，促进地方文明开化，提高民众自主能力的有效制度，自清末以降，备受国人注重。1907年清廷令民政部“妥拟自治章程”，宪政编查馆马上拟订了实行地方自治的清单，并于1909年1月与1910年2月先后颁布了《城镇乡地方自治章程》、《京师地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等法规，并在直隶、山东、河南等地予以试行，取得一定实效。[1]中华民国成立后，为了履践孙中山三民主义的理念，在国民党统治大陆期间颁布的诸多宪法、宪法草案中，有三部宪法性文件规定了地方自治制度，并且还制定了一系列有关县自治的法规。1939年国民政府颁布了《县各级组织纲要》，将县确定为“地方自治单位”，推行新县制度的改革，至1946年底，共有1395个县、市实施了“新县制”，取得了历史上地方自治的最好成绩。然而，由于本世纪前半叶，我国长期处于内忧外患之中，军阀混战、外敌入侵以及后来的国内战争，使得地方自治制度同其它法律制度一样，因欠缺时间、空间二维度的支持，以致无疾而终。目前，我国安定、团结的政治局面进一步得到巩固，国家机构改革的浪潮正在稳步推进。因此，抓住机遇，完善业已存在的具有中国特色的地方自治制度，已刻不容缓。

　　一、新中国普通地方自治制度的实践。

　　所谓普通地方自治是指一般的地方政府实行的地方自治，英国、法国、日本、我国台湾省均采用这种地方自治形式。在大陆，绝大部分学者基于对现行宪法条文的字面理解，认为我国现在实行的地方自治制度仅限于少数民族聚居区，亦即我国实行的是民族区域自治制度，而无普通地方自治制度。这种观点值得商榷，因为：其一，某种法律制度的建立并非以有无相关法律规范存在为唯一标准。如一国宪政之存否，不以该国有一部冠以“宪法”的法典为泾渭之线，果真如此，则英国等采用不成文宪法者，则无宪政，而那些拥有洋洋宪典的极权国家，则为宪政模范之谓。再则，即使在采用成文宪法的国度里，往往因宪法条文的疏略与含混或因宪法条文与实际情形难以融洽，亦不免产生许多宪法习惯，作为成文宪法的补充。例如美国宪法在第二十二条修正案尚未通过前，其并非禁止总统作二届以上的连任，但其自华盛顿以来，竟成美国的一种宪法习惯。相似例子，均在各国不同程度地存在。[3] 因此，仅以宪法条文无明文规定为由，而否认我国普通地方自治制度的存在，难免有“教条主义”之嫌。笔者认为，我国是否存在普通地方自治制度，应从实质上，而非形式上考察。其二，所谓地方自治是指由居民选举的代表组成自治机关，地方事务的管理依照居民意志而定，居民对地方行政管理实行自主且有效的监督。考察各国实行地方自治的实践，所谓地方自治之内涵不外乎有以下几点：1、地方政府由当地居民选举的代表组成。在法国 ，大区、省、市镇三级均实行自治。以市镇为例，其地方机构包括市长和市议会。 市议会是市镇地方团体的议决机构，实行地方分权，负责管理市镇的公务。[4] 市长是市镇地方团体的执行机关，同时也是国家在市镇的代表。市议会由市镇居民普遍、直接选举产生。在3500人以下的市镇，采用两轮多数名单制，在 3500人以上的市镇，采用两轮多数比例代表名单制。凡是年满18周岁、享有民事权利和政治权利的法国公民均有选举权。市长和市长助理由市议会在市议员中选举产生。通常在每届议会第一次会议中举行选举或在市长出缺后第一次会议中举行选举。[5] 2、地方政府必须具有多种行政职务。在英国，每个地方政府职务的性质和数量依地方政府的种类而不同，也受地域大小，资源多少的影响，所有职务都由法律规定。一般而言，英国地方政府职权范围如下：①道路管理；②警察、消防、民防等公共秩序；③排污、垃圾、公害、卫生检查、消除贫民窟等环境卫生；④城乡计划；⑤水电、煤气、交通等公用事业；⑥ 青年就业、社会服务等福利事业。[6] 在法国，各个地方自治团体的权限是一致的。按1983年《划分市镇、省、大区和国家权限法》的规定，市镇议会主要权限包括：①组织和管辖市镇公务；②通过市镇预算； ③管理市镇财产。[7] 地方政府经费必须有一部分是由当地居民所纳地方税负担。在英国，地方政府的财政收入主要来自四个方面：地方税、中央补助金、杂项收入和借款。地方税的征收客体限于土地和建筑物等不动产，由占用者交缴税款。中央补助金在地方政府支出中所占比例很重，并且呈上扬趋势。据统计，1913年仅为10.5%，而 1950年、1980年、1982年则分别为34%、50%、56%.[8] 从以上三点看，我国现行地方制度应该是普通地方自治制度，现论述如下：其一，我国现行地方制度具有地方自治的三个因素。①就地方各级人民代表大会和人民政府的组成而言，按照现行宪法规定，我国地方各级人民代表大会都由 该辖区居民通过直接或间接选举产生，各级地方政府由同级人民代表大会选举产生。这点同实行地方自治制度的国家相同。②就地方政府是否有自主权限而言。现行宪法第107条规定：“县以上各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。可见，我国地方政府的权限远比实行地方自治国家的地方政府所享有的权限宽泛。有学者认为：我国地方政府享有的权限由全国人大及其常委会制定的法律授予而得，非其固有的自主权。此观点乃是对地方自治制度的误解。凡实行地方自治的单一制国家不同于实行联邦制的国家，其地方自治权非来源于宪法，而来源于法律，中央可以根据需要，随时调整地方自治权的范围。③就地方财政权而言。我国在这方面远比实行地方自治制度的国家，甚至比实行联邦制的美国走得远。据统计，1978年至1994年，地方财政在国家财政收入中的比重从2／5升到2／3，更重要的是，地方政府控制了名目繁多的预算外资金。预算外资金的数额已 接近预算内资金，它并不参与中央与地方的收入分成，也不受中央预算的控制，可以被视为地方完全自治的财政。其二，从横向方面而言。我国宪法明文规定了民族区域自治制度。 按照宪法的有关规定，实行民族区域自治的自治机关与不实行民族区域自治的地方相比，实质上只有两个重要区别：一为自治机关可以制定自治条例与单行条例；二为在自治机关里必须有一定比例的实行区域自治的民族的公民担任领导职务，如自治区主席、自治州州长，自治县县长。然而，这两点根本算不上地方自治制度的本质特征。在英国，实行地方自治的地方政府根本没有立法权。地方议会倡议某一地方法案，必须通过一段复杂的程序，最后由中央议会按照私法案的程序制定地方法。因此，同民族区域自治相似的我国普通地方制度是真正具有自治性质的。

　　二、我国地方自治制度的背离

　　建国以来，我国宪法、法律均体现了追求地方自治的旨意，但实际的状况与法律的规定存有一段较大的距离，表现出很大程度的背离。这种背离现象以时间为标准划分为两个阶段。

　　（一

）第一阶段（建国初期至1978年）

　　在这一阶段中，虽然宪法、法律规定了地方自治制度，但当时领导人对民主集中制这个政党的组织原则作泛化理解。1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政、经济工作的决议》，决定成立全国编制委员会和全国仓库物资清理调配委员会。公粮、税收、库存物资一律由政务院财经委员会和中央财政部统一调度使用，财政支出由中央制定统一的编制和供给标准。国营贸易机构业务范围的规定和物资的调动由中央贸易部统一负责，所得现金逐日解缴国库，机关和公营企事业单位的现金除留若干近期使用者外，一律存入国家银行。1953年《人民日报》一篇社论《加强国家工作的集中性，迎接大规模经济建设》指出：“为了大规模建设的需要，今后不仅军事、外交、公安工作的领导要中央集中统一，而且经济、文化、教育和政法工作也应加强中央统一和集权”。这样以来，在行政权方面，下级服从上级，地方服从中央，地方政府毫无自主权力可言； 在财政权方面，地方政府也毫无自主的财政收支，也没有可以支配的任何财产；在立法上， 地方既不能制定地方法规，也不能制定地方规章。因此，地方自治在实际运作中被窒息了。

　　（二）第二阶段（1978年至现在）

　　这个阶段与前一阶段的情形不同，地方享有的自治权在一定程度上超出了应有的范围，甚至在某些地方出现了地方本位主义的现象。其特征表现为：

　　1、联邦化。我国将地方自治制度及民族区域自治制度纳入宪法范围是欠妥当的，同我国实行的单一制国家结构形式不相符合。联邦制国家与单一制国家根本差异在于国家事权划分手段。联邦制国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法规定，各邦的事权有宪法保障。单一制国家无论分权至如何种程度，其地方政府的事权，均由中央政府以 法律规定之，地方政府的事权是无宪法保障的。如今，我国宪法将地方自治制度、民族区域自治制度列入宪法，给予地方政府事权以宪法保障，非经复杂繁难之修宪程序，不能更改地方政府的权力，这种作法无疑是置地方政府与中央同等地位，使其能与中央分庭抗礼，加至我国宪法、法律对中央与地方的权限划分不清，甚至没有划分，很容易孳生地方保护主义。这种高度自治的地方自治权，目前依靠民主集中制的组织原则以及执行党强大的凝聚力来维系国家的统一，问题尚却不大。因此，笔者认为此一问题的解决已显得相当迫切。

　　2、普泛化。我国现行地方自治制度的普泛化是指我国地方自治权相当宽泛。在英、法、日等国地方自治团体的自治范围相当有限，不外乎公共秩序、公用事业、环境卫生等项。我国清未所颁布的有关自治章程 所规定的自治事宜也仅限于卫生、道路、农工商事务、慈善事业、公营事业、自治费用的征收7个方面。中华民国46年宪法规定由中央立法并执行以及由中央立法并执行或交由省、县执行的事项有33项，远超过地方自治的范围。而我国现行自治制度则不同，地方政府几乎是与中央共享所有权力，这突出表现在中央与地方机关设置的对应性上。一般单一制国家，外交、国防、司法、立法等权均专属于中央，从不授予地方行使，而我国则不同。其一，关于司法权。世界各国（除极个别联邦国家），司法权均由中央统一行使。法官的任免、晋升等由中央采用不同于行政官员的程序决定。这种规定一则是谋求司法独立，使其摆脱对议会与行政的依附；二则是保障法律统一行使，防止司法因地而异，避免司法中的地方保护主义。然而，我国现行宪法等101条规定：“县以上的地方各级人民代表大会选举且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”，将司法权置于自治权之中，不能避免司法地方保护主义的弊病。虽然，宪法第112条规定，民族区域自治的自治机关不包括人民法院与人民检察院。然而，在实践中民族区域自治的法院与检察院组成人员的任免，仍需通过同级人民代表大会因此，其与非实行民族区域自治的地方情况完全相同。其二，关于立法权。在世界范围内，实行单一制的国家很少赋予地方以立法权，即便赋予了，其范围也极为狭窄，中央对其控制也相当严格。在我国，地方立法权之宽，古今中外，甚至在联邦制国家里，也难有望其项背者。其表现为：①就主体而言。享有地方立法权的机构有：省、自治区、直辖市的人大及其常委会；省、自治区、直辖市的人民政府；省、自治区所在市的人大及常委会、人民政府；国务院批准的较大市的人大及其常委会、人民政府。②就其范围而言。在我国现行立法条件下，对地方性立法的空间并没有加以限定，唯一的原则要求是“不同宪法、法律和行政法规相抵触”。因此，其实际范围相当广泛。在内容上有的地方性法规还规定了刑法的罪名 ；[12]有的地方性法规还对有关民事主体资格、民事行为基本规则等在其他国家专属于中央立法范畴的事项进行了一定的限制和变更。③就其数量而言。据统计，至1996年11月止，我国除现行宪法和两个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过的法律和关于法律问题的决定共303个，国务院制定的行政法规730个，而同期，30个省、自治区、直辖市制定的地方法规约4500个，政府规章约17000个。[13] 由此可见，中央立法是孤岛，而地方立法竟成了汪洋大海。

　　3、模糊化。地方自治制度作为一项重要制度，其内容相当多，包括：中央与地方的权限划分，自治机关的产生、构成及其运行方式，自治机关之间的关系，自治权争议的解决方式与程序，对自治机关的监督等等。这些内容对国计民生无不关系重大。因此，需要以法律规定之。以中华民国草拟的《省县自治通则草案》为例，该草案共八十条，分总则、居民及公民、自治事项、自治组织、自治财政、自治监督、附则七章，内容完备详尽。新中国成立后，至今尚未制订过这样的法律。因此，地方自治制度就显得相当模糊，具体表现为：一是中央事务与地方事务混淆不分，其结果很可能出现完全的中央集权与完全的地方自治两种极端现象。人们常抱怨我国经济领域中的“一统就死，一放就乱”的混乱局面，其实就是由我国地方自治制度模糊化所致；二则权限争议现象频繁。权限争议有消极与积极之分。积极的权限争议是指有利可图的事情，中央与地方却争着管辖；消极的权限争议是指无利可图的事情，两者都推诿不办。4、柔软化。我国地方自治制度的柔软化表现在两个方面：一是地方政府对中央政府的自治权的软化；二是中央政府对地方政府自治监督权的软化。①地方对中央政府的自治权的软化。我国地方自治权虽然很大，但不都是成文性的，而是习惯性的，亦即地方自治权的刚性不足，柔性有余。因此，地方自治权的大小取决于其与中央政府交涉时所能支配的资源总量（如财力、智力等），其很难给人们以明确的预期。中央侵犯地方自治权的现象往往会得不到确认与保障。在一定的政治气氛下，地方的自治权可能会被剥夺殆尽。这点是我国五十年代地方自治概念隐退与真正地方自治制度厥如的重要原因。②中央对地方政府的自治监督权的软化。中央对地方政府的控制有立法控制、司法控制、行政控制、财政控制、人事控制等诸多手段。但是，当前我国中央政府对地方政府的实际控制远不如那些实行地方自治的国家。首先，立法控制实际上被废弃了。原因有四：①我国无类似日本等国的那种详细规范中央与地方权限的法律，对地方政府立法中的越权、侵权行为难以认定；② 我国地方立法的备案制度没有发挥多大的作用。据统计，地方性法规与规章向国务院报送备案的，只占应报单位的57.3%；③地方性法规、规章须不得与宪法、法律相抵触，但“抵触标准”不具有操作性；④缺乏类似日本自治省，法国的内政与地

方分权部等专门监督与管理地方政府自治事务的机构。其次，司法监督。我国司法实际上实行双重领导，尤其重要的是其人事权与财政权都掌握于地方政府手中，希望其有效监督地方政府，无疑是缘木求鱼。至于财政监督在国外是一种有效的控制手段，因为在世界上绝大多数国家里，中央财政都掌握了国家财政收入的大头，中央拨款是地方政府的重要财政来源。因此，中央政府可以通过有条件的拨款来引导和控制地方政府的行为。但我国中央政府吸取财政的能力相当有限，因此，财政控制的作用微不足道。在我国，真正具有实效的是人事控制。因为中共中央书记处掌握着省委书记与省长们的任免大权。近年来，许多事情中央三令五申，地方就是顶着不办，只有动真格儿的，祭起人事任免这一法宝，才能摄取地方。然而这种作法又是违法的。因为地方的领导人（不包括党的领导人）是由各级人大选举产生，中央还是不直接干涉为宜。

　　三、我国地方自治制度的展望

　　地方自治制度问题千丝万缕，牵一发而动整个国家机器之全身。因此，该制度的改革与完善，要小心谨慎。下面仅就一些重要方面，谈谈个人浅见。

　　1、修改宪法，将“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 ”与“民族自治地方的自治机关”两节删除，仅在总则一章中增添一个条文：地方实行自治，有关自治的法律由全国人民代表大会制订，由全国人民代表大会常务委员会负责解释。2、制订《自治法》，使我国地方自治制度有法可依。完善地方自治制度，第一步是要完善有关立法，其首当其冲者当属《自治法》的制订。然《自治法》关系国家大政方针，应稳妥制订，广泛征求意见，严格进行论证，不可操之过急。其内容至少应包括：中央与地方事权的划分，自治机关的范围、产生、构成、及其运行程序，自治财政、自治监督等内容。3 、真正贯彻司法独立原则。司法独立乃世界通则，我国宪法对之也有明确规定。然而，实际上各级地方政府有意、无意将司法机关视为其推行地方保护主义的法宝。造成这一局面的原因很多，但最根本的原因是我国现行法律将司法权视为自治权的一项。因此，还司法权以真正原貌，才是解决司法独而不立的真正对策。4、加强对地方自治的监督。首先得在中央建立相应的地方自治监督机构；其次要强化各种监督手段；第三，要建立相关的法律责任，使违反自治法的行为受到制裁。5、保障地方自治权的行使。在英国，中央机构侵犯地方自治权，地方政府可以据“越权无效”向法院申请司法审查，在法国，地方政府则可以向行政法院提起越权之诉。我国，现在确无真正可行的地方自治的司法保障手段。只有等到司法权真正独立，其成为“立法、行政、司法”三极中的一极后，才有可能将自治权争议的案件作为 行政诉讼的一种而归入司法审查的范围。

　　「注释」

　　[1]参见《清未筹备立宪档案史料》，第115—122页。

　　[2]蒋碧昆主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1994年版，第148页。

　　[3]参见王世杰、钱端升著：《比较宪法》，中国政法大学出版社1997年版，第8—9页。

　　[4]英、法等国的地方议会，不是立法机关，而是行政机关，故其不享有立法权。

　　[5]参见王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第89—95页。

　　[6]参见王名扬著：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第68—72页。

　　[7]参见前引[5]，王名扬书，第93—94页。

　　[8]参见前引[6]，王名扬书，第76—78页。

　　[9]参见华伟、于鸣超：《我国行政区划改革的初步构想 》，载《战略与管理》，1997年6期，第5页。

　　[10]（台）林纪东著：《行政法》，三民书局，第194页。

　　[11]参见殷啸虎著：《近代中国宪政史》，上海人民出版社1997年版，第83页。

　　[12]《福建省普及初等义务教育暂行条例》规定：“阻挠女学龄儿童入学的父母（抚养人），情节严重的，按虐待妇女、儿童罪论处”。

　　[13]宋世杰主编：《法理学》，中南工业大学出版社1997版，第255页。/P>

　　[14]郭道晖：《论立法无序现象及其对策》，载《法律学习与研究》，1990年5期，第16页。